Những Nội Dung Cơ Bản Của Pháp Luật Về Bảo Vệ Động Vật Hoang Dã Ở Việt

Ngày 25/09/2012, Bộ Nông nghiêp

và Phát triển Nông thôn đã b an

hành Thông tư số 47/2012/TT-BNNPTNT về quản lý khai thác từ tự nhiên và nuôi động vật rừng thông thường. Thông tư này liệt kê 160 loài động vật rừng thông thường được phép khai thác và gây nuôi vì mục đích thương mại theo các quy định, thủ tục được đưa ra trong thông tư.

1.2.4. Những nội dung cơ bản của pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã ở Việt Nam

Xét tổng quan pháp luật về bảo vệ ĐVHD như trên, tác giả tạm phân chia các quan hệ pháp luật về bảo vệ ĐVHD thành ba nhóm cơ bản, gồm: 1) Các quy định về quản lý bảo vệ ĐVHD; 2) Các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ ĐVHD; và 3) Các quy định về xử lý tang vật và cứu hộ ĐVHD. Ba nhóm quy định này có mối quan hệ mật thiết với nhau nên sự phân chia chỉ mang tính chất tương đối, phục vụ công tác nghiên cứu trong quá trình thực hiện luận văn này.

1.2.4.1. Các quy định về quản lý bảo vệ động vật hoang dã

Các nội dung chủ yếu trong nhóm quy định quản lý bảo vệ ĐVHD bao gồm: quy định về thẩm quyền; nguyên tắc quản lý trong việc săn bắt, nuôi nhốt, tàng trữ, vận chuyển, buôn bán, tặng cho, xuất - nhập khẩu, nhập nội từ biển, bảo tồn nguồn gen ĐVHD và danh mục các loài ĐVHD, các quy chế quản lý đặc biệt đối với những loài ĐVHD đặc biệt nguy cấp, quý, hiếm. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về mặt thẩm quyền, Bộ Tài nguyên và môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn là hai Bộ được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý bảo vệ ĐVHD. Cụ thể, Bộ Tài nguyên và môi trường quản lý bảo vệ ĐVHD như là một bộ phận trong đa dạng sinh học theo quy định của Luật Đa dạng sinh học; Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quản lý các mảng về ĐVHD thuộc rừng và thuỷ sinh.

Thứ hai, về nguyên tắc quản lý, tất cả các hoạt động săn bắt, vận chuyển, buôn bán, tặng cho, xuất – nhập khẩu, nhập nội từ biển ĐVHD phải thực hiện theo đúng quy định của pháp luật và phải đăng ký, được các cơ quan chức năng có thẩm quyền ở trung ương và địa phương theo dõi quản lý. Mọi hành vi săn bắt, vận chuyển, tàng trữ buôn bán, tặng cho, xuất – nhập khẩu, nhập nội từ biển ĐVHD trái phép đều bị nghiêm cấm. Pháp luật cũng xây dựng các quy phạm chuyên biệt để bảo vệ các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm là những loài có nguy cơ tuyệt chủng cao. Nguyên tắc trong việc quản lý đối với loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ là nghiêm cấm mọi hoạt động khai thác, mua bán, tặng cho, vận chuyển.. các loài này vì mục đích thương mại. Đối với các loài ĐVHD khác tuỳ theo mức độ nguy cấp có thể bị hạn chế khai thác hoặc được phép khai thác nếu đáp ứng những điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, về danh mục các loài ĐVHD. Hiện nay, pháp luật mới chỉ quy định danh mục một số loài ĐVHD bao gồm Danh mục động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm ban hành kèm theo Nghị định 32/2006/NĐ-CP; Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ ban hành kèm theo Nghị định 160/2013/NĐ-CP; Danh mục loài thủy sinh nguy cấp, quý, hiếm cần được bảo tồn, bảo vệ và phát triển ban hành kèm theo Quyết định 82/2008/QĐ- BNN 17/07/2008; Danh mục động vật rừng thông thường ban hành kèm theo Thông tư 47/2012/TT-BNN. Tuy nhiên, hiện nay cũng có một số loài ĐVHD không được ghi nhận trong bất kỳ danh mục chính thống nào của Nhà nước như các loài chim di trú gồm chim én, chim sẻ, vịt trời, chim mỏ nước, sâm cầm... Chúng liệu có được coi là động vật rừng? Vi phạm đối với chúng sẽ áp dụng quy định nào để xử lý? Điều này đã gây nhiều lúng túng cho cơ quan chức năng địa phương trong việc áp dụng pháp luật về quản lý và bảo vệ các loài này.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 120 trang tài liệu này.

Thứ tư, về nguyên tắc quản lý gây nuôi ĐVHD. Hiện nay pháp luật vẫn quy định cho phép gây nuôi vì mục đích thương mại đối với tất cả các loài ĐVHD nếu đáp ứng những điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật. Đối với loài nguy cấp, quý, hiếm, điều kiện và trình tự thủ tục được thực hiện theo quy định của Nghị định 82/2006/NĐ-CP. Đối với một số loài thông thường, quy trình được quy định tại Thông tư 47/2012/TT-BNN. Các loài ĐVHD không được liệt kê trong Thông tư 47/2012/TT-BNN được hiểu là sẽ không được phép khai thác và gây nuôi vì mục đích thương mại. Tuy nhiên, trên thực tế tình trạng gây nuôi các loài không được liệt kê (sâm cầm, chim sẻ, vịt trời...) vẫn xảy ra trên thực tế và hiện gây khó khăn cho các cơ quan chức năng do không có căn cứ xử lý.

1.2.4.2. Các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã

Các chế tài xử lý vi phạm liên quan đến ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm được chia thành chế tài hình sự và chế tài hành chính. Cụ thể như sau:

- Chế tài hình sự chỉ áp dụng đối với các vi phạm liên quan đến loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm mà không áp dụng đối với ĐVHD thông thường. Các loài nguy cấp, quý, hiếm này có thể là loài “nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ” theo quy định của Điều 190 BLHS 2009 hoặc “hàng cấm” theo quy định tại Điều 153,154,155; “loài thuỷ sản bị cấm” theo quy định tại Điều

188. Tuy nhiên, nhìn chung các hành vi bị xử lý hình sự bao gồm: săn, bắt, giết, vận chuyển, tàng trữ, buôn bán, nuôi nhốt ĐVHD hoặc sản phẩm, bộ phận của chúng. Mức phạt cao nhất được áp dụng đối với vi phạm liên quan đến động vật hoang dã là 15 năm tù (theo quy định tại Điều 155) nhưng chưa bao giờ được áp dụng trên thực tế.

- Chế tài hành chính được áp dụng đa dạng đối với vi phạm liên quan đến loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm hoặc thông thường. Nhìn chung, tất cả

những vi phạm không được quy định xử lý hình sự sẽ được giải quyết trong quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chuyên ngành như lĩnh vực bảo vệ rừng, bảo vệ môi trường, thuỷ sản. Mức xử phạt vi phạm hành chính tối đa theo quy định của các nghị định xử phạt vi phạm hành chính chuyên ngành là 500 triệu đồng đối với cá nhân và 1 tỷ đồng đối với tổ chức. Các hành vi bị xử phạt vi phạm hành chính cũng tương tự các hành vi bị xử lý hình sự nhưng bổ sung thêm: chế biến, thu gom (Điều 7 Nghị định 103/2013/NĐ-CP); mua ĐVHD (Điều 23 Nghị định 157/2013/NĐ-CP).

1.2.4.3. Các quy định về xử lý tang vật động vật hoang dã

Liên quan đến việc xử lý tang vật đối với các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm, nguyên tắc chung là không “phát mại” đối với các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm bị cấm khai thác, kinh doanh thương mại. Thẩm quyền quyết định xử lý tang vật đối với các mẫu vật này là do Thủ tướng Chính phủ quyết định (Thông tư 159/2014/TT-BTC). Mỗi loài ĐVHD hoặc mỗi loại tang vật thu được (cá thể chết, sống, sản phẩm, bộ phận) sẽ có các cách thức xử lý khác nhau. Đối với các cá thể sống, nguyên tắc đầu tiên được xem xét là thả về tự nhiên nếu cá thể khoẻ mạnh, chuyển giao cho trung tâm cứu hộ nếu cá thể bị thương. Việc bán chỉ được áp dụng đối với các loài ĐVHD thông thường và loài hạn chế khai thác vì mục đích thương mại. Biện pháp tiêu huỷ ĐVHD luôn là biện pháp cuối cùng được xem xét nếu ĐVHD bị bệnh dịch hoặc không thể xử lý ĐVHD bằng các biện pháp khác (Thông tư 90/2008/TT-BNN).

1.2.5. Xu hướng pháp luật quốc tế về bảo vệ động vật hoang dã và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Theo thống kê không chính thức trên trang thông tin thử nghiệm chia sẻ thông tin về việc thực thi Công ước của Liên hợp quốc chống lại tội phạm có tổ chức và những quyết nghị của Công ước này [40], hiện có khoảng 56 quốc gia trên thế giới đang có các quy định pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực bảo vệ

ĐVHD. Những quy định về bảo vệ ĐVHD có thể nằm trong các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường, đa dạng sinh học hoặc là những quy định chuyên biệt về bảo vệ ĐVHD, thậm chí là quy định bảo vệ riêng từng nhóm loài ĐVHD cụ thể. Trong phần này, luận văn không đi vào phân tích cụ thể kinh nghiệm bảo vệ ĐVHD của các quốc gia nhất định mà nhìn vào xu hướng chung của pháp luật về bảo vệ ĐVHD trên thế giới để từ đó đúc kết các bài học trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực này.

Nhìn tổng quan pháp luật bảo vệ ĐVHD trên thế giới có thể thấy các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ ĐVHD từ lâu đã tồn tại trong hầu hết các hệ thống pháp luật. Ban đầu, vấn đề được chú ý là bảo vệ những loài nhất định hoặc khu vực sinh sống của các loài hoang dã. Tuy nhiên, gần đây, xu hướng chung trên thế giới là bảo vệ các loài ĐVHD một cách toàn diện. Việc bảo vệ ĐVHD được đặt trong tổng quan bảo vệ đa dạng sinh học [23].

Đây là một sự cải thiện toàn diện nền tảng pháp lý trong vấn đề bảo vệ ĐVHD và là một bài học kinh nghiệm quý giá cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Việc bảo vệ ĐVHD cần phải tiến hành một cách toàn diện từ ngoài vào trong. Trước tiên, pháp luật về bảo vệ ĐVHD luôn phải song hành với pháp luật bảo vệ đa dạng sinh học và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, vấn đề bảo vệ ĐVHD cũng cần là một ưu tiên quốc gia thể hiện qua việc xây dựng quy phạm pháp luật chuyên biệt làm nền tảng chung cho hệ thống các quy định về bảo vệ ĐVHD. Đồng thời, đối với các loài hoặc nhóm loài ĐVHD đang được đặt trong tình trạng nguy cấp, Đảng và Nhà nước cần quan tâm xây dựng các quy phạm đặc biệt để bảo vệ.

Bên cạnh đó, một xu hướng khác trong pháp luật về bảo vệ ĐVHD nói riêng và bảo vệ đa dạng sinh học nói chung là “phát triển bền vững” (sustainable development). Một nghiên cứu được xuất bản bởi FAO vào năm 1984 liên quan đến pháp luật về ĐVHD và các khu bảo tồn ở châu Phi đã ghi

nhận một xu hướng (trong hầu hết các quy định của pháp luật từ những năm 1970 trở đi) theo hướng tiếp tục xem xét “quản lý” (management) và “sử dụng” (utilization) ĐVHD. Điều này hoàn toàn trái ngược với sự quan tâm nghiêm ngặt đến hành vi săn bắt và bảo vệ các loài ĐVHD trước đó (FAO, 1984). Từ đó, mục tiêu của chính sách về bảo vệ ĐVHD dần trở thành quản lý hiệu quả ĐVHD để sử dụng vào các mục đích hữu ích mà không huỷ hoại nguồn tài nguyên này. Quan điểm này đã được thừa nhận rộng rãi từ cuối những năm 1980 như là những nguyên tắc cơ bản của “phát triển bền vững” [27]. Quan điểm này nên được xem xét áp dụng tại Việt Nam. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý việc cân bằng giữa phát triển và bảo tồn ĐVHD bởi lẽ nếu quá chú trọng đến phát triển kinh tế sẽ rất dễ dẫn đến sự lạm dụng trong việc khai thác ĐVHD và phá vỡ thế “bền vững” của sự phát triển.

Ngoài ra, một xu thế quan trọng trong việc bảo vệ ĐVHD là hợp tác quốc tế. Vấn đề bảo vệ ĐVHD không còn được gói gọn là vấn đề của các quốc gia có đa dạng sinh học phong phú mà là một vấn đề chung toàn cầu. Chính vì vậy, các quốc gia trên thế giới đã hợp tác, xây dựng các công ước quốc tế quan trọng liên quan đến bảo vệ ĐVHD. Những cam kết quốc tế ràng buộc này cũng là yếu tố quan trọng nhằm rà soát và xây dựng hiệu quả hệ thống pháp luật quốc gia về bảo vệ ĐVHD.

Trong các thỏa thuận quốc tế về ĐVHD đã được thông qua trên phạm vi toàn cầu hoặc khu vực, Công ước về buôn bán quốc tế các loài động thực vật hoang dã nguy cấp (Công ước CITES) được thông qua tại Washington vào năm 1973 là văn bản pháp lý quan trọng nhất. Công ước bảo vệ các loài bị đe dọa bằng cách hạn chế và điều tiết thương mại quốc tế thông qua hệ thống giấy phép xuất, nhập khẩu.

Một thỏa thuận quốc tế quan trọng khác là Công ước về Bảo tồn các loài ĐVHD di cư, được thông qua tại Bonn năm 1979 (Công ước Bonn), đòi

hỏi sự hợp tác quốc tế đối với các loài di cư thường xuyên qua ranh giới quốc tế. Công ước về Đa dạng sinh học (Công ước CBD) tuy mới được kí kết năm 1992 và có hiệu lực từ năm 1993 nhưng được coi là văn kiện trọng yếu liên quan đến phát triển bền vững và bảo vệ ĐVHD. Đây là một hiệp ước đa phương với mục tiêu phát triển các chiến lược quốc gia về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học trong đó có ĐVHD.

Trong khi Công ước CITES, Công ước Bonn và CBD là điều ước quốc tế quan trọng điều chỉnh trực tiếp việc bảo vệ các loài ĐVHD, các quốc gia trên thế giới cũng đã cùng thoả thuận và ký kết một số công ước liên quan đến việc bảo vệ môi trường sống cụ thể quan trọng của ĐVHD như Công ước về vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt là môi trường sống của chim nước năm 1971 (Công ước Ramsar), và các ước liên quan đến Bảo vệ Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới năm 1972 (Công ước Paris). Trong bối cảnh đó, Việt Nam cần tham gia tích cực hơn nữa vào các công ước, hiệp định quốc tế đa phương hoặc song phương về bảo vệ ĐVHD để tăng cường hợp tác quốc tế về bảo vệ ĐVHD.

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH

PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ ĐỘNG VẬT HOANG DÃ Ở VIỆT NAM

2.1. Thực trạng pháp luật về bảo vệ động vật hoang dã ở Việt Nam

2.1.1. Thực trạng các quy định về quản lý bảo vệ động vật hoang dã

Thứ nhất, sự phân định trách nhiệm các bộ, ngành có liên quan còn chưa rõ ràng dẫn đến chồng chéo khi thực hiện chức năng nhiệm vụ và do đó hạn chế hiệu quả hoạt động quản lý và bảo vệ ĐVHD. Trong lĩnh vực quản lý ĐVHD, cơ quan Nhà nước đóng vai trò là đầu mối là Bộ Tài nguyên Môi

trường và Bộ Nông nghiêp và Phát triên̉ Nông thôn . Tuy nhiên, hai văn bản

hiện hành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ này đều có sự trùng lặp mâu thuẫn, chồng chéo. Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04/3/2013 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể về quản lý nhà nước đối với ĐVHD như sau:

- Hướng dẫn, kiểm tra việc quản lý loài ngoại lai xâm hại, bảo tồn đa dạng sinh học tại cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ không bao gồm giống cây trồng, giống vật nuôi; (Điểm i Khoản 8 Điều 2)

- Lập, trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền danh mục, chương trình bảo tồn loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ không bao gồm giống cây trồng, giống vật nuôi nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; danh mục loài ngoại lai xâm hại; (Điểm l Khoản 8 Điều 2)

Trong khi đó, Nghị định 199/2013/NĐ-CP ngày 26/11/2013 Quy định

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiêp va

Phát triển Nông thôn quy định về quản lý ĐVHD cũng quy định một trong các chức năng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn như sau: