Ngoại Ứng Tích Cực Và Sự Thất Bại Thị Trường

đã mất đi cùng với sự suy giảm những giá trị mà ĐNN cung cấp cho đời sống kinh tế, xã hội. Ví dụ như sự tàn phá của lũ lụt, suy giảm giá trị giải trí, mất nguồn cung cấp thực phẩm, suy giảm đa dạng sinh học [53].

Với ý nghĩa trên, việc hoạch định các chính sách quản lý ĐNN và đánh giá giá trị kinh tế phải được tiến hành trước khi tài nguyên bị suy giảm hay khi tài nguyên vẫn còn đang cung cấp các hàng hóa và dịch vụ môi trường cho xã hội. Hiện nay, xu hướng quản lý ĐNN chung trên thế giới cho thấy thông tin về toàn bộ những giá trị trực tiếp và gián tiếp, sử dụng và phi sử dụng đều phải được xác định và lồng ghép trong quá trình ra quyết định quản lý ĐNN. Trong đó, bước then chốt trong quá trình đánh giá tổng giá trị ĐNN là phải nhận diện được những giá trị sử dụng gián tiếp và phi sử dụng của ĐNN, đồng thời coi đây là những bộ phận cấu thành quan trọng trong tổng giá trị kinh tế ĐNN cũng như những giá trị sử dụng trực tiếp dễ nhận biết khác.

Theo Tietenberg (2003), xét về bản chất kinh tế thì sự suy giảm và phân bổ không hiệu quả tài nguyên ĐNN bắt nguồn từ sự thất bại của thị trường (market failure) mà ngoại ứng và thất bại trong phân định quyền tài sản là hai vấn đề cơ bản. Một nguyên nhân chủ yếu gây ra những hiện tượng này là sự thiếu hụt thông tin hoặc nhận diện không đầy đủ các giá trị kinh tế của ĐNN [88].

1.4.2. Ngoại ứng và thất bại trong quản lý ĐNN

Ngoại ứng là một dạng cụ thể của sự thất bại thị trường và có thể gây ra sự phân bổ tài nguyên ĐNN không hiệu quả. Về lý thuyết, ngoại ứng là hiện tượng xảy ra trong nền kinh tế khi có một chủ thể trong xã hội mặc dù không tham gia các giao dịch và quyết định kinh tế nhưng phải chịu một tác động bên ngoài mà tác động này có thể tạo ra cho họ những chi phí hoặc lợi ích nhất định. Ngoại ứng có hai loại là ngoại ứng tiêu cực và ngoại ứng tích cực [88].

Đối với ĐNN, ngoại ứng tích cực có thể xảy ra vì trong nhiều trường hợp, các cá

nhân và các chủ thể quản lý chỉ nhìn nhận được các giá trị sử dụng trực tiếp của

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

ĐNN, các giá trị này thường gắn với cá nhân, có giá thị trường và dễ nhìn nhận, đánh giá. Tuy nhiên, bên cạnh các lợi ích trực tiếp thì ĐNN lại mang lại rất nhiều các giá trị gián tiếp và phi sử dụng khác, các nhóm giá trị này thường không có giá thị trường, khó lượng hóa, mang nhiều thuộc tính của hàng hóa công cộng và gắn với cộng đồng xã hội. Chính vì vậy, nhóm các giá trị này thường bị bỏ qua trong quá trình ra quyết định về phân bổ sử dụng tài nguyên ĐNN. Kết quả là, sự thiếu hụt thông tin về giá trị sẽ dẫn đến những phương án sử dụng tài nguyên không hiệu quả, không mang lại lợi ích lớn nhất cho xã hội.

Hình 1.9 thể hiện trực quan ngoại ứng tích cực và sự vô hiệu quả kinh tế. Cá nhân sẽ lựa chọn điểm tối ưu Ecn, còn xã hội lại chọn điểm tối ưu Exh. Sự khác nhau giữa mong muốn cá nhân và mong muốn xã hội là do sự khác biệt giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội do ngoại ứng gây ra. Cá nhân thường chỉ quan tâm tới các lợi ích trực tiếp gắn với cá nhân (thường là hàng hóa cá nhân), tuy nhiên hoạt động của cá nhân tạo ra lợi ích xã hội (thường là hàng hóa công cộng). Kết quả là mức giá xã hội tối ưu (Pxh) cao hơn mức giá tối ưu cá nhân (Pxh), lượng phân bổ tối ưu xã hội (Qxh) lớn hơn lượng phân bổ tối ưu cá nhân (Qcn) và xã hội bị tổn thất một phần phúc lợi (tương ứng với phần diện tích màu đen).

Hình 1.9: Ngoại ứng tích cực và sự thất bại thị trường

Nguồn: [6]

1.4.3. Quyền tài sản và quản lý ĐNN

Ngoài vấn đề ngoại ứng, một trong những nguyên nhân chủ yếu của việc suy giảm ĐNN là vấn đề quyền tài sản [51]. Tietenberg (2003) định nghĩa quyền tài sản là “quyền được xác định bởi luật pháp hoặc các qui định trong đó cho phép các chủ thể được quản lý, khai thác, sử dụng những nguồn lực nhất định”. Một hệ thống quyền tài sản đầy đủ phải có 3 thuộc tính:

 Tính duy nhất (Exclusivity): Chủ sở hữu tài sản phải được hưởng toàn bộ lợi ích liên quan đến sở hữu tài sản, đồng thời phải chịu toàn bộ các chi phí liên quan đến quản lý tài sản.

 Tính chuyển giao (Transferability): Chủ sở hữu tài sản có thể mua bán trao đổi

tài sản của mình thông qua các giao dịch tự nguyện.

 Tính cưỡng chế (Enforceability): Chủ sở hữu tài sản được pháp luật bảo vệ khi

có sự cản trở, vi phạm thực hiện quyền của mình.

Khi hệ thống quyền tài sản là đầy đủ thì chủ sở hữu tài sản sẽ có động cơ sử dụng tài nguyên hiệu quả vì nếu không có thể dẫn tới sự suy giảm trong phúc lợi cá nhân của chủ sở hữu. Tuy nhiên, trong thực tế, không phải trong mọi trường hợp quyền tài sản đều có đủ cả ba thuộc tính trên, trong rất nhiều trường hợp một trong những thuộc tính của hệ thống quyền tài sản bị vi phạm và điều đó có thể dẫn tới sự vô hiệu quả kinh tế [32] [88].

Các hình thức sở hữu tài sản phổ biến bao gồm tài sản tự do tiếp cận (open access property), tài sản sở hữu chung (common property), tài sản sở hữu cá nhân (private own) và tài sản sở hữu nhà nước (state own) [93].

Trong hệ thống quyền tài sản tự do tiếp cận, tài sản không được trao cho cá nhân hay chủ thể nào, tất cả mọi người đều được tiếp cận khai thác, kết quả là sẽ không có động cơ cho bảo tồn, bảo vệ tài sản mà tất cả mọi người đều muốn khai thác, sử

dụng tài sản đến khi không thu được lợi ích gia tăng mới dừng. Kết quả là tài sản bị

khai thác quá mức, tài nguyên sẽ bị cạn kiệt nhanh chóng.

Trong hệ thống tài sản sở hữu chung, tài nguyên được sở hữu và quản lý bởi một nhóm xác định với những qui tắc được nhóm đặt ra và thống nhất, đồng thời loại trừ những người ngoài nhóm khỏi việc sử dụng tài nguyên.

Đối với tài sản là sở hữu cá nhân, cá nhân có quyền sử dụng và khai thác cho những mục đích được xã hội chấp nhận. Còn đối với sở hữu nhà nước, tài sản được trao quyền sở hữu cho một chủ thể của nhà nước và chủ thể này có trách nhiệm quản lý tài sản theo các qui định của pháp luật.

Theo Titenberg (2003), không có một hệ thống sở hữu nào ở trên có thể đảm bảo đầy đủ những thuộc tính của một hệ thống quyền tài sản đầy đủ. Thực tế thì việc áp dụng từng hệ thống phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội môi trường của bối cảnh quản lý cụ thể.

Giống như những hàng hóa môi trường khác, hàng hóa và dịch vụ mà ĐNN cung cấp thường có những thuộc tính cơ bản của hàng hóa công cộng là phi loại trừ và phi cạnh tranh. Phi loại trừ là rất khó loại trừ một cá nhân nào đó trong xã hội ra khỏi việc tiêu dùng hàng hóa. Phi cạnh tranh là việc sử dụng của cá nhân này không làm giảm số lượng hàng hóa đáp ứng cho các cá nhân khác. Vì lý do này, hàng hóa công cộng thường gặp phải vấn đề “ăn theo” (free-ride) xảy ra khi những cá nhân được hưởng lợi ích từ ĐNN nhưng không sẵn sàng đóng góp để cung ứng, duy trì những dịch vụ đó. Kết quả là xã hội sẽ không có đủ nguồn tài chính để cung ứng một cách có hiệu quả số lượng hàng hóa công cộng tối ưu cho xã hội [88].

Việc thiết lập và duy trì một hệ thống quyền tài sản với đầy đủ các thuộc tính là rất quan trọng trong quản lý ĐNN vì nó cung cấp các giải pháp khắc phục thất bại của thị trường trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng. Trong một hệ thống quyền tài sản có hiệu quả thì chủ sở hữu phải có động cơ sử dụng tài sản có

hiệu quả nhất vì nếu không họ sẽ bị thiệt hại về phúc lợi của mình. Đồng thời, họ có quyền bảo vệ tài sản của mình khi bị người khác sử dụng mà không trả tiền. Ngoài ra tài sản cũng phải được chuyển đổi từ những mục đích có lợi ích/giá trị nhỏ sang những mục đích giá trị lớn. Tóm lại, hệ thống quyền tài sản đầy đủ sẽ dẫn tới việc sử dụng hiệu quả ĐNN [51].

1.4.4. Ứng dụng thông tin về giá trị kinh tế trong quản lý đất ngập nước

Thông tin về giá trị kinh tế của ĐNN là một yếu tố đầu vào quan trọng trong quá trình ra quyết định quản lý ĐNN của các bên liên quan ở nhiều cấp độ. Các ứng dụng quản lý cụ thể của thông tin về giá trị kinh tế của ĐNN gồm:

Thứ nhất, thông tin về giá trị kinh tế góp phần xây dựng qui hoạch, kế hoạch sử dụng ĐNN dựa trên việc phân tích chi phí - lợi ích các phương án sử dụng ĐNN

ĐNN là một nguồn tài nguyên khan hiếm nhưng lại cung cấp rất nhiều các giá trị sử dụng trực tiếp, gián tiếp và phi sử dụng cho cá nhân, cộng đồng và xã hội. Trong thực tế, sự khan hiếm này có thể dẫn tới mâu thuẫn và xung đột trong mục đích sử dụng ĐNN giữa các chủ thể quản lý. Ví dụ: các doanh nghiệp muốn phá rừng ngập mặn để nuôi trồng thủy sản, còn các nhà bảo tồn lại muốn trồng thêm rừng để phòng ngừa thiệt hại thiên tai, duy trì đa dạng sinh học và các nguồn gen.

Như vậy, trong điều kiện nguồn lực có hạn và có nhiều phương án sử dụng tài nguyên khác nhau thì một nhiệm vụ của các nhà quản lý là phải xây dựng được các qui hoạch, kế hoạch sử dụng ĐNN hiệu quả nhất, cụ thể là phải lựa chọn được phương án phân bổ ĐNN tối ưu để mang lại phần đóng góp giá trị lớn nhất có thể cho cả cá nhân và cộng đồng xã hội.

Về cơ bản, để có thể ra được các quyết định tối ưu, các nhà quản lý phải đánh giá, so sánh, phân tích lợi ích và chi phí của các phương án sử dụng ĐNN khác nhau. Đây là một công việc khó khăn và đòi hỏi nhiều thông tin liên quan, trong đó thông

tin về các giá trị kinh tế của ĐNN đóng vai trò then chốt. Thông thường, khi lập kế hoạch sử dụng ĐNN thì các cá nhân thường chỉ quan tâm đến các dòng chi phí và lợi ích trực tiếp như doanh thu từ các sản phẩm sản xuất và khai thác từ ĐNN cũng như các loại chi phí như đầu tư, vận hành, quản lý. Ngược lại, các nhà quản lý bên cạnh việc xem xét các giá trị lợi ích thương mại mà ĐNN cung cấp còn quan tâm tới các lợi ích môi trường khác của ĐNN mà các giá trị này chỉ có thể được xác định thông qua quá trình đánh giá kinh tế.

Như vậy, giá trị kinh tế của ĐNN là yếu tố đầu vào thiết yếu giúp cho cả các nhà đầu tư và quản lý tính toán được các chuỗi lợi ích – chi phí và khả năng sinh lời của các phương án sản xuất kinh doanh, các phương án sử dụng ĐNN, từ đó có được những lựa chọn tối ưu nhất. Tóm lại, đánh giá giá trị kinh tế của ĐNN góp phần cung cấp dữ liệu nền cho các nhà quản lý trong quá trình ra quyết định về qui hoạch, kế hoạch sử dụng tài nguyên này.

Thứ hai, thông tin về giá trị kinh tế góp phần xây dựng các công cụ và cơ

chế quản lý hiệu quả ĐNN

Thông tin về giá trị kinh tế của ĐNN có thể giúp các cơ quan quản lý xây dựng 3

nhóm công cụ quản lý gồm (i) công cụ pháp lý (command and control instruments);

(ii) công cụ kinh tế (economic instruments) và (iii) cơ chế quản lý trên cơ sở cộng đồng (community - based management systems) [17][19].

Công cụ pháp lý

Đây là cách tiếp cận truyền thống trong chính sách được nhiều quốc gia sử dụng để quản lý tài nguyên nói chung và ĐNN nói riêng. Trong đó, Chính phủ đưa ra các mệnh lệnh quản lý ĐNN dưới hình thức các qui định mang tính pháp lý rồi yêu cầu các chủ thể quản lý và sử dụng ĐNN thực hiện, cùng với đó là việc giám sát và xử lý các vi phạm về sự không tuân thủ. Các công cụ pháp lý đặc trưng trong quản lý ĐNN gồm: (i) các luật liên quan như luật tài nguyên nước, luật đa dạng sinh học, luật bảo vệ rừng, luật đất đai; (ii) các văn bản dưới luật như qui định về hạn mức

đánh bắt, khai thác tài nguyên, các qui định, chương trình hành động, qui hoạch bảo tồn và sử dụng ĐNN; (iii) các quyết định liên quan đến sự phân định quyền tài sản ĐNN cho các chủ thể quản lý; ví dụ như qui định về mục đích sử dụng các loại rừng ngập mặn hay các qui định về quyền và trách nhiệm quản lý, khai thác ĐNN của các bên liên quan tại các vườn quốc gia, khu bảo tồn.

Các thông tin về giá trị kinh tế của ĐNN có thể trực tiếp và gián tiếp góp phần đề xuất và xây dựng các công cụ pháp lý nói trên. Ví dụ: nhiều quốc gia đưa ra qui định về hạn mức số lượng các phương tiện đánh bắt thủy sản trên các vùng ĐNN cụ thể. Để đề ra được những hạn mức nỗ lực đánh bắt này, bên cạnh các thông tin sinh học của thủy sản thì các nhà quản lý phải nắm được các thông tin về giá trị khai thác.

Công cụ kinh tế

Các công cụ kinh tế được hiểu là hướng tiếp cận chính sách nhằm khuyến khích các hành vi bảo vệ môi trường thông qua tín hiệu thị trường và động cơ kinh tế. Đây là nhóm công cụ ngày càng được sử dụng phổ biến trong quản lý môi trường hướng tới sự phát triển bền vững trên khắp thế giới. Ưu điểm của các công cụ kinh tế là tính mềm dẻo, linh hoạt, chi phí- hiệu quả, đồng thời có thể mang lại lợi ích kinh tế cho cả chủ thể và đối tượng quản lý [42][59].

Các công cụ kinh tế sử dụng phổ biến trong quản lý ĐNN gồm: các loại thuế, phí khai thác tài nguyên; giấy phép khai thác có thể chuyển nhượng; hệ thống ký quí, đặt cọc - hoàn trả trong sử dụng ĐNN; trợ cấp cho các hoạt động bảo tồn ĐNN thông qua các quĩ môi trường hoặc các cơ chế tài chính khác.

Việc thiết kế và xây dựng những công cụ trên đều rất cần các thông tin về giá trị kinh tế của ĐNN nhằm đảm bảo sự hợp lý, hiệu quả. Ví dụ: nhiều quốc gia trên thế giới có qui định về thực hiện cơ chế chi trả cho dịch vụ môi trường, trong đó người sử dụng dịch vụ sinh thái phải trả tiền cho người cung cấp dịch vụ. Trong trường

hợp này, việc có được các thông tin về giá trị kinh tế của các dịch vụ sinh thái mà ĐNN cung cấp sẽ giúp các cơ quan quản lý ấn định được các mức chi trả hợp lý và có cơ sở khoa học.

Quản lý trên cơ sở cộng đồng

Là một cách tiếp cận trong quản lý ĐNN, trong đó các cơ quan quản lý trao quyền tài sản và quản lý ĐNN cho một cộng đồng thay vì một cá nhân. Trong trường hợp này, ĐNN trở thành tài nguyên sở hữu chung và để quản lý hiệu quả thì cộng đồng phải tự đặt ra các luật lệ hay nội qui quản lý (rules and regulations).

Ostrom (2000) có đưa ra 7 nguyên tắc thiết kế và vận hành để đảm bảo mô hình quản lý tài nguyên trên cơ sở cộng đồng được bền vững, trong đó có một nguyên tắc quan trọng là phải cân đối và hài hòa được các chi phí và lợi ích của các thành viên trong nhóm. Nguyên tắc này thường khó thực hiện trong thực tế do nhiều khi các thông tin về lợi ích và chi phí liên quan là khó xác định và lượng hóa, đặc biệt là với những lợi ích môi trường thường có những tính chất của hàng hóa công cộng là phi loại trừ và phi cạnh tranh. Ví dụ: cộng đồng cùng bảo vệ rừng ngập mặn để phòng chống lũ lụt và giá trị phòng hộ do rừng ngập mặn tạo ra là hàng hóa công cộng.

Trong các mô hình quản lý cộng đồng, nếu không có được thông tin về giá trị kinh tế mà ĐNN cung cấp thì rất khó có thể đạt và duy trì nguyên tắc “hài hòa lợi ích và chi phí” vì hiện tượng “ăn theo” sẽ xuất hiện và gây ra sự phân bổ tài nguyên vô hiệu quả. Việc xác định giá trị kinh tế của tài nguyên không chỉ góp phần đề ra những qui định về quyền và trách nhiệm kinh tế của từng cá nhân trong cộng đồng mà còn giúp các nhà quản lý và toàn thể cộng đồng giám sát được những vấn đề phát sinh trong mô hình quản lý để đảm bảo tính bền vững của mô hình đó.

Thứ ba, thông tin về giá trị kinh tế góp phần xây dựng các cơ chế chi trả cho

dịch vụ môi trường để bảo tồn ĐNN