Kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công ở Việt Nam

CHƯƠNG 1:

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu

1.1.1 Nghiên cứu trong nước

Sự hình thành và phát triển KTHĐ ảnh hưởng lớn đến vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công. Đã có nhiều tài liệu đề cập đến KTHĐ và vai trò KTNN với những góc nhìn riêng biệt theo các hướng chính sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu kiểm toán hoạt động nhằm kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công

Những công trình tiêu biểu được các Tác giả nghiên cứu sau đây:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

Việc thiết lập một tổ hợp các nhân tố cấu thành vai trò của KTHĐ và hệ thống hóa các quy định của KTNN trong phân cấp, phân quyền giữa các bộ phận, cơ cấu tổ chức bộ máy kiểm toán (BMKT) có ảnh hưởng lớn đến việc tổ chức KTHĐ ở Việt Nam mà Tác giả Vũ Văn Họa, năm 2010 đã chỉ dẫn qua công trình “Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do Kiểm toán Nhà nước thực hiện”. Công trình có giá trị cốt lõi phát triển vai trò KTHĐ, tuy nhiên tại thời điểm lúc bấy giờ, KTNN đang thực hiện KTHĐ dưới dạng kiểm toán chuyên đề mà Tác giả đã nghiên cứu, tổng hợp. Từ năm 2014, KTNN mới tiến hành tổ chức các cuộc KTHĐ độc lập cho một số chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển và tách riêng ra khỏi kiểm toán chuyên đề. Do đó, công trình vẫn có những khoảng trống nhất định là: (1) Vai trò của KTHĐ phải cụ thể hoá và gắn liền với vai trò của KTNN như thế nào nhằm giúp cho Nhà nước tăng cường công cụ kiểm soát tài chính, ngân sách Nhà nước (NSNN); giám sát các hoạt động QLTC, tài sản công; (2) Các nhân tố trong mối quan hệ ảnh hưởng đến vai trò KTHĐ qua phương thức tổ chức KTHĐ để đánh giá mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý hoạt động của các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển đó luôn tiềm ẩn nhiều vấn đề gây bức xúc trong công chúng và dư luận xã hội.

Vai trò của chuẩn mực hoạt động trong thực hiện KTHĐ mà các tiêu chí đánh giá hoạt động đã được chỉ dẫn trong “Giáo trình kiểm toán hoạt động”, năm 2009 của Tác giả Nguyễn Quang Quynh, giáo trình đã phát triển nhận thức về lý thuyết kinh điển và đưa ra một hệ thống tiêu chí KTHĐ, công cụ và kỹ thuật nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý NSNN. Cũng như Tác giả Nguyễn Đình Hựu trong tác phẩm “Kiểm toán căn bản” năm 2004 và “Cẩm nang kiểm toán viên” năm 2012, chỉ rõ những vấn đề cốt lõi là tính chuẩn mực trong HĐKT, nhấn

mạnh nhân tố con người, năng lực, đạo đức và bản lĩnh nghề nghiệp, bên cạnh đó, công trình còn chỉ dẫn về phương pháp kiểm toán, những giải pháp sẽ nâng cao vai trò KTHĐ trong thực tiễn. Tác giả xem trọng cách thức TCKT, hình thành quy trình kiểm toán vì đây là công cụ, là tiền đề và cẩm nang cho KTV trong tổ chức các cuộc KTHĐ. Tuy nhiên, các yếu tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển KTHĐ được Tác giả gợi ý để tiếp tục phát triển trong khoảng trống nghiên cứu KTHĐ, trong đó có chỉ dẫn bộ tiêu chí KTHĐ để vận dụng trong tổ chức thực hiện KTHĐ.

Công trình nghiên cứu của Tác giả Nguyễn Lương Thuyết (2020), “Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước thực hiện”. Công trình đã phát triển được ba nội dung cốt yếu: Phương thức tổ chức KTHĐ, quy trình thực hiện KTHĐ và mục tiêu KTHĐ dựa trên nền tảng xây dựng hệ thống tiêu chí KTHĐ không những vận dụng đối với lĩnh vực chi NSNN mà cả trong kiểm toán các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển. Công trình có giá trị to lớn và đã chỉ ra khoảng trống cần nghiên cứu tiếp là mục tiêu KTHĐ luôn phải được phát triển gắn với phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm) mới thực sự nâng cao vai trò KTNN trong các hoạt động quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công.

Nhận thức chung về vai trò của KTHĐ mà nhiều công trình đã thể hiện qua ba tiêu chí sử dụng trong KTHĐ là: Tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực mà giáo trình “Sổ tay kiểm toán hoạt động - Lý thuyết và thực tiễn”, năm 1999 (Stockholm) đã nhấn mạnh. Đây là lý thuyết có tính nguyên tắc phù hợp với hướng phát triển KTHĐ năm 2004 về “Hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động” của INTOSAI, Dự án GTZ và đưa ra khái niệm chuẩn về KTHĐ. Nghiệp vụ và kỹ thuật KTHĐ của KTV như “lựa chọn vấn đề kiểm toán, bao gồm xác định, hệ thống hóa vấn đề, lập phễu kiểm toán và trình bày vấn đề kiểm toán, lập kế hoạch chương trình kiểm toán”. Chỉ dẫn của INTOSAI, Dự án GTZ quan tâm hơn hết tính kế thừa và vận dụng thành quả kiểm toán NSNN vào việc phát triển KTHĐ mà KTNN Việt Nam phải hướng tới để đánh giá vấn đề trong KTHĐ (cây vấn đề). Tuy nhiên khoảng trống cần nghiên cứu là kế hoạch chương trình kiểm toán, thực hiện phương thức tổ chức KTHĐ (kết hợp kiểm toán liên tục) của chủ thể KTNN nhằm nâng cao vai trò và phải được thiết chế độc lập về quyền lực công trong các hoạt động kiểm soát, quản lý, giám sát việc sử dụng tài chính công, đảm bảo được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình, dự án khi đưa vào vận hành và hoạt động (đối tượng kiểm toán hay vấn đề, chủ đề kiểm toán).

TCKT liên tục là việc các KTV lập các báo cáo kịp thời hoặc tổng hợp kết quả kiểm toán trong thời gian ngắn, nhằm cung cấp sự xác nhận bằng văn bản về những kết quả kiểm toán được chỉ dẫn theo nghiên cứu của AICPA/CICA năm 1999, tài liệu dịch hướng dẫn

kiểm toán liên tục. Như vậy, sự khác biệt giữa TCKT liên tục và kiểm toán truyền thống là nhấn mạnh tính liên tục, kịp thời của cuộc kiểm toán, cung cấp thông tin kịp thời, hữu ích cho người sử dụng nhằm nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực của cuộc kiểm toán ngay sau khi tiến hành các hoạt động theo dõi, quan sát, giám sát trong quá trình đầu tư, xây dựng và quản lý. So với kiểm toán truyền thống, thời gian lập báo cáo kiểm toán theo hướng liên tục được rút ngắn đáng kể, các vấn đề được theo dõi, đánh giá liên tục, chuyển tiếp trong suốt quá trình hình thành và họat động của đối tượng kiểm toán. Báo cáo kiểm toán liên tục được phát hành theo mạng lưới thông tin, người sử dụng có thể truy cập vào mạng lưới để thu thập thông tin khi cần thiết. Công trình đã chỉ dẫn việc thực hiện kiểm toán liên tục sẽ phát hiện và ngăn chặn kịp thời các rủi ro tiềm ẩn như: Rủi ro tiềm tàng IR- Inherent Risk, rủi ro kiểm soát CR- Control Risk, rủi ro phát hiện DR- Detection Risk và rủi ro kiểm toán AR- Audit Risk. Khoảng trống mà công trình để lại là TCKT liên tục phải được thực hiện như thế nào để gắn với vai trò của một chủ thể KTNN nhằm kiểm soát, giám sát liên tục hoạt động của đối tượng kiểm toán, khách thể kiểm toán và cung cấp thông tin kịp thời. Tức là TCKT liên tục phải được thực hiện ở tất cả các khâu đầu vào, đầu ra khi tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm. Mối quan hệ giữa thực hiện kiểm toán liên tục đánh giá mục tiêu KTHĐ với cấp độ kiểm soát rủi ro cần được nghiên cứu.

Nhân tố ảnh hưởng đến KTHĐ và quyết định hiệu quả trong việc tổ chức KTHĐ được nghiên cứu bởi Tác giả Đặng Anh Tuấn năm 2015, trong công trình “Nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam”. Công trình được Tác giả chỉ rõ 33 nhân tố ảnh hưởng và tổng kết có bốn nhóm nhân tố quan trọng đó là: Nhân tố chính trị; nhân tố khả năng của KTNN; nhân tố kỹ năng của KTV và nhân tố kinh tế. Trong bốn nhóm nhân tố thì có hai nhóm là quan trọng nhất quyết định đến sự hình thành và phát triển của KTHĐ đó là: Nhân tố khả năng của KTNN và nhân tố kỹ năng của KTV. Tác giả đã chỉ ra các khoảng trống cần nghiên cứu tiếp ở chỗ: Bản chất và mối quan hệ giữa các nhân tố tác động đến sự phát triển của KTHĐ, ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong bối cảnh vận dụng và tổ chức KTHĐ trong lĩnh vực công; nguyên nhân của những hạn chế về hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật kiểm toán có sự ảnh hưởng, tương tác giữa “cung” và “cầu” về KTHĐ. Cũng trong nghiên cứu về “Chất lượng đội ngũ kiểm toán viên của Kiểm toán Nhà nước” của Tác giả Hà Thị Mỹ Dung, năm 2016 đã chỉ rõ nhân tố con người là then chốt, quyết định sự phát triển bộ máy của KTNN. Như vậy, khoảng trống cần nghiên cứu tiếp từ các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ là tính chuẩn mực trong hoạt động công vụ nói chung, HĐKT nói riêng và Tác giả cũng chỉ rõ hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật kiểm toán cần phải có một chế tài mạnh hơn để nâng cao

vai trò pháp chế; các vấn đề được cụ thể hóa từ các nhân tố đã được nghiên cứu trên có tác dụng như thế nào, nguyên tắc hình thành để giải quyết vấn đề gì trong nghiên cứu.

Thực hiện các loại hình kiểm toán đa dạng trong một cuộc kiểm toán và việc vận dụng loại hình kiểm toán nào cũng tùy thuộc vào kỹ năng, nghề nghiệp của KTV. Lý thuyết và thực tiễn chỉ rõ ba loại hình kiểm toán và được Tác giả Nguyễn Văn Kỷ, (2003) giới thiệu trong bài viết “Sự kết hợp kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động trong một cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước”. Là công trình nghiên cứu có giá trị góp phần tìm hiểu lý thuyết và loại hình kiểm toán trong hoàn cảnh chưa có nhiều nghiên cứu về KTHĐ. Công trình được phát triển trên nền tảng lý thuyết và thực tiễn kiểm toán hoạt động (1999), đã nêu lên được giá trị đích thực của loại hình kiểm toán trong hệ thống kiểm toán, Tác giả chỉ rõ việc kết hợp các loại hình kiểm toán với KTHĐ hình thành loại hình kiểm toán liên kết. Tuy nhiên thời điểm này, việc phân cấp QLNN chưa đồng bộ, cải cách hành chính (CCHC) công còn nhiều bất cập và chưa hiệu quả, Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử chưa thích ứng, loại hình KTHĐ chưa được phát triển mạnh. Do đó, công trình có những hạn chế ở chỗ chưa chỉ rõ và phân loại đối tượng nào áp dụng loại hình KTHĐ là hiệu quả gắn liền với hiệu lực QLTC, tài sản công; những đối tượng nào cần áp dụng kiểm toán liên kết, đối tượng nào kiểm toán độc lập, kiểm toán liên tục. Như vậy, nghiên cứu cần tập trung vào vấn đề TCKT liên kết, kiểm toán liên tục và đánh giá vấn đề trong kiểm toán; đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý đối với các chương trình, dự án, chính sách an sinh xã hội đang được công chúng quan tâm.

Như vậy, các nghiên cứu trên về KTHĐ đánh giá hiệu quả, hiệu lực quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công đã chỉ ra những khoảng trống nhất định: (1) Phát triển vai trò KTHĐ là nghiên cứu phương thức tổ chức KTHĐ (tiền kiểm, hiện kiểm, kiểm toán liên tục) với đánh giá mục tiêu của KTHĐ (3Es); (2) Tăng cường chuẩn mực hoạt động công vụ, đạo đức công vụ và hiệu lực hoá thể chế, CSPL của Nhà nước đảm bảo tính pháp chế và chế tài mạnh mẽ trong xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong QLTC, tài sản công; (3) Trong KTHĐ, tập trung vào mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý trên cơ sở các tiêu chí KTHĐ (Đầu vào, đầu ra, kết quả) của mô hình 3Es và áp dụng trong các cuộc KTHĐ độc lập do KTNN thực hiện.

Thứ hai, nghiên cứu nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động

Mục tiêu của KTNN là phát triển hoạt động theo xu hướng hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế và cần phải nâng cao vai trò của KTHĐ, Tác giả Đoàn Xuân Tiên năm 2012, trong bài “Tăng cường kiểm toán hoạt động để nâng cao vai trò, hiệu lực, hiệu quả

của Kiểm toán Nhà nước”. Tác giả đã chỉ ra những vấn đề cốt lõi về hiệu lực, hiệu quả trong HĐKT với những giá trị lý luận đề cập đến vai trò của KTNN trong tổ chức KTHĐ ở chỗ: Tăng cường thực hiện KTHĐ các dự án, chương trình, chính sách đang được công chúng quan tâm; xây dựng khung chương trình KTHĐ thường xuyên, liên tục; tăng cường chức năng đánh giá vấn đề, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán, báo cáo nhanh và kiểm toán giá trị tiền; kiến nghị chấn chỉnh và hoàn thiện các thể chế, CSPL; tăng cường kiểm tra các hoạt động thường xuyên và đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của hoạt động đó. Công trình gợi ý nghiên cứu về mặt thực tiễn cũng như lý luận nhằm: Tăng cường KTHĐ là việc thực hiện mục tiêu dựa trên các tiêu chí đánh giá trong tổ chức KTHĐ nhằm nâng cao vai trò của KTNN đồng nghĩa với việc phải thiết chế độc lập vai trò ấy trong HĐKT gắn liền với hoạt động kiểm soát, giám sát minh bạch nền tài chính công và thực hiện thẩm quyền tham vấn, định hướng chiến lược, quyết sách lớn của Nhà nước để nâng cao vai trò, hiệu lực, hiệu quả của KTNN.

Thực hiện vai trò của KTNN được xem là quan trọng trong cải cách quản lý nợ công do Tác giả Nguyễn Đăng Hưng (2017), trong tác phẩm “Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam” cũng như Tác giả Nguyễn Đình Hựu (2003), trong công trình nghiên cứu “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước”. Đây là các công trình nghiên cứu về vai trò của chủ thể KTNN trong quản lý nợ công và cải cách nền hành chính công có tính bứt phá, làm toát lên vai trò của KTNN, hướng tới tầm nhìn sâu rộng mà trong bối cảnh phát triển chiến lược bộ máy KTNN lúc bấy giờ còn nhiều thách thức. Tác giả chỉ rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN gắn với nghĩa vụ CCHC Nhà nước giúp nâng cao chất lượng tác nghiệp công vụ giữa KTNN và đối tượng được kiểm toán có liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, khoảng trống nghiên cứu mà Tác giả để lại do những hạn chế nhất định cùng với sự phát triển tiên tiến của nền kinh tế đất nước như hiện nay là: Vai trò KTNN trong công cuộc cải cách nền hành chính công phải gắn với việc giám sát hoạt động công và QLTC, tài sản công theo phân cấp QLNN; vai trò của KTNN trong sự thay đổi của hệ thống pháp luật và TCKT phải tăng cường hơn nữa vai trò của bộ máy KTNN đã được hiến định; KTNN là một cơ quan công quyền hoạt động độc lập, có thẩm quyền tối cao gắn với chức năng, vai trò trong kiểm tra, giám sát, kiểm soát hoạt động đối với bộ máy hành chính công và tham vấn về quản lý công.

Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP) có ảnh hưởng lớn đến vai trò KTNN mà Tác giả Vũ Văn Họa năm 2004, đã chỉ rõ qua công trình “Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán ngân sách địa phương”. Tác giả chỉ ra mối quan hệ giữa KTNN và các cấp chính quyền địa phương

qua kiểm toán NSĐP, trong đó vai trò của KTNN trong việc giám sát hoạt động quản lý NSĐP. Tuy nhiên những khoảng trống nhất định: Mối quan hệ trong quản lý NSĐP mà vai trò KTNN đang dừng lại qua kiến nghị kiểm toán, báo cáo kiểm toán NSĐP; phương thức TCKT tập trung vào hậu kiểm ngân sách với những giá trị kế toán đã được phê chuẩn sau một chu trình thực hiện và quyết toán ngân sách mà việc quan trọng hơn hết là định hướng một lộ trình giám sát hoạt động quản lý ngân sách (QLNS) tại các cấp NSĐP (quản lý trước, trong và sau hoạt động). Như vậy khoảng trống nhất định cho thấy vai trò KTNN trong khâu quản lý trước kỳ ngân sách được thực hiện đang còn bỏ ngỏ cần được nghiên cứu sâu ở chỗ: Nghiên cứu vai trò độc lập của KTNN gắn với vai trò kiểm soát, giám sát thường xuyên các hoạt động QLNS, tài chính công mà hiệu quả mang lại cho thấy có mối quan hệ với phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm kết hợp với hậu kiểm và việc thực hiện thẩm quyền quyết định tham vấn các chính sách, quyết sách, chế độ cho các cấp chính quyền QLNN được hoàn thiện hơn.

Việc đổi mới và hoàn thiện quản lý NSĐP cùng với vai trò kiểm toán NSĐP của KTNN mà Tác giả Nguyễn Thị Thanh Diệp (2016), với công trình “Hoàn thiện kiểm toán ngân sách địa phương với việc tăng cường quản lý ngân sách của các địa phương”. Tác giả đã đánh giá rất sâu sắc về công tác quản lý NSĐP gắn liền với vai trò kiểm toán công tác quản lý, kiểm toán thu, chi công quỹ và tài chính công cụ thể ở từng khâu: Quản lý dự toán, thực hiện dự toán, quyết toán ngân sách và báo cáo. Từ đó, KTNN hoàn thiện cải cách quy trình, phương pháp kiểm toán, BMKT phù hợp hơn so với yêu cầu thực tiễn. Công trình đã để lại giá trị về mặt lý luận cũng như thực tiễn về vai trò của KTNN trong công cuộc CCHC công và QLNS. Tuy nhiên, vấn đề còn lại mà Tác giả chỉ ra cần có một loại hình kiểm toán, đó là vận dụng KTHĐ để đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thì mới giúp cho bộ máy QLTC công địa phương hoạt động theo đúng pháp luật, chống thất thoát quỹ công, việc CCHC, cơ chế và CSPL được hoàn toàn minh bạch và đồng bộ. Vấn đề đặt ra với khả năng vận dụng thành tựu của KTHĐ trên thế giới vào Việt Nam đang là yêu cầu thiết yếu; vai trò của KTNN Việt Nam đã thể hiện được việc tham vấn các chính sách, chế độ trong QLTC, tài sản công như thế nào; điều quan trọng hơn hết là việc kiểm toán trước, trong và sau hoạt động điều hành ngân sách hay chủ thể KTNN chỉ mới dừng lại ở phạm vi hậu kiểm NSĐP và đưa ra những kiến nghị, đánh giá sai phạm vốn có mà chưa thể thực hiện phương thức kiểm soát, ngăn ngừa rủi ro ngay từ khâu đầu vào của chu trình quản lý.

Chức năng kiểm tra, giám sát của các cơ quan kiểm toán được hình thành qua những đặc điểm, hoàn cảnh kinh tế, chính trị khác nhau của mỗi quốc gia và được nghiên cứu qua công trình của Tác giả Nguyễn Văn Kim (2001), Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới. Công trình đã chỉ ra các nhân tố về: Tổ

chức, chức năng, nhiệm vụ, vị trí và quyền hạn của một cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động ở mỗi quốc gia đều phụ thuộc khác nhau vào đặc điểm kinh tế, chính trị, quan điểm truyền thống,…; các cơ quan giám sát đều hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, độc lập với khách thể kiểm tra, giám sát; độc lập với Tổng thống, Quốc hội và Chính phủ. Vai trò của các cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động được biểu hiện rõ qua các chức năng của một chuyên gia về hoạt động tư vấn, tham mưu sách lược (tham vấn) để hỗ trợ cho các cơ quan quản lý công quyền. Các cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động đều xem xét đến việc đánh giá hiệu lực công, giải quyết khiếu nại của công dân, tức là đã hình thành nên tư duy hướng tới hiệu quả hoạt động công ích. Vai trò của các cơ quan kiểm tra, giám sát hoạt động lúc này cũng thể hiện qua việc tham vấn CSPL và chế độ để sửa đổi, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Như vậy, nghiên cứu đã cho thấy rằng KTNN là một cơ quan công quyền trung gian có vai trò giúp Nhà nước kiểm tra, giám sát, kiểm soát các hoạt động quản lý, điều hành ngân khố và tài chính công nhưng lại hoạt động độc lập. Khoảng trống lý luận trên là tập trung nghiên cứu về vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động phải được gắn liền với vai trò của KTNN, đặc biệt là trong tiến trình tổ chức KTHĐ, CCHC công và cải cách bộ máy KTNN, mục đích nhằm nâng cao vị trí pháp lý, chức năng và quyền hạn của KTNN thì phải được thiết chế quyền lực công độc lập trong các hoạt động QLTC, tài sản công của Nhà nước tại các cấp quản lý.

Những tiền đề cho sự phát triển BMKT công quyền bao gồm: Hoàn thiện hệ thống pháp luật kiểm toán là yêu cầu cấp bách, ngoài ra còn đề cao chuẩn mực hoạt động phù hợp theo thông lệ quốc tế. Tác giả Đặng Văn Hải năm 2014, trong luận án “Hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán Nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, đã chĩ ra những bất cập về lộ trình CCHC trong HĐKT và trong hệ thống pháp luật KTNN, trong quy trình, chuẩn mực kiểm toán (CMKT) hiện nay có khoảng cách khá xa so với yêu cầu thực tiễn và thông lệ quốc tế. Đây là một nghiên cứu thiết thực, mạnh dạn nêu lên những yêu cầu thay đổi trong hệ thống pháp luật KTNN cùng với sự đổi mới và phát triển bộ máy KTNN Việt Nam. Tuy nhiên, Tác giả vẫn chưa đề cao: Chuẩn mực hoạt động và chế tài mạnh mẽ, toàn diện để hiệu lực hóa pháp luật KTNN trong mối quan hệ với pháp luật Nhà nước, pháp luật hiện hành; nghiên cứu vai trò pháp chế pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam quyết định tính hiệu lực, hiệu quả và quyền năng của pháp luật KTNN và pháp luật Nhà nước nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong HĐKT. Từ đó, vai trò pháp chế trong hệ thống luật pháp và chuẩn mực hoạt động được vận dụng vào nghiên cứu, phát triển như thế nào làm phong phú thêm các nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành, phát triển KTHĐ và vai trò KTNN trong việc tham vấn quản lý giúp cho các cấp Nhà nước hoàn thiện công tác QLTC, tài sản công.

Như vậy, khoảng trống từ những nghiên cứu trên: (1) KTNN tổ chức KTHĐ theo từng chủ đề kiểm toán độc lập, liên tục có mối quan hệ với mô hình 3Es; (2) Qua kiểm toán liên tục, KTNN thực hiện tổ chức KTHĐ nhằm kiểm soát, giám sát đầu vào, đầu ra và kết quả; (3) Trong mối quan hệ với QLTC, tài sản công, vai trò của chủ thể KTNN được nghiên cứu qua vai trò giám sát, kiểm soát hoạt động đối với các chủ thể quản lý và thực hiện tham vấn quản lý, đảm bảo cung cấp thông tin kịp thời, hữu ích.

1.1.2 Nghiên cứu ngoài nước

Thứ nhất, nghiên cứu kiểm toán hoạt động nhằm kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công

KTHĐ được phát triển từ giai đoạn 1960 - 1970, và được phát triển rộng hơn đến năm 1996, chủ yếu ở một số quốc gia như Canada, Úc ngoài Mỹ và Anh. Tác giả Jean Rattegeau và Fermand Dubois (1984), Tác giả Barzelay & cộng sự (1996) Audit operationel đã đưa ra các công trình tiêu biểu phát triển KTHĐ trong thời kỳ quản lý với nền kinh tế thế giới có nhiều biến động. Cũng như nhiều công trình khác của các Tác giả Shan, D & Anand, P (1996), Trodden. S.A (1996), công trình đã đề cập sâu đến hiệu quả hoạt động của một đối tượng kiểm toán cụ thể, nhưng lại có nhiều khái niệm với nhiều góc độ khác nhau và sự vận dụng theo cách thức riêng, hiệu quả của việc vận dụng KTHĐ cũng khác nhau. Tại Anh quốc và Canada, KTHĐ được xem trọng hơn về kiểm toán giá trị tiền (Value For Money), tức là kiểm toán hiệu quả về đồng tiền, nguồn vốn và tài sản đầu tư cho một chương trình, dự án mà chưa chú trọng hơn đến hiệu quả hoạt động của trương trình, dự án đó; tại Hoa Kỳ, KTHĐ được xem trọng hơn về kiểm toán tổng hợp, kiểm toán toàn diện, tức là kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực hay được gọi là 3Es (Economic, efficiency, effectiveness) mục tiêu đánh giá trong KTHĐ. KTHĐ thể hiện được vai trò, quyền hạn của chủ thể KTNN, các tiêu chuẩn và nguyên tắc kiểm toán được hình thành, đây là sự khởi đầu cho vai trò KTHĐ được phát triển giúp cho Quốc hội, Nghị viện thực hiện được vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động công, hiệu quả đến từng chương trình, dự án mà ở đó thể hiện rõ nét hơn gắn với hiệu quả, hiệu lực trong quản lý các nguồn lực công.

Tuy nhiên, KTHĐ mới bắt đầu thể hiện được vai trò là đánh giá về hoạt động của một đối tượng cụ thể nhưng vai trò của KTNN lúc bấy giờ có ảnh hưởng như thế nào để giúp cho Quốc hội, Chính phủ thông qua công cụ kiểm tra, giám sát và kiểm soát hoạt động của KTNN đối với nền kinh tế. Đây là yêu cầu đặt ra cần được giải quyết trong bối cảnh nền kinh tế thế giới luôn chuyển biến tích cực, vai trò KTHĐ đang trong thời kỳ phát triển rộng rãi ở các SAIs trên thế giới, vì vậy vai trò của KTNN đang được nghiên cứu phát triển gắn với vai trò KTHĐ qua các giai đoạn về sau.