Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam

1. Tính cấp thiết của đề tài

MỞ ĐẦU

Trong quá trình chuyển từ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang vận hành theo cơ chế thị trường, việc đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước nói chung, đối với từng ngành, từng lĩnh vực, trong đó có đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN nói riêng là vấn đề tất yếu. Điều này lại càng có ý nghĩa bức xúc hơn đối với ngành GTVT, bởi lẽ, đây là ngành sản xuất vật chất đặc biệt, sử dụng khối lượng vốn đầu tư phát triển rất lớn từ NSNN để xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế. CNH, HĐH càng phát triển, kinh tế thị trường càng mở rộng, nguồn vốn từ NSNN mà ngành GTVT sử dụng ngày càng tăng lên, điều đó đòi hỏi phải tăng cường quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN, đảm bảo nguồn vốn được sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả.

Những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, cơ chế, chính sách về quản lý ĐTXDCB nói chung, đối với ngành GTVT nói riêng. Nhờ đó quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT có nhiều thành tựu, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông được xây dựng và từng bước hiện đại hóa, góp phần tích cực vào sự phát triển nền kinh tế thị trường của đất nước.

Song bên cạnh những ưu điểm, quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT còn nhiều hạn chế bất cập: một số luật pháp, cơ chế, chính sách còn chưa phù hợp, chồng chéo, thiếu và chưa đồng bộ; tình trạng buông lỏng quản lý dẫn đến lãng phí, thất thoát, tham ô, tham nhũng, làm suy giảm chất lượng các công trình, dự án có vốn ĐTXDCB từ NSNN. Điều này làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước nói chung, trong lĩnh vực GTVT nói riêng. Vì vậy việc nghiên cứu đề tài Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Góp phần làm rõ những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

- Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những mặt đạt được, những mặt chưa đạt được và nguyên nhân của những hạn chế.

- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT ở Việt Nam những năm tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu là quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải. Tuy nhiên ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải có phạm vi rộng. Luận án này tập trung nghiên cứu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật các công trình giao thông. Thêm nữa, có nhiều cách tiếp cận về quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Luận án này phân tích quản lý nhà nước theo các giai đoạn của quá trình quản lý các khâu ĐTXDCB bao gồm quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm, phê duyệt và đấu thầu dự án đầu tư XDCB; triển khai các dự án ĐTXDCB; nghiệm thu và quản lý chất lượng công trình và thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB, dưới tác động của các yếu tố về môi trường luật pháp; phương pháp và công cụ quản lý của nhà nước; các mô hình tổ chức quản lý; năng lực đội ngũ cán bộ quản lý và công tác thanh tra, kiểm tra giám sát của nhà nước.

- Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB về giao thông đường bộ thông qua khảo sát thực trạng của một số dự án ĐTXDCB sử dụng vốn ngân sách nhà nước do Tổng Cục đường Bộ Việt Nam

- Bộ giao thông vận tải làm chủ đầu tư để minh chứng.

- Thời gian nghiên cứu chủ yếu tính từ năm 2000 đến nay. Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT đến năm 2015 và tầm nhìn đến năm 2020.

4- Những đóng góp mới của luận án

- Góp phần hệ thống hoá lý luận và kinh nghiệm quốc tế về quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải.

- Đánh giá được thực trạng của quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thống vận tải Việt Nam hiện nay, chỉ ra được thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cần giải quyết.

- Đề xuất phương hướng và các giải pháp có cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT Việt Nam thời gian tới.

5. Tên đề tài và kết cấu của luận án

Tên đề tài : '' Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam''.

Cùng với phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1 : Tổng quan các công trình và phương pháp nghiên cứu về quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải

Chương 2. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước NGHI Ê N C Ư Ứư trong ngành giao thông vận tải.

Chương 3 : Thực trạng quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải ở Việt Nam hiện nay.

Chương 4 : Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT Việt Nam những năm tới.

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI

1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải

1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Nghiên cứu về quản lý xây dựng cơ bản nói chung, quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước nói riêng trong ngành giao thông vận tải đã được các nhà nghiên cứu nước ngoài đề cập khá nhiều. Sau đây có thể nêu lên một số công trình có liên quan đến lĩnh vực này.

Trong công trình nghiên cứu về hệ thống quản lý chi phí trong xây dựng của Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002) [97] cho rằng một mẫu dự án quản lý hệ thống chi phí chất lượng (PROMQACS) được phát triển để xác định chi phí chất lượng trong dự án xây dựng. Cấu trúc và các thông tin quan trọng là cần thiết được xác định và thảo luận để cung cấp cho một hệ thống phân loại chi phi chất lượng. Hệ thống phát triển đã được thử nghiệm và triển khai thực hiện trong hai trường hợp xây dựng các dự án nghiên cứu để xác định các vấn đề thông tin và quản lý cần thiết để phát triển một chương trình phần mềm trong hệ thống thông tin quản lý chi phí trong xây dựng. Ngoài ra, hệ thống đã được sử dụng để xác định chi phí và nguyên nhân gây ra các thiệt hại trong các dự án. Vấn đề đó được các chuyên gia nghiên cứu dự án hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng để xác định những thiếu sót trong hoạt động liên quan đến dự án và do đó có những biện pháp thích hợp để cải thiện phương thức quản lý của họ cho các dự án trong tương

tai. Và những lợi ích và hạn chế của hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng cũng được đánh giá và xác định. ( Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002). A project management quality cost information system for the construction industry. Information & Management 40 (2003) 649–661).[107]

Trong bài A symptom of a dysfunctional supply chain, European Journal of Purchasing and Supply Management 5 (1), 1999, pp. 1–11) P.E.D. Love, H. Li, P. Mandal, Rework [108] cho rằng, trong các dự án xây dựng, các hoạt động thường được chia thành các khu vực chức năng, vấn đề mà được thực hiện bởi các ngành học khác nhau (ví dụ như kỹ sư, kiến trúc sư, nhà thầu) và được hoạt động độc lập.

P.E.D. Love, 2002 của tạp chí quản lý và kỹ thuật xây dựng nghiên cứu vê ảnh hưởng của loại hình dự án và phương thức hoạt động về chi phí sửa chữa trong việc xây dựng các dự án xây dựng cho rằng sự vắng mặt của tổ quản lý và hệ thống thông tin chất lượng để hỗ trợ về hoạt động quản lý chất lượng trong các dự án xây dựng là rất nghiêm trọng. Hơn nữa, sự thiếu sót của hệ thống là nguyên nhân gây ra cho nhiều tổ chức về cách thức phát triển để duy trì kiểm soát với trách nhiệm riêng của họ. Như vậy, báo cáo, thu thập thông tin và quản lý trong dự án trở thành không kết hợp đồng nhất. Cuối cùng, điều này dẫn đến lãng phí thời gian, chi phí không cần thiết, tăng lỗi kỹ thuật và hiếu sai vấn đề và do đó phải thực hiện xây dựng và sửa chữa lại và đó là yếu tố chính gây ra vượt mức độ, thời gian và chi phí dự án xây dựng. Hơn nữa, việc sử dụng không hiệu quả công nghệ thông tin trong quản lý và trao đổi thông tin làm ảnh hưởng và tăng thiệt hại cho dự án. Do đó, nhu cầu cho một hệ thống thông tin là cần thiết trong quản lý chất lượng do vậy tổ chức thực hiện có thể được kiểm soát theo dõi và xác định chi phí chất lượng. Điều này cho phép các tổ chức xác định các chi phí sai sót của họ (đặc biệt trong việc xây dựng lại) và do đó thực hiện các chiến lược, biện pháp nhằm

ngăn chặn việc đó. Việc thiết kế và phát triển của hệ thống quản lý chất lượng cho các dự án xây dựng đã được hạn chế. Ngày nay, vì sự phức tạp liên quan đến quản lý thông tin từ một số tổ chức với cách tiếp cận khác nhau để quản lý chất lượng.(P.E.D. Love, Auditing the indirect consequences of rework in construction: a case based approach, Managerial Auditing Journal 17 (3), 2002, pp. 138–146).[109]

Một hệ thống thông tin quản lý dự án với chi phí chất lượng thêm vào có thể cung cấp tới nhà thầu và các thành viên trong nhóm dự án các thông tin về sai sót chất lượng và các hoạt động cần được xây dưng, thiết kế để ngăn chặn thiếu sót của họ xảy ra trong tương lai. Điều này sau đó có thể được sử dụng để hướng dẫn, đề nghị sáng kiến cải tiến chất lượng đạt được tiết kiệm chi phí một cách hiệu quả và chất lượng cao. Chi phí chất lượng liên quan được xác định trong khoảng từ 5-25% doanh thu hàng năm của một tổ chức hoặc chi phí vận hành ( R. Dobbins, 1975, US) nghiên cứu về quản lý chi phí chất lượng cho lợi nhuận.( R. Dobbins, Quality Cost Management for Proﬁt, ASQC Annual Transaction, in: A. Grimm (Ed.), Quality Costs: Ideas and Applications, ASQC Press, Milwaukee, WI, 1975.)[102]

Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện các dự án công, cái mà được chịu trách nhiệm bởi các cơ quan nhà nước và kiểm soát bởi các nhà thầu. Tuy nhiên, các đơn vị chịu trách nhiệm và các nhà thầu có quan điểm khác nhau để xác định các yếu tố có ảnh hưởng chính của một dự án vì sự khác biệt trong vai trò và trách nhiệm của mình. Đôi khi những khác biệt này là nguyên nhân chính gây ra khiếm khuyết của một dự án, chậm trễ tiến độ. Để thực hiện một dự án thành công, sự khác biệt trong quan điểm của hai thực thể này trước hết phải được hiểu rõ. (Chau Ping Yang, 2007. Factors affecting the performance of public projects in Taiwan. Journal of construction research, vol 7).[95]

Issabelle Louis mô tả thực trạng của ngành công nghiệp xây dựng Pháp. Vấn đề này liên quan đến một mô tả ngắn gọn của nền kinh tế nói chung và cái nhìn về vai trò và ảnh hưởng của chính phủ. Một cái nhìn từ thế kỷ 18 về phía trước, đó là các minh chứng cho cuộc cách mạng trong ngành công nghiệp xây dựng Pháp và nó có tác động rất mạnh mẽ đến thực trạng trong ngành cộng nghiệp xây dựng hiện nay. Các đặc tính của ngành công nghiệp xây dựng tập trung vào cấu trúc của các công ty xây dựng và phương thức hoạt động của họ. Mô tả của ngành công nghiệp xây dựng bao gồm tình hình các yếu tố đầu vào khác nhau cho ngành công nghiệp như lao động, thiết bị, vật liệu và tài chính. Ngoài ra, việc điều tra các khu vực nghiên cứu và phát triển ngành công nghiệp xây dựng cũng được thảo luận. Sau khi xem xét các phần quan trọng của hoạt động này, nó được mô tả chi tiết hơn theo các vị trí địa lý khác nhau. Một khu vực quan tâm đặc biệt là tình hình của các công ty xây dựng Pháp liên quan trong thị trường Mỹ vì điều này dường như là khu vực phát triển tương lai cho họ. (Isabella L. P. 1987, Construction industry in France, Thesis of Masteral).[103]

‘‘Nghiên cứu lịch sử phát triển đối với quản lý xây dựng hệ thống đấu thầu ở Nhật Bản’’ của Hiroshi Isohata - Trường Cao đẳng Công nghệ Công nghiệp, Đại học Nihon, Chiba, Nhật Bản 2009. Bài viết này nghiên cứu về lịch sử phát triển của hệ thống đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng, từ thời xưa thông qua các kỷ nguyên hiện đại đến nay. Tác giả làm rõ đặc trưng của sự phát triển trong mua sắm và quản lý hệ thống xây dựng như công nghệ phần mềm đối với đấu thầu, hợp đồng, và quản lý xây dựng hiện đại ở Nhật Bản. Nghiên cứu này cũng làm sáng tỏ các yếu tố lịch sử đã bị ảnh hưởng đến xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng. Các vấn đề hiện tại trong ngành công nghiệp xây dựng Nhật Bản được xem như là nền tảng. Điều này sẽ là nghiên cứu tiếp theo về hiện

đại hóa xây dựng vào nửa cuối của thế kỷ XIX, và xem xét trên các đặc trưng, các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển của hệ thống đấu thầu xây dựng công trình công cộng ở Nhật Bản hiện đại. Tác giả làm rõ đặc tính về sự phát triển của công tác mua sắm và quản lý hệ thống cho công trình công cộng, chủ yếu là thông qua các dự án cơ sở hạ tầng ở Nhật Bản. Nghiên cứu này cũng bao gồm việc kiểm tra quá trình hợp đồng và quản lý xây dựng để làm rõ các đặc điểm của xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng ở Nhật Bản.

Đối với vấn đề ‘‘vai trò - trách nhiệm của tư vấn quản lý trong xây dựng công nghiệp Trung Quốc’’ được Tony Y.F. Ma, Trường đại học Nam Úc, Adelaide, SA, Australia, 2003 đề cập. Bài viết đã nghiên cứu vai trò và trách nhiệm của Tư vấn quản lý trong xây dựng công nghiệp Trung Quốc như sau: Ở phương Tây công tác quản lý dự án đã được áp dụng trong các ngành công nghiệp khác nhau. Tuy nhiên, hệ thống này chính thức công bố áp dụng cho ngành công nghiệp xây dựng Trung Quốc cho đến năm 2003, Bộ Xây dựng đã ban hành một văn bản nhằm khuyến khích việc ngành công nghiệp áp dụng Kỹ thuật-mua sắm-xây dựng (EPC) hoặc thiết kế & Xây dựng (D&B), cách tiếp cận và thúc đẩy sự tham gia của một Tư vấn quản lý dự án (PMC) để quản lý các dự án thay mặt cho khách hàng. Không giống như các kỹ sư giám sát, PMC được trực tiếp thay cho khách hàng để quản lý toàn bộ dự án kể từ khi thành lập đến khi hoàn thành. Hành động thay mặt cho khách hàng, PMC được ủy quyền để quản lý các dự án và đảm bảo rằng đạt được mục tiêu của nó. Trong hầu hết các dự án chính phủ tài trợ, bổ nhiệm của PMC là bắt buộc, chính phủ ủy thác tất cả các nhiệm vụ quản lý dự án cho PMC, ngoài các kinh phí và vận hành, giảm thiểu tiếp xúc với rủi ro.

Hai thập kỷ qua đã chứng kiến một sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế Trung Quốc. Kể từ khi Trung Quốc "mở cửa chính sách" năm 1978,