Lịch Sử Hình Thành, Phát Triển Của Pháp Luật Việt Nam Về Đăng Ký Quyền Sử

lý của thông tin được cung cấp, bao gồm quyền của tổ chức, cá nhân được yêu cầu cơ quan lưu giữ hồ sơ địa chính cung cấp thông tin đất đai từ hồ sơ địa chính, các quy định về cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp thông tin, các quy định về giá trị pháp lý của thông tin được cung cấp, về phí dịch vụ cung cấp thông tin.

Sáu là, nhóm quy phạm quy định về giá trị pháp lý của việc đăng ký quyền sử dụng đất: sự kiểm soát của Nhà nước về thông tin quyền sử dụng đất và quản lý đất đai; xác định tình trạng pháp lý của quyền sử dụng đất được đăng ký; tạo sự an toàn pháp lý cho các giao dịch về quyền sử dụng đất bằng các thông tin chính xác của việc đăng ký quyền sử dụng đất.‌

1.3 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

1.3.1 Thời kỳ phong kiến

Dưới triều đại Lý - Trần việc đo đạc, đăng ký đất đai đã được tiến hành từ rất sớm, ngay những năm đầu tiên của quốc gia độc lập, nhất là đối với ruộng đất công làng xã và ruộng tư, nhằm phục vu cho những nhu cầu nhất định. Tuy nhiên, việc đo đạc mang tính hệ thống, trên phạm vi cả nước chưa được tiến hành. Việc lập điền bạ không được chú trọng. Vì vậy, hầu như không có nguồn tài liệu chính thức để chứng minh về hoạt động đăng ký đất đai được tiến hành trong giai đoạn này (từ thế kỷ XI đến thế kỷ XIV). Nguồn tài liệu chủ yếu được phát hiện là các sử liệu, các chứng tích còn sót lại được ghi nhận trong gia phả của một số dòng họ, trên các văn bia hoặc chuông được khắc hay đúc vào thời điểm đó. Do đó, dù việc đăng ký và sổ đất đai được thực hiện từ rất sớm nhưng bộ hồ sơ lâu đời nhất mà ngày nay còn lưu giữ tại một số nơi ở Bắc và Trung bộ là hệ thống sổ địa bạ thời Gia Long; sổ địa bạ thời Minh Mạng ở Nam Bộ.

Dưới thời Gia Long, sổ địa bạ được lập cho từng xã, phân biệt đất công

điền, đất tư điền của mỗi xã. Theo quy định từ ng năm phải tiến hành tiểu tu và 5 năm phải tiến hành đại tu. Tuy nhiên, do không có bản đồ kèm theo , không có một đơn vị đo lường thống nhất ở các địa phương nên việc sử dụng hệ

thống sổ sách này rất khó khăn và đã không được tu chỉnh.

Thời Minh Mạng, triều đình cử một khâm sai lo việc lập “điền bộ”, sau đổi thành “địa bộ”. Hệ thống này được lập tới làng xã và đã có nhiều điểm tiến bộ so với sổ địa bạ thời Gia Long. Sổ Địa bộ được lập trên sơ sở đạc điền với sự chứng kiến của đầy đủ các chức việc trong làng, chánh tổng, tri huyện và điền chủ. Chức việc trong làng lập sổ mô tả các thửa ruộng kèm theo sổ địa bộ (có ghi diện tích và loại đất) quan kinh phái và viên thơ lại cùng ký tên vào sổ mô tả. Theo quy định cũng được tiểu tu và đại tu định kỳ như thời Gia Long nhưng chặt chẽ hơn. Quan phủ, quan huyện phải căn cứ vào đơn thỉnh nguyện của điền chủ khi cần thừa kế, cho bán hoặc từ bỏ chủ quyền, phải xem xét ngay tại chỗ, sau đó trình lên quan Bố chánh phê chuẩn rồi mới ghi vào sổ địa bộ [17].

1.3.2 Thời Pháp thuộc

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 103 trang tài liệu này.

Đầu thế kỷ XIX, khi chủ nghĩa tư bản chuyển sang giai đoạn chủ nghĩa đế quốc, ráo riết tìm kiếm và mở rộng thị trường bằng các cuộc chiến tranh xâm lược, Việt Nam cũng bị cuốn vào vòng xoáy, bị Pháp thôn tính, trở thành một nước thuộc địa nửa phong kiến trong gần 100 năm (từ năm 1858 đến năm 1945). Để thực hiện chính sách cai trị của mình, thực dân Pháp đặc biệt chú trọng công tác quản lý đất đai, đưa nhiều phương pháp mới tiên tiến vào quản lý địa chính, thành lập hệ thống cơ quan quản lý địa chính từ trung ương tới địa phương cũng như thay đổi toàn diện hoạt động địa chính (tiến hành đo vẽ lại hệ thống bản đồ địa chính và giấy chứng nhận (bằng khoán điền thổ) được sử dụng thay cho sổ địa bạ ở khu vực đô thị. Đặc biệt với chính sách chia để trị, thực dân Pháp áp dụng chế độ đăng ký đất đai khác nhau cho từng miền:

Ở Nam Kỳ, thực dân Pháp áp dụng chế độ quản thủ địa bộ và chế độ điền thổ: Chế độ quản thủ địa bộ được kế thừa chủ yếu từ thời Minh Mạng và tiếp tục được hoàn thiện từ năm 1911 (Sổ địa bộ ghi nhận thêm thông tin về các chứng thư chuyển quyền, lập quyền, hủy quyền và án tòa; đồng thời có bản đồ giải thửa được lập kèm theo, trích lục địa bộ được cấp cho điền chủ). Riêng đất đai, bất động sản khác của người Pháp và kiều dân theo Pháp thì áp dụng chế độ bảo thủ để áp (còn gọi là “để đương”) và việc đăng ký do Ty Bảo thủ để đương thực hiện.

Đến năm 1925, chế độ điền thổ thay thế chế độ địa bộ và chế độ để đương để thống nhất hoạt động quản lý đất đai, chế độ này áp dụng tại Nam Kỳ và các nhượng địa của Pháp tại Hà Nội, Hải phòng và Đà Nẵng. Đây là hệ thống được đánh giá có chất lượng nhất với đầy đủ hồ sơ thời Pháp thuộc, nhưng do triển khai thực hiện chậm nên hệ thống sổ địa bộ vẫn được áp dụng chủ yếu.

Ở Trung Kỳ, thực dân Pháp áp dụng chế độ quả n thủ đia chá nh : Chế

đô ̣quản thủ đia

chánh taị Trung kì đươc

bắt đầu thưc

hiên

từ những năm 1930

theo nghi ̣điṇ h 1358 của tòa khâm sứ Trung Kỳ ; đến năm 1939 đổi thành quản thủ địa chánh theo Nghị định 3138 ngày 14/10/1939. Với chế độ này, thủ tục được tiến hành khá chặt chẽ. Nhân viên địa chính và các Hội đồng phân ranh, cắm mốc giới thực hiện việc phân ranh, cắm mốc giới đất và vẽ lược đồ giải

thửa, đối chiếu với giấy tờ sở hữu do chủ đất xuất trình. Đặc biệt, bản đồ giải thửa được Sở Quản thụ địa chính đo vẽ với tỉ lệ 1/2000, có đánh số và tính diện tích cho các thửa đất.

Ở Bắc Kỳ, thực dân Pháp áp dụng chế độ điền thổ và quản thủ điạ chính tại Bắc Kỳ : Xuất phát từ đặc thù đất đai manh mún nên ở Bắc kỳ triển khai song song hai hình thức đo đạc: đo vẽ bản đồ giải thửa chính xác và đo lược đồ đơn giản. Hồ sơ sau khi đo đạc, đăng ký bao gồm: bản đồ giải thửa,

sổ địa chính, sổ điền chủ, mục lục các thửa, mục lục điền chủ và sổ khai báo ghi các biến động.

1.3.3 Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến năm 1979

Sau Cách mạng tháng Tám 1945, Chính quyền cách mạng đặc biệt quan tâm đến vấn đề ruộng đất. Nhiều Sắc lệnh được ban hành: Sắc lệnh về sử dụng ruộng đất bỏ hoang, Sắc lệnh số 120-SL ngày 11/7/1950 về tạm cấp ruộng đất, Sắc lệnh số 25-SL ngày 13/02/1952 về sử dụng công điền công thổ, Sắc lệnh số 87-SL ngày 03/5/1952 về chính sách ruộng đất nói chung.

Đặc biệt, Sau cải các ruộng đất năm 1957 Chính quyền Cách mạng tịch thu ruộng đất của địa chủ chia cho dân nghèo. Tiếp đó vào đầu những năm 1960, đại bộ phận nông dân đã đóng góp ruộng đất (ở nhiều địa phương kể cả đất vườn) vào hợp tác xã, vì vậy hiện trạng ruộng đất có nhiều thay đổi. Những diễn biến này là động lực góp phần để miền Bắc hoàn thành sứ mệnh của mình không những có nhiệm vụ củng cố chính quyền non trẻ mà còn là hậu phương vững chắc cho chiến trường miền Nam, không có chỗ cho tư hữu, vì lợi ích cá nhân tồn tại, mà tất cả cho tiền tuyến cho miền Nam ruột thịt. Quyền sở hữu đất đai của người nông dân trở thành quyền sở hữu tập thể hợp tác xã. Hiện trạng đất đai có nhiều biến động, nhưng những sự biến động này không được đăng ký, ghi nhận chính thức.

Trong suốt những năm sau đến năm 1979, do hoàn cảnh chiến tranh kéo dài miền Bắc vừa phải lo củng cố chính quyền vừa phải lo chi viện cho chiến trường miền Nam, tổ chức địa chính cấp thường xuyên không ổn định. Nhà nước vẫn chưa có một văn bản pháp lý chính thức nào làm cơ sở cho công tác đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa được triển khai . Hê ̣thống tài liệu đất đai trong giai đoạn này gồm 2 loại: bản đồ giải thửa (đo đạc bằng thước dây các loại, bằng bàn đạc cải tiến hoặc chỉnh bản đồ cũ) và sổ mục kiểm kê thống kê ruộng đất.

Thông tin về tên người sử dụng đất trên sổ sách chỉ phản ánh theo hiện trạng không truy cứu đến cơ sở pháp lý và lịch sử sử dụng đất.

1.3.4 Giai đoạn 1954-1975 ở miền Nam

Sau năm 1954, hai miền Nam Bắc Việt Nam bị chia cắt, miền Nam đặt dưới sự cai trị của chính quyền Việt Nam cộng hòa do Mỹ đứng sau

Chính quyền Việt Nam cộng hòa thực hiện một số chính sách cải cách đối với hoạt động đăng ký đất đai nhưng chủ yếu vẫn là kế thừa những chế độ điền thổ của Pháp. Chính quyền ban hành Sắc lệnh 124-CTNT triển khai công tác kiến điền và quản thủ điền địa tại những địa phương chưa thực hiện Sắc lệnh 1925. Miền Nam lúc này tồn tại hai chế độ về Đăng ký đất đai [17].

Một là, Tân chế độ điền thổ theo Sắc lệnh 1925. Hệ thống hồ sơ theo chế độ này gồm có: bản đồ giải thửa chính xác, sổ điền thổ lập theo đơn vị bất động sản; sổ mục lục lập theo tên chủ ghi số hiệu tất cả các thửa đất; hệ thống tra cứu tên chủ sở hữu theo bảng chữ cái; hệ thống hồ sơ bất động sản lập cho từng bằng khoán. Chế độ này tồn tại nhiều hạn chế, thực hiện chậm chạp, không hiệu quả.

Hai là, chế độ quản thủ điền địa. Gần giống như chế độ điền thổ áp dụng tại Bắc Kỳ thời kỳ pháp thuộc. Với sự đơn giản, thuận tiện nhanh chóng sau hơn 10 năm thực hiện hoạt động đăng ký đất đai đã được thực hiện ở hầu hết lãnh thổ miền Nam do chính quyền Việt Nam cộng hòa kiểm soát.

1.3.5 Từ năm 1980 đến năm 1988

Khi đất nước thống nhất, đến năm 1980 thì công tác đăng ký đất đai mới bắt đầu thực hiện trở lại.

Ngày 01/7/1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 201-CP quy định về thủ tục đăng ký thống kê đất đai trong cả nước, tiếp theo ngày 10/11/1980 Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 299-TTg về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất . Tổng Cục quản lý ruộng đất

đã ban hành môt

văn bản đầu tiên quy điṇ h thủ tuc

đă ng ký thống kê ruôṇ g

đất theo Quyết điṇ h 56/ĐKTK ngày 05/11/1981. Theo quyết điṇ h này , viêc

đăng ký đất có môt

trình tự khá chăt

chẽ . Viêc

xét duyêṭ đăng ký đất đai phải

do môt

Hôi

đồng đăng ký thống kê ruôṇ g đất của xã t hưc

hiên

, kết quả xét

đơn của xã phải đươc

Ủy ban nhân dân huyên

duyêṭ mới đươc

đăng ký và cấp

giấy chứ ng nhân .

Chỉ thị 299/TTg đươc

tr iển khai từ 1981 đến cuối năm 1988 mới thưc

hiên

đươc

khoảng 6500 xã, kết quả đat

đươ ̣c còn rất han

chế . Các trường hợp

vi pham

đất đai không bi ̣xử lý và vân

đươc

vào sổ vì vây

hê ̣thống sổ đăng ky

đất thiết lâp

ở giai đoan

này vân

chỉ mang tính chất điều tra phản ánh nguyên

hiên

traṇ g sử duṇ g đất . Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong

giai đoan

này chưa đươc

thưc

hiên .

1.3.6 Từ khi có Luât

Đấ t đai năm 1987 đến trước khi Luật Đất đai

năm 2003 có hiệu lực thi hành

Luât Đất đai đầu tiên của Nước ta được ban hành năm 1987 đã đưa hoạt

động đăng ký quyền sử dụng đất vào một trong những nội dung quản lý nhà

nước đối với đất đai. Theo đó , hoạt động đăng ký đất đai , lâp và giữ sổ đia

chính, thống kê đất đai , cấp giấy chứ ng nhân

quyền sử dụng đất là một trong

những nghĩa vụ quan trọng mà người sử dụng đất phải thực hiện không những vì mục tiêu quản lý của Nhà nước mà còn vì bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình cũng như toàn xã hội. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1987 mới chỉ đưa ra vấn đề đăng ký quyền sử dụng đất chứ chưa đưa ra quy định cụ thể

về hoạt động này. Ngày 14/7/1989, Tổng cuc

quản lý ruôṇ g đất ban hành

Quyết điṇ h 201/QĐ-ĐKTK quy điṇ h cấp giấy chứ ng nhân qu yêǹ sử duṇ g đất

và ngày 28/10/1989 ban hành Thông tư 302/ĐKTK hướng dân trinh̀ tự thủ tục

đăng ký đất đai và cấp giấy chứ ng nhân quyêǹ sử duṇ g đất . Các văn bản này

hướng dẫn chi tiết các vấn đề như: khái niệm, đối tượng đăng ký, trình tự, thủ tục và thẩm quyền đăng ký cũng như mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

(mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất này được áp dụng thống nhất cho tổ chức, cá nhân cho đến khi được thay thế bởi mẫu giấy chứng nhận theo quy định tại Quyết định số 24/2004/QĐ-BTNMT ngày 1/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Theo Quyết điṇ h 201/QĐ-ĐKTK, mục đích của việc đăng ký quyền sử dụng đất là nhằm xác lập căn cứ pháp lý đầy đủ để (1) Nhà nước tiến hành các biện pháp quản lý Nhà nước đối với đất đai cũng như nắm chắc tài nguyên đất; (2) Người sử dụng đất an tâm khai thác mọi tiềm năng tốt nhất từ đất đai, hiểu và chấp hành đúng pháp luật đất đai.

Luật Đất đai năm 1993 ra đời, tiếp tục khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” và lần đầu tiên khẳng định “đất đai có giá”, cho phép “Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất”. Kể từ thời điểm này, quyền sử dụng đất chính thức được đưa vào giao lưu dân sự và quyền sử dụng đất của bất cứ chủ thể nào cũng được coi là một trong những loại tài sản có giá trị lớn, chiếm vị trí khá quan trọng trong đời sống xã hội. Nhà nước cũng như người sử dụng đất hiểu rõ hơn về tầm quan

trọng của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất , đẩy nhanh công tác đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất . Trước yêu cầu khách quan của giao lưu dân sự , những quy điṇ h về đăng ký quyền sử dụng đất theo Quyết

điṇ h số 201/ĐKTK chủ yếu phuc

vu ̣nhiêm

vu ̣quản lý nhà nước về đất đai mà

không xem quyền sử dụng đất là một loại tài sản giá trị của người sử dụng, quyền và lợi ích của người sử dụng đất chưa được bảo vệ một cách chính

đáng, không còn phù hơp

với tình hình thưc

tế .

Đến Luật Đất đai năm 1993, được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2001 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất lại bị tách rời khỏi thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo đó, khi

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc đang sử dụng đất mà chưa đăng ký thì người sử dụng đất phải đăng ký tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất (Điều 33, Luật Đất đai năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2001). Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lại được Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp cho tổ chức sử dụng đất và những đối tượng được Chính phủ quyết định giao đất; Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh cấp cho hộ gia đình, cá nhân (Điều 36, Luật Đất đai năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2001). Việc đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 1442/1999/TTLT/TCĐC-BTC ngày 21/9/1999 của Tổng cục Địa chính, Bộ Tài chính hướng dẫn cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Chỉ thị số 18/1999/CT-TTg ngày 01/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư số 346/1998/TT-TCĐC ngày 16/3/1998 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn thủ tục đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Năm 2001, Tổng cục Địa chính đã ban hành Thông tư 1990/2001/TT-TCĐC ngày 30/11/2001 sửa đổi cơ bản thủ tục đăng ký biến động đất đai, chỉnh lý đơn giản hồ sơ địa chính, tạo sự chủ động theo điều kiện của địa phương. Thông tư 1990/2001/TT-TCĐC đã thay thế Thông tư 346/1998/TT-TCĐC tạo một bước chuyển biến mới trong hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, đơn giản hóa thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất, hồ sơ địa chính, quy định trong Thông tư cũng tạo điều kiện và tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương trong hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, việc tách biệt của hai loại thủ tục đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất gây không ít khó khăn cho việc quản lý và thực hiện thủ tục này.

1.3.7 Từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành cho đến nay

Việt Nam trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường, định