Quan Niệm Chung Về Pháp Luật Về Kiểm Soát Hành Vi Lạm Dụng Của Doanh Nghiệp

bằng cách hạn chế khả năng gia nhập thị trường hoặc hạn chế quá mức cạnh tranh" [49, tr 52].

Có thể nhận thấy hai cách tiếp cận này chỉ nhau ở tính chủ động của hành vi. Nếu như cách tiếp cận của pháp luật Việt Nam, Pháp và Canada nhìn nhận hành vi lạm dụng dựa vào hậu quả của hành động, tức là khả năng làm cản trở, sai lệch hoặc làm giảm cạnh tranh; thì Luật mẫu về cạnh tranh của Liên hợp quốc lại xem xét hành vi ở mục đích khi chủ thể hành động, nhằm tăng cường và củng cố địa vị của mình thông qua việc ngăn chặn đối thủ thực tế hoặc tiềm năng tham gia thị trường hoặc hạn chế quá mức cạnh tranh cho phép. Bình luận trên góc độ lý luận và áp dụng thực tiễn, khái niệm được xây dựng theo cách thức đầu tiên sẽ gây khó khăn trong cách hiểu và áp dụng thực thi bởi cách xác định được căn cứ trên phương pháp định tính. Sẽ không có đại lượng nào có thể cân đong đo đếm sự phân biệt ứng xử, sự giảm cạnh tranh trên thương trường… Ngược lại, xác định sự duy trì hay tăng cường vị trí của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường lại đơn giản hơn nhiều. Người ta có thể căn cứ trên báo cáo hoạt động của doanh nghiệp, các phân tích thị trường liên quan và thị phần chiếm lĩnh, số lượng doanh nghiệp đối thủ… để đưa ra kết luận chính xác.

Nhưng dù hành vi lạm dụng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường được khái niệm theo cách thức nào thì về cơ bản khi giải quyết các vụ việc về hành vi lạm dụng, cơ quan có thẩm quyền của của các nước sẽ tiến hành xác định ba nội dung:

(i) chủ thể được xem xét có vị trí thống lĩnh thị trường hay không; (ii) chủ thể đó có thực hiện hành vi lạm dụng hay không; và (iii) hành vi lạm dụng đó gây ra hoặc có khả năng gây ra hậu quả hạn chế cạnh tranh hay không. Trong đó, việc xác định hậu quả của hành vi của các cơ quan có thẩm quyền là cần thiết để phân biệt với hành vi tập trung kinh tế (một dạng hạn chế cạnh tranh). Vì chủ thể của hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường có thể là nhóm doanh nghiệp (tối đa là 4 doanh nghiệp) [47, Điều 11], nên rất dễ nhầm sang dấu hiệu khả năng làm giảm, sai lệch hoặc hạn chế cạnh tranh của tập trung kinh tế (do suy đoán về việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại hoặc liên

doanh để tạo thành các doanh nghiệp có quyền lực thị trường nhằm làm thay đổi tương quan và cấu trúc thị trường).

Về bản chất, hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường là một dạng của hành vi hạn chế cạnh tranh nhằm khai thác lợi thế mà vị trí thống lĩnh thị trường đem lại: trong quan hệ với khách hàng sẽ tìm cách ấn định giá, áp đặt các điều kiện mua bán, bóc lột nhằm tích tụ tư bản lớn nhất; trong quan hệ với đối thủ cạnh tranh sẽ ngăn cản, kìm hãm sự ra nhập thị trường để củng cố và duy trì địa vị thống lĩnh thị trường. Hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường khác với hành vi thỏa thuận ở chỗ các doanh nghiệp không có sự thỏa thuận trước nhưng cùng hành động các hành vi vi phạm để loại bỏ đối thủ, gây thiệt hại đến khách hàng…

1.1.3. Khái niệm kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 120 trang tài liệu này.

Vị trí thống lĩnh thị trường là hiện tượng kinh tế khách quan tồn tại trong tất cả các nền kinh tế. Nó là hệ quả khách quan của quá trình cạnh tranh, là mơ ước của các doanh nghiệp khi tham gia thị trường và là một yếu tố không thể thiếu để thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Vấn đề đặt ra là sau khi có được vị trí thống lĩnh thị trường, các doanh nghiệp luôn có xu hướng lạm dụng vị trí để tích tụ tư bản, dần đưa môi trường trong phạm vi kinh doanh của mình về phía không có cạnh tranh – độc quyền. Điều đó sẽ xâm hại đến quyền tự do kinh doanh của các chủ thể khác, gây bất bình đẳng và phá vỡ cấu trúc thị trường mà hệ quả sâu xa là vi phạm lợi ích của Nhà nước. Trước những tác động tiêu cực mà hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường có thể gây ra và để bảo vệ môi trường cạnh tranh lành mạnh cũng như bảo vệ các doanh nghiệp yếu thế, pháp luật các nước đều nhận định rằng cần phải có sự kiểm soát các hành vi này.

Kiểm soát theo định nghĩa của Từ điển Luật học là việc “xem xét để phát hiện, ngăn ngừa kịp thời việc làm trái với thỏa thuận, với quy định” [60, tr 264]. Tức là, khi thực hiện chức năng kiểm soát, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và nhận diện các chủ thể có khả năng thực hiện các hành

vi đó. Từ khung pháp luật chung, cá nhân, tổ chức có trách nhiệm kiểm soát sẽ đối chiếu vào thực tế để xác định chủ thể thỏa mãn điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi kiểm soát; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi một cách chủ động các hành vi của chủ thể nhằm phát hiện các dấu hiệu vi phạm các nguyên tắc, quy tắc đã được thừa nhận. Nếu hành vi có sự xâm phạm nhưng chưa đủ cấu thành vi phạm thì chức năng kiểm soát sẽ thực hiện các biện pháp ngăn ngừa, cách ly hành vi đó tiếp tục thực hiện vi phạm và quay trở về quỹ đạo lành mạnh ban đầu. Nếu chủ thể có những hành vi vi phạm nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến các quy tắc, nguyên tắc kiểm soát ban đầu được đặt ra thì tùy từng trường hợp sẽ được áp dụng các biện pháp chế tài nghiêm khắc, tất nhiên sẽ có xem xét đến yếu tố miễn trừ. Bình luận trên góc độ lý luận, khái niệm kiểm soát được nhận diện tương đối giống với khái niệm gần “giám sát” [60, tr 292]. Hai khái niệm này cùng chỉ ra việc theo dõi, quan sát mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự kiểm soát, giám sát. Nếu phát hiện các hành vi vi phạm sẽ tác động bằng các biện pháp tích cực để yêu cầu và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích từ trước, bảo đảm cho các quy định pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Tuy nhiên, hai khái niệm cũng có một số sự khác biệt. Về tính chủ động, nếu kiểm soát đòi hỏi cần phải tự chủ động xây các tiêu chí, nguyên tắc khi trước áp dụng thì giám sát chỉ thực hiện nhiệm vụ căn cứ trên các yêu cầu và mệnh lệnh đã được đặt ra từ trước. Về mục đích, giám sát hướng cách đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng các quy định và đạt được hiệu quả được thiết lập khung; còn mục đích kiểm soát không chỉ dừng lại ở việc yêu cầu thực hiện các hệ quả được mô tả mà còn phải đảm bảo xem xét kiểm soát dựa trên lẽ phải, sự công bằng và trong những trường hợp nhất định thì kiểm soát sẽ thực hiện mục đích ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái và vi phạm. Về phạm vi xử lý các trường hợp vi phạm, giám sát chỉ dừng lại ở việc phát hiện hành vi và thực hiện các biện pháp khuyến nghị đối với chủ thể thực hiện hành vi đó, trường hợp chủ thể tiếp tục vi phạm hoặc vi phạm nghiêm trọng thì cá nhân, tổ

chức thực hiện chức năng giám sát báo cáo lên tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đề nghị xử lý; trong khi đó, chủ thể thực hiện chức năng kiểm soát sẽ trực tiếp xem xét, áp dụng các biện pháp ngăn chặn và đưa ra các chế tài xử lý. Về hiệu quả, kiểm soát đem lại kết quả cao do có tính trừng trị răn đe cao, còn tác động ngăn chặn của giám sát chỉ mang tính khuyến nghị.

Hiểu một cách chung nhất, kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường được hiểu là: (i) tổng thể các cơ chế, thiết chế bảo đảm cho chủ thể có quyền kiểm soát hạn chế cạnh tranh thực hiện chức năng theo dõi, kiểm tra quá trình thực hiện, chấp hành, tuân thủ các quy chuẩn hành vi đạo đức và pháp luật của các chủ thể bị kiểm soát; (ii) thực hiện chức năng ngăn ngừa nhằm bảo đảm cho những đối tượng này luôn nằm trong quỹ đạo của các yêu cầu về pháp luật, các chuẩn mực đạo đức kinh doanh và bảo đảm để các quy định về cạnh tranh được thực hiện đúng và có hiểu quả;

(iii) trong những trường hợp nhất định, pháp luật kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường sẽ áp dụng các chế tài xử phạt nghiêm khắc để loại bỏ những hoạt động sai trái và vi phạm.

Bản chất của kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường được thể hiện thông qua hai góc độ hành vi và góc độ cơ chế. Nhìn từ góc độ hành vi, kiểm soát sự lạm dụng là sự tác động từ phía cơ quan, chủ thể có thẩm quyền đối với doanh nghiệp bị kiểm soát. Trong đó, sự kiểm soát từ phía cơ quan trực tiếp quản lý cạnh tranh thực hiện chức năng theo dõi, phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm; còn đối với các chủ thể có thẩm quyền khác (các đối thủ cạnh tranh hoặc người tiêu dùng) thực hiện chức năng kiểm soát thông qua việc phát hiện, tố cáo lên cơ quan cạnh tranh hoặc thực hiện quyền khởi kiện để đảm bảo quyền và lợi ích của mình. Trong hai hành vi tác động này, hành vi từ phía cơ quan quản lý cạnh tranh có ý nghĩa lớn trong việc ngăn chặn và khắc phục hiệu quả các hành vi vi phạm, đồng thời có tính răn đe cao. Ở góc độ cơ chế, vấn đề này được thể hiện ở ba khía cạnh là sự phân quyền trong nội bộ chủ thể có quyền kiểm soát; kiểm soát dựa trên sự giới hạn của chủ thể có thẩm

quyền đối với quyền tự do kinh doanh của khách thể; và kiểm soát dựa trên mối liên hệ giữa chủ thể và khách thể kiểm soát. Có thể nói, trong ba khía cạnh trên thì kiểm soát mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể trong kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường đóng vai trò quan trọng và cần thiết phải được quan tâm. Bởi, trong hoạt động kiểm soát, chủ thể quản lý phải luôn luôn có thông tin để nhanh chóng phát hiện ra các hành vi vi phạm và kịp thời đưa ra các biện pháp xử lý. Mặt khác đối tượng bị kiểm soát cũng muốn có được những thông tin nhanh nhất về yêu cầu của chủ thể cũng như các quyền và nghĩa vụ của mình để thực hiện đúng, có hiệu quả.

1.2. Quan niệm chung về pháp luật về kiểm soát hành vi lạm dụng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường

Trong quá trình phát triển nền kinh tế hàng hóa, doanh nghiệp đạt được vị trí thống lĩnh thị trường là hiện tượng tất yếu khách quan. Vì tự thân vị trí thống lĩnh thị trường không thể gây ra những tác hại lớn cho nền kinh tế cũng như làm méo mó cấu trúc thị trường. Vì lẽ đó, các nước trên thế giới đều thừa nhận không thể xóa bỏ vị trí này mà chỉ đặt ra vấn đề kiểm soát khi có sự lạm dụng.

Về cách thức và phạm vi điều chỉnh. Hiện nay có nhiều cách thức kiểm soát khác nhau được áp dụng như biện pháp kinh tế, biện pháp chính trị, sự lên án của xã hội…; nhưng pháp luật với thuộc tính là những quy phạm mang tính ổn định, chặt chẽ và bắt buộc cưỡng chế thi hành được đánh giá là công cụ hữu hiệu nhất trong kiểm soát hành vi lạm dụng. Theo quan niệm của các nước, pháp luật kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường cần phải được điều chỉnh trong một đạo luật chung có vài trò điều tiết các hành vi thương mại, xây dựng và duy trì môi trường kinh doanh lành mạnh như luật cạnh tranh (ở một số quốc gia đạo luật này có thể được gọi các tên gọi khác nhau nhưng chung một bản chất như Luật chống độc quyền, Luật Thương mại lành mạnh và chống độc quyền…). Tuy nhiên, Luật cạnh tranh với vai trò là luật chung nên không thể tích hợp thành một bộ luật điều tiết mọi khía cạnh thuộc các lĩnh vực

của hoạt động kinh doanh. Do đó, trong từng pháp luật chuyên ngành như pháp luật hình sự, pháp luật thương mại, pháp luật hợp đồng cũng cần thiết phải có sự điều chỉnh vấn đề này phù hợp với phạm vi, đối tượng và phương pháp mà luật đó điều chỉnh. Việc quy định như vậy sẽ góp phần giảm tải cho Luật cạnh tranh không bị cồng kềnh và hạn chế những thiếu sót trong quá trình điều chỉnh các lĩnh vực đặc thù; đồng thời cũng giúp các luật chuyên ngành không lặp lại các quy định chung.

Về hình thức điều chỉnh, khi thiết kế các quy phạm cần phải tuân theo giá trị của văn bản pháp luật chứa đựng nó. Điều này sẽ đảm bảo cho mức độ điều chỉnh, tính hiệu lực và khả năng sửa đổi, bổ sung của quy định được phù hợp. Bởi căn cứ vào vị trí của văn bản trong hệ thống pháp luật thì giá trị áp dụng của quy phạm cũng khác nhau, quy định trong luật sẽ cao hơn nghị định và quy định trong nghị định sẽ cao hơn thông tư. Không chỉ vậy, các văn bản có vị trí cao sẽ được áp dụng phổ biến và ít được bổ sung, chỉnh sửa so với những văn bản ở vị trí trí thấp hơn nên các quy định trong đó đòi hỏi phải có tính ổn định và chuẩn xác. Theo đó, các quy phạm về kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, mà cụ thể là các nguyên tắc và các quy định chung về nhận dạng vị trí thống lĩnh thị trường, các trường hợp được coi là lạm dụng vị trí, chế tài áp dụng cho hành vi vi phạm, cơ quan có chức năng kiểm soát, cơ chế thực thi phải được ghi nhận trong luật. Vì các quy định này sẽ được điều chỉnh chung cho tất cả các lĩnh vực. Ở mức độ thấp hơn là nghị định, các quy phạm điều chỉnh chỉ nhằm mục đích giải thích mà minh thị các quy định đã được nêu ở góc độ chung. Thông thường trong nghị định của các nước sẽ đi sâu diễn giải chi tiết cách thức nhận diện vị trí thống lĩnh thị trường thông qua thị phần hoặc các tiêu chí định tính; cụ thể hóa các hành vi được coi là lạm dụng; làm rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan quản lý cạnh tranh; xây dựng các mức phạt và khung phạt cụ thể của chế tài; quy định trình tự, thủ tục điều tra và xử lý. Đối với những hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường thuộc các lĩnh vực đặc thù thì tùy từng nhu cầu cụ thể mà thông tư do bộ trực tiếp quản lý các lĩnh vực đó quy định. Ví dụ cách xác định vị trí thống lĩnh thị trường

của doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực điện lực sẽ khác với các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm. Khi đó, cơ quan đứng đầu quản lý ngành sẽ trực tiếp ra thông tư để hướng dẫn việc xác định.

Về mục đích, pháp luật kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường trước hết hướng tới xây dựng một khuôn khổ thị trường lành mạnh. Trong đó mọi doanh nghiệp đều có cơ hội thành công hay thất bại tùy thuộc vào năng lực cạnh tranh. Các quy định của pháp luật được áp dụng nhằm thúc đẩy cạnh tranh hiệu quả và không ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của bất kỳ đối thủ cạnh tranh hay nhóm đối thủ cạnh tranh nào. Mặc khác, các chính sách cạnh tranh được xây dựng và áp dụng để khuyến khích cạnh tranh mà không phải để trừng phạt các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường nếu như việc tạo lập vị trí đó là hợp pháp (dù kết quả của chiến lược đó có loại bỏ đối thủ cạnh tranh). Nói cách khác, việc áp dụng pháp luật kiểm soát không nhằm loại bỏ vị trí thống lĩnh thị trường mà chỉ loại bỏ hành vi lạm dụng vị trí này để trục lợi và bóp méo cạnh tranh. Một khi doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường chưa có các biểu hiện của sự lạm dụng thì chúng vẫn là chủ thể được pháp luật bảo vệ.

Về cơ chế điều chỉnh, theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Chủ nghĩa Mác thì điều chỉnh pháp luật là việc nhà nước dùng pháp luật, dựa vào pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ xã hội, tạo lập trật tự trong một ngành, một lĩnh vực theo ý muốn của nhà nước. Hiểu theo nghĩa này, cơ chế điều chỉnh pháp luật về kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường phải là một hệ thống các biện pháp pháp luật gồm quy phạm pháp luật (các quy định vị trí thống lĩnh thị trường, về hành vi lạm dụng), quan hệ pháp luật (các quan hệ của doanh nghiệp đến đối thủ, người tiêu dùng và nhà nước) và thực hiện pháp luật chống lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường (quản lý của cơ quan nhà nước, áp dụng các biện pháp chế tài, điều tra và xử lý các hành vi vi phạm). Điều đó cũng đồng nghĩa với việc cơ chế này phải bảo đảm có sự can thiệp của các cơ quan nhà nước

trong việc kiểm soát, giới hạn hoặc cấm đoán tất cả các hành vi, thỏa thuận được coi là lạm dụng dẫn đến sự hạn chế hoặc triệt tiêu cạnh tranh; giám sát các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường để ngăn cản không cho chủ thể có điều kiện thực hiện hành vi lạm dụng; giới hạn và điều hòa quyền và lợi ích của các chủ thể có vị thế thống lĩnh thị trường, của những doanh nghiệp khác, của người tiêu dùng và của nhà nước. Và để các quy định của pháp luật được tôn trọng trong cuộc sống nhất thiết phải có một chế tài đủ mạnh để bảo đảm thực hiện.

Về tiêu chí đánh giá sự hoàn thiện. Với vai trò là bộ phận cấu thành khung của pháp luật kinh tế trong điều tiết thị trường, thúc đẩy môi trường cạnh tranh lành mạnh, pháp luật về kiểm soát các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường không những cần đáp ứng các quan niệm về phương pháp, phạm vi, hình thức, mục đích và cơ chế điều chỉnh được phân tích ở trên mà còn phải bảo đảm tôn trọng các tiêu chí tiên quyết sau:

(i) Tuân theo các quy định của điều ước quốc tế về vấn đề này;

(ii) Tôn trọng truyền thống, tập quán và đạo đức kinh doanh;

(iii) Kết hợp hài hòa lợi ích của người sản xuất, kinh doanh với những chủ thể sản xuất, kinh doanh khác, lợi ích của người tiêu dùng, lợi ích của nhà nước và xã hội;

(iv) Đảm bảo sự minh bạch và ổn định trên thị trường;

(v) Đảm bảo tính hợp lý và hợp pháp của các quy định pháp luật;

(vi) Tôn trọng các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kinh doanh và của Luật cạnh tranh: nguyên tắc tự do kinh doanh, nguyên tắc tự do giá cả, nguyên tắc tự do cạnh tranh.