Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành lâm nghiệp ở Việt Nam

4.1. Các thành quả đạt được

Trong những năm qua, các dự án ODA đầu tư lâm nghiệp đã trồng được 245 nghìn ha rừng, chiếm khoảng 17% diện tích trồng rừng hiện nay. Các dự án đã giao khoán khoanh nuôi, bảo vệ rừng tự nhiên: 82000 ha và trồng được 6000 ha nông lâm kết hợp. Ngoài ra, đã triển khai xây dựng 36 công trình thủy lợi vừa và nhỏ, 180 km đường giao thông liên thôn và 3500 m2 trường học. Đã tổ chức 190 lớp đào tạo cho 3900 cán bộ và 810 lớp tập huấn cho 33.600 nông dân.

Về thực hiện các mục tiêu của các Dự án, tuy chưa thực hiện đồng bộ ở một số các hạng mục( như các dự án của PAM trong việc xây dựng và chăm sóc rừng trồng) song phải khẳng định một số dự án đã thành công tốt đẹp, mang lại hiệu quả:

 Tạo được hàng trăm ngàn ha rừng ở nhiều tỉnh trong cả nước, rừng có giá trị kinh tế cao, tác dụng phòng hộ lớn, đã thực sự góp vào kho báu của ngành Lâm nghiệp.Tuỳ từng dự án đã trồng được hàng chục ngàn ha rừng với chủng loại cây trồng đa dạng, phong phú và đặc biệt đã tạo ra những khu rừng có giá trị kinh tế cao (Hồi , Quế…) và sản phẩm cây ăn quả, tăng thu nhập cho người dân và tạo ra bước chuyển biến nhận thức về hoạt động lâm nghiệp trong các vùng dự án mà ở đó trình độ dân trí còn lạc hậu, điều kiện tự nhiên, dân sinh kinh tế còn khó khăn, năng lực cán bộ còn bị hạn chế và đặc biệt là nhiều nơi lần đầu tiên người dân được tiếp nhận và trực tiếp thực hiện dự án do tổ chức Quốc tế tài trợ. Nghề rừng nhân dân đã phát huy trên một phạm vi rộng lớn.

 Thông qua các dự án, hàng trăm km đường Lâm nghiệp được thiết lập trong vùng dự án, thông thương giữa các thôn bản độc lập với trung tâm và với các trục đường giao thông, đã góp phần quan trọng trong việc mở mang dân trí và phát triển kinh tế xã hội trong vùng.

 Bổ sung thêm hàng chục ngàn tấn lương thực cho đồng bào các tỉnh trong vùng dự án, đa số là các hộ đói nghèo, vùng sâu vùng xa, từ chỗ thiếu ăn phải phá rừng, kiếm củi đổi gạo, nay đã đủ ăn, góp phần ổn định đời sống, tham gia chương trình xoá đói giảm nghèo của Chính phủ. Các dự án góp phần giải quyết được hàng triệu lao động trong vùng có dự án, tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập cho các hộ dân nghèo, nhất là lương thực tại các khu vực thường xuyên bị thiếu trầm trọng.

 Thông qua việc quản lí các dự án đã hình thành quy chế, quy ước, khế ước bảo vệ rừng trong thôn bản và địa phương, ý thức bảo vệ rừng của người dân được nâng cao; Gia tăng và đáp ứng được một phần gỗ củi cho nông dân trong vùng dự án, hạn chế được sức ép vào rừng tự nhiên, đóng góp tích cực cho việc bảo vệ rừng.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 112 trang tài liệu này.

 Về công tác quản lí: Mặc dù vùng hoạt động của đa phần các dự án là rất rộng, phức tạp, khó khăn, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người…ở đó điều kiện kinh tế còn khó khăn, cơ sở hạ tầng thiếu thốn, song qua những năm thực hiện các dự án đã tạo được một nếp nghĩ, một cách làm, một cách quản lí dự án. Xây dựng được mạng lưới cán bộ quản lí, chỉ đạo thực hiện Dự án từ trung ương đến địa phương (đặc biệt là Làng/ Bản). Bước đầu đã biết cách tổ chức, quản lí, chỉ đạo phát triển Lâm nghiệp cộng đồng.

 Về nhận thức: Nâng cao được trình độ hiểu biết, kiến thức cơ bản về kinh tế, xã hội, môi trường và kĩ thuật Lâm nghiệp, không những cho cán bộ tỉnh, huyện, xã, phổ cập viên mà ngay cả nông dân tham gia dự án. Nó không chỉ phục vụ cho 1, 2 dự án thực hiện mà còn là vốn kiến thức quý giá cho sự phát triển Lâm nghiệp của ngành và địa phương.

 Nâng cao được một phần cơ sở vật chất kĩ thuật phục vụ cho ngành Lâm nghiệp của địa phương; Nâng cao trình độ kĩ thuật Nông Lâm nghiệp cho nông dân thông qua việc hướng dẫn kĩ thuật trong các dự án, Tăng cường khả năng sử dụng thông tin và kiến thức về thị trường.

 Thúc đẩy nhanh tiến trình giao đất, giao rừng. Xác định quyền làm chủ cụ thể cho dân và giúp họ biết cách sử dụng có hiệu quả mảnh đất của mình - một tư liệu quan trọng mà họ đã lãng quên hoặc chưa có điều kiện sử dụng.

 Qua tổng hợp kết quả trồng rừng cho thấy phải chăng khi đã xác định được chủ cụ thể ? rừng của ai? sản phẩm ai hưởng? Thì công việc trồng rừng sẽ thuận lợi hơn, chất lượng cao hơn và giá thành cũng rẻ hơn. Chả hạn như mức hỗ trợ đầu tư cho 1 ha trồng rừng (dự án PAM) không lớn: trung bình hơn 2 triệu, trong đó chi phí trực tiếp chiếm gần 80%, chi phí gián tiếp khoảng 20% mà vẫn tạo được rừng có chất lượng tốt.

Đạt được kết quả trên là nhờ:

Thứ nhất, về phía chính phủ đã khẩn trương thành lập bộ máy quản lí, chỉ đạo thực hiện dự án các cấp (Từ Trung ương đến cơ sở) ngay từ ngày đầu của dự án. Phân cấp quản lí cho ban Quản lí dự án các cấp cụ thể, rõ ràng, phát huy quyền chủ động của cơ sở. Phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm trong quản lí, chỉ đạo thực hiện dự án một cách cụ thể, rõ ràng. Huy động được sức mạnh tiềm ẩn trong nhân dân và sức mạnh tổng hợp từ Trung ương đến địa phương cùng tham gia thực hiện dự án. Có sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan Bộ, Ngành của Chính phủ. Sự lãnh đạo, chỉ đạo của Uỷ ban Nhân dân các cấp và sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh. Vai trò của ban quản trị dự án cấp tỉnh giữ vị trí quan trọng trong việc thực hiện dự án, quyết định sự thành công của dự án tỉnh.

Thứ hai, có dự án hỗ trợ, đồng thời hoạt động: giải thích, tuyên truyền rộng rãi, tăng cường các hoạt động phổ cập, tập huấn đào tạo đã làm chuyển biến nhận thức của nhân dân và nâng cao năng lực quản lí, kĩ thuật cho đội ngũ cán bộ các cấp. Xác định rõ hướng làm và cách làm của dự án.

Thứ ba, mục tiêu tôn chỉ hoạt động của dự án rõ ràng, cụ thể. Các qui định, qui chế, kế hoạch kịp thời, đầy đủ, hướng làm, cách làm rõ ràng. Một số dự án đã đáp ứng

nguyện vọng của người dân, được nhân dân đón nhận tích cực, hăng hái tham gia, phát huy được năng lực hộ gia đình trong sản xuất Lâm nghiệp.

Thứ tư, mối quan hệ thân thiết, bình đẳng và hợp tác thân thiện với các văn phòng dự án và các tổ chức quốc tế có liên quan UNDP, PAO.. và các chuyên gia trong và ngoài nước luôn được cải thiện, tạo nên sức mạnh tổng hợp trong thực thi dự án.

4.2. Những yếu kém còn tồn tại

Bên cạnh những mặt được của ODA như trình bày ở trên, phải nhận xét rằng thu hút và sử dụng ODA trong 10 năm qua cũng có nhiều mặt chưa được, thậm chí có những dấu hiệu kém hiệu quả. Những tồn tại, yếu kém trong sử dụng ODA ở ngành lâm nghiệp chủ yếu là:

Thứ nhất, công tác chuẩn bị kỹ thuật của một số dự án còn chưa tốt.

Các dự án khả thi hoặc tiền khả thi xây dựng với độ chính xác chưa cao, vì vậy khi thực hiện một số dự án phải điều chỉnh hoặc xây dựng lại.Chưa có báo cáo khả thi khi ký Hiệp định dự án, do đó không thể triển khai ngay sau khi ký, phải cần 1-2 năm đầu để hoàn thành báo cáo khả thi, chuẩn bị kỹ thuật như các dự án WB1, WB2, ADB. Thời gian từ khi chuẩn bị, xây dựng và ký kết, đến khi thực hiện dự án quá lâu nên khi triển khai đã có nhiều thay đổi về giá cả, định mức kinh tế, kĩ thuật, đất đai và xã hội.

Các văn bản quy định, hướng dẫn quy trình thực hiện dự án, quy trình giải ngân, chính sách tín dụng cụ thể cho từng dự án còn thiếu và không đồng bộ, nhất là những hướng dẫn cho địa phương. Do đó, 1-2 năm đầu thường là rất lúng túng, như dự án WB bảo vệ rừng và phát triển nông thôn.

Thứ hai, cơ chế chính sách chưa tương đồng.

Tái định cư là vấn đề xã hội phức tạp thường gây chậm chễ cho hầu hết các dự án. Nguyên nhân chủ yếu là: Thủ tục thống kê, khảo sát, báo cáo, thực hiện và kiểm tra của các nhà tài trợ như ADB, WB khá phức tạp và rất chặt chẽ. Vấn đề tái định cư là điều

kiện tiên quyết cho việc triển khai các hoạt động dự án. Một số chính sách và quy định đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư của phía Việt Nam trong những năm qua có nhiều thay đổi.

Thủ tục đấu thầu cho các dự án vốn vay thường cũng là nguyên nhân quan trọng gây nên chậm chễ thực hiện dự án. Nhiều cán bộ quản lí dự án của ta chưa quen với các thủ tục đấu thầu của nhà tài trợ, nhất là đấu thầu quốc tế: Các khâu chuẩn bị tài liệu gọi thầu, chấm thầu, thẩm định phê duyệt, thoả thuận với nhà tài trợ đều tốn rất nhiều thời gian. Việc tổ chức đấu thầu ở cấp tỉnh nhiều nơi chưa tốt do cán bộ ở cấp này chưa nắm vững quy trình, thủ tục của nhà tài trợ dẫn đến phải trình duyệt nhiều lần; Do không có giá sàn nên các nhà thầu bỏ thấp, dẫn đến sau khi trao thầu, nhà thầu không bảo đảm tiến độ và chât lượng.

Thứ ba, tiến độ triển khai dự án chậm trễ, không đạt theo yêu cầu.

Địa bàn thực hiện dự án phân bố ở các vùng khó khăn và phụ thuộc vào thiên nhiên. Đa số các dự án thực hiện trên diện rộng, lại ở những vùng sâu, vùng xa, vùng nghèo, dân trí thấp và vùng đồng bào dân tộc. Nhiều hoạt động của dự án lâm nghiệp chủ yếu do cơ sở (huyện, xã) trực tiếp quản lí và thực hiện, đối tượng hưởng lợi và tham gia dự án tới cấp hộ nông dân. Do đó tổ chức thực hiện dự án phức tạp; cơ chế quản lí tài chính, giải ngân, cơ chế tín dụng gặp khó khăn. Những đặc điểm đó đòi hỏi việc chuẩn bị, thiết kế và chỉ đạo thực hiện dự án nhiều công phu. Trên thực tế, một số dự án lớn vay vốn ADB, WB chưa chuẩn bị chu đáo được như thế nên không thể triển khai nhanh trong 1-2 năm đầu.

Khó khăn về vốn đối ứng: mặc dù vấn đề vốn đối ứng trong nước cho các dự án ODA lâm nghiệp những năm gần đây đã được nhiều ưu tiên, nhưng trong thực tế các dự án ODA này vẫn gặp khó khăn, không có vốn đối ứng đầy đủ và kịp thời, một mặt do khâu lập kế hoạch hàng năm, hàng quý chậm, mặt khác do nguồn ngân sách trong nước thường có khó khăn. Các kho bạc chưa đáp ứng được yêu cầu thanh quyết toán

của các dự án do thiếu cán bộ giải ngân, nhiều thủ tục phức tạp. Điển hình như ở tỉnh Yên Bái, vốn đối ứng của địa phương chỉ đáp ứng được đến 20% là quá cao, việc huy động vốn đóng góp của dân chưa thể thực hiện được. Hầu hết lại là những tỉnh miền núi, thu ngân sách ít nên khả năng tự lực rất hạn chế.

Thứ tư, Về tiến độ thực hiện giải ngân các dự án rất chậm, không đạt theo yêu

cầu.

Đa phần các dự án thường kéo dài hơn so với thiết kế từ 1 đến 2 năm, nhất là các

dự án vốn vay từ ngân hàng thế giới (WB1, WB2), ngân hàng phát triển Châu á (ADB), JBIC… Công tác giải ngân chậm, chỉ đạt vào khoảng 27-60% so với thiết kế. Nếu so sánh tốc độ giải ngân ở những dự án thuộc các lĩnh vực kinh tế khác thì các dự án ODA trong ngành lâm nghiệp có tốc độ giải ngân chậm hơn nhiều do đặc thù của ngành đã nêu ở trên. Nếu so sánh các dự án ODA trong nội bộ ngành lâm nghiệp thì có thể nói chung tỷ lệ giải ngân ODA ở các dự án tương đối thấp và không đồng đều giữa các loại dự án và các nhà tài trợ. Các dự án viện trợ không hoàn lại thường có tốc độ giải ngân nhanh hơn, đạt khoảng 43-60% ( ví dụ: dự án PAM 4304; KfW 1; PAM 5322…) trong khi đó giải ngân các dự án vốn vay ưu đãi lại rất chậm, đạt khoảng 25- 40% (ví dụ: dự án ADB; WB1; WB2…). Tốc độ giải ngân chậm đã ảnh hưởng đáng kể đến tiến độ thực hiện và hiệu quả của các chương trình, dự án và làm nản lòng nhà đầu tư. Về thực hiện kế hoạch giải ngân các dự án vốn vay đã có nhiều tiến bộ qua các năm gần đây, nhưng nhìn chung vẫn là chậm nhiều so với tiến độ đã cam kết. Hầu hết các dự án trong 1-2 năm đầu lượng giải ngân đạt được rất ít, đưa đến một thực tế là cho đến nay chưa có một dự án vốn vay nào giải ngân hoàn thành đúng tiến độ như Hiệp định đã ký ban đầu, đều phải xin gia hạn từ 1đến 2 năm. Thí dụ như dự án vay vốn ADB, dự án “bảo vệ rừng và phát triển nông thôn” vay vốn WB do thiết kế dự án yếu và thủ tục đầu tư phức tạp, trong 2 năm đầu lượng giải ngân hầu như không đáng kể (chỉ đạt 5- 10% tổng kinh phí dự án theo thiết kế ban đầu).

Giải ngân ODA chậm dẫn tới các hậu quả sau:

 Giải ngân chậm làm tăng chi phí chuyển giao vốn.

 Chậm đưa công trình vào sử dụng gây ra lãng phí và kém hiệu quả.

 Làm giảm tính ưu đãi của vốn vay (rút ngắn thời gian ân hạn, kéo dài thời gian trả phí cam kết).

 Làm mất cơ hội sử dụng phần vốn ưu đãi còn lại của dự án.

 Làm mất uy tín của quốc gia đối với các nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng tài trợ.

Thứ năm, công tác theo dõi, giám sát đánh giá đầu tư chưa thực hiện tốt.

Bộ NN & PTNT, ngành, các địa phương, cơ quan quản lý và chủ đầu tư thường quan tâm đến việc xem xét, thẩm định dự án để ra quyết định đầu tư, nhưng chưa quan tâm đúng mức đến theo dõi, giám sát quản lý quá trình thực hiện đầu tư để đảm bảo hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. Đây chính là một trong những nguyên nhân của những vấn đề tồn tại trong đầu tư (phân tán, chậm tiến độ, kém hiệu quả,...). Về thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tư ở một số nơi việc phân giao nhiệm vụ, cơ chế phối hợp chưa rõ ràng, biên chế cán bộ chưa tương xứng với nhu cầu công việc; thiếu phương tiện và kinh phí thực hiện giám sát nên kết quả hạn chế. Năng lực chủ đầu tư, cán bộ giám sát còn hạn chế về chuyên môn, thiếu kinh nghiệm tổ chức công việc.

Việc báo cáo định kỳ chưa đầy đủ và kịp thời theo quy định. Nhiều báo cáo mới chỉ dừng ở mức phản ảnh chung về tình hình thực hiện chưa nêu rõ những sai sót hoặc giải pháp để xử lý, hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý kịp thời những khó khăn vướng mắc của dự án. Thậm chí nhiều nơi, báo cáo về chậm hàng tháng, nhất là những vùng điều kiện khó khăn, trình độ cán bộ hạn chế. Việc thực hiện giám sát chưa thường xuyên, chưa giám sát và phân tích, đánh giá theo từng khâu chuẩn bị đầu tư, thiết kế, tổng dự toán, đấu thầu, ký hợp đồng, đến khâu thanh quyết toán đưa dự án vào vận hành nên chưa phát hiện kịp thời thiếu sót và nguyên nhân cụ thể để có biện pháp xử lý kịp thời và có hiệu quả.

Những năm qua đã có nhiều hoạt động giám sát cộng đồng đã có nhiều tác dụng, được phản ảnh thông qua đơn thư hoặc báo chí, truyền hình. Tuy nhiên các hoạt động này chưa được hướng dẫn và tổ chức thực hiện một cách có hệ thống nên đã phần nào hạn chế kết quả. Thậm chí nhiều nơi dân không biết là có dự án đang được triển khai tại địa bàn của mình. Đội ngũ tuyên truyền viên chưa thực sự hoạt động có tổ chức và chưa đạt hiệu quả.

Ngoài những nguyên nhân trên đây, cần phải kể đến những nguyênnhân phổ biến khác là:

Thứ nhất, Về phía những người thụ hưởng dự án:

Trong quan niệm của nhiều cơ quan thụ hưởng ODA cả ở Trung ương lẫn địa phương vẫn còn vương vấn “ODA thời bao cấp”, coi “ODA không hoàn lại là Chính phủ cho, ODA vốn vay là Chính phủ trả nợ”. Hậu quả của quan niệm sai lệch này là ra sức tranh thủ nguồn vốn ODA mà không tính toán đến hiệu quả kinh tế, tính bền vững sau dự án và khả năng trả nợ (đối với dự án ODA vốn vay). Với quan niệm về ODA như nêu trên, việc sử dụng các dự án hỗ trợ kỹ thuật viện trợ không hoàn lại cũng chưa đạt được những hiệu quả như mong muốn. ở đây nặng về các yếu tố đầu vào (nhập xe con, đi khảo sát ở nước ngoài…), coi nhẹ các kết quả đầu ra. Hậu quả là các dự án chồng chéo lên nhau về nội dung, kết quả dự án không được khai thác và sử dụng một cách thích đáng, nhà tài trợ thu về phần lớn vốn tài trợ qua dịch vụ chuyên gia tư vấn.

Nhiều cơ quan thụ hưởng ODA còn chưa chủ động trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án. Có nhiều trường hợp ý tưởng và thiết kế dự án do nhà tài trợ đề xuất, thiếu sự tham gia chủ động của phía Việt Nam. Do vậy chất lượng thiết kế dự án thấp, không phù hợp với thực tế và hiệu quả sử dụng ODA thấp. Các quy trình thủ tục kêu gọi đầu tư và triển khai dự án quá dài dòng, phải qua nhiều cấp xét duyệt, gây chậm trễ và làm mệt mỏi các nhà đầu tư.

Thứ hai, Về phía quản lí ngành: