Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CỔ PHẦN HOÁ CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM‌‌

I. Doanh nghiệp Nhà nước và thực trạng hoạt động của doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam

1. Khái niệm doanh nghiệp Nhà nước

Theo Điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh ban hành kèm theo Nghị định 50/HĐBT ngày 22/3/1988 và Quy chế về thành lập, giải thể DNNN ban hành kèm Nghị định 388/HĐBT ngày 20/11/1991 thì DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước trực tiếp thành lập, tổ chức quản lý và điều hành hoạt động nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội của Nhà nước. Việc thành lập các DNNN do cơ quan Nhà nước đề nghị và trình cơ quan có thẩm quyền ra quyết định thành lập. Như vậy, việc xác định DNNN phải dựa trên tiêu chí sở hữu 100% vốn Nhà nước và thể hiện sự can thiệp trực tiếp và toàn diện của Nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp.

Theo Luật DNNN năm 1995 thì DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội do Nhà nước giao. Theo đó, DNNN có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý. Nhìn chung, việc xác định DNNN ở đây giống như đã quy định trong các văn bản pháp lý nêu trên. Điểm khác biệt và tiến bộ là ở chỗ Luật này đã xác định rõ tư cách pháp nhân và trách nhiệm pháp lý hữu hạn của DNNN.

Theo tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX và Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 3 khoá IX thì quan niệm về DNNN có đổi mới và được phát triển thêm một bước quan trọng. Theo đó, DNNN không chỉ do Nhà nước nắm giữ 100% vốn mà còn bao gồm cả doanh nghiệp do Nhà nước chiếm Cổ phần chi phối. Ngoài ra, DNNN không nhất thiết do Nhà nước trực

tiếp thành lập và quản lý toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp mà Nhà nước chỉ quản lý và tổ chức thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với DNNN trong phần vốn góp của mình. Quán triệt tư tưởng đó, Điều 1 Luật DNNN năm 2003 quy định: "DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có Cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức Công ty Nhà nước, Công ty Cổ phần, Công ty trách nhiệm hữu hạn". Trong đó, Công ty Nhà nước giữ quyền chi phối doanh nghiệp khác là Công ty sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có Cổ phần, vốn góp chiếm trên 50% vốn điều lệ của doanh nghiệp khác, giữ quyền chi phối đối với doanh nghiệp đó. Và quyền chi phối đối với doanh nghiệp là quyền định đoạt đối với điều lệ hoạt động, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh quản lý chủ chốt, việc tổ chức quản lý và các quyết định quản lý quan trọng khác của doanh nghiệp đó (Điều 3, khoản 7, 8 Luật DNNN năm 2003).

Trên quan điểm kế thừa và đổi mới Luật DNNN năm 2003, Điều 4, khoản 22 và khoản 1 Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định: "DNNN là tổ chức kinh tế có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ." Như vậy, đối tượng doanh nghiệp thuộc diện DNNN đã được mở rộng ra, trong mọi trường hợp, dù doanh nghiệp được hình thành dưới bất kỳ hình thức nào, chỉ cần có trên 50% vốn điều lệ thuộc sở hữu Nhà nước sẽ được coi là DNNN. Đặc biệt, điểm mới ở đây là sự giải phóng về mặt quản lý của Nhà nước đối với doanh nghiệp khi loại bỏ điều kiện về "Cổ phần vốn góp chi phối" và "giữ quyền chi phối" đối với doanh nghiệp.

Như vậy, khái niệm DNNN ở Việt Nam chỉ dựa trên cơ sở phần vốn điều lệ Nhà nước nắm giữ. Tuy nhiên, do đặc thù nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, tỷ lệ này vẫn còn khá cao (50%) so với các nước khác trên thế giới.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 107 trang tài liệu này.

2. Đặc điểm và vai trò của doanh nghiệp Nhà nước

2.1. Đặc điểm của doanh nghiệp Nhà nước

DNNN có các đặc điểm chính như sau:

Thứ nhất, DNNN là loại hình doanh nghiệp dựa trên sở hữu Nhà nước về tư liệu sản xuất. Do đó, DNNN khác các loại hình doanh nghiệp khác ở chỗ:

- Vì vốn của doanh nghiệp hầu hết đều thuộc sở hữu của Nhà nước nên DNNN, dù là doanh nghiệp có chức năng kinh doanh hay hoạt động công ích thì trong bất kỳ hoàn cảnh nào, vẫn luôn chú trọng hiệu quả kinh tế-xã hội. Do đó, sự có mặt của DNNN là lực lượng vật chất quan trọng đảm bảo tính ổn định của nền kinh tế, chống lại mọi hành vi cơ hội, chạy theo lợi nhuận bằng bất cứ giá nào của các loại doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tư nhân.

- Do DNNN là của Nhà nước nên lợi nhuận sẽ do Nhà nước sử dụng. Do đó, nhiều nước còn giao cho DNNN những lĩnh vực có lợi nhuận cao với ý đồ giữ cho Nhà nước những khoản lợi nhuận lớn này để giải quyết những vấn đề xã hội nảy sinh trong nền kinh tế thị trường.

- Trên thực tế, còn có nhiều lĩnh vực đòi hỏi đầu tư lớn, hiệu quả kinh tế không cao nhưng lại cần thiết cho sự ổn định kinh tế-xã hội, các doanh nghiệp tư nhân không muốn và không thể đầu tư, chỉ có DNNN, vì lợi ích chung, không lấy lợi nhuận làm mục tiêu tối hậu, mới đảm nhiệm.

Do vậy, trong những lĩnh vực quan trọng, huyết mạch của nền kinh tế, DNNN phải có mặt và đóng vai trò then chốt như Nghị quyết Trung ương 3 khoá IX đã khẳng định. Đây cũng là lý do mà ở hầu hết các nước trên thế giới, ít hay nhiều đều tồn tại DNNN.

Thứ hai, DNNN có tính khó minh bạch.

DNNN là loại hình dựa trên sở hữu Nhà nước. Vì vậy, cùng một lúc phải giải quyết nhiều mối quan hệ phức tạp: quan hệ giữa chủ thể sở hữu (ở đây là Nhà nước) với chủ thể sử dụng (ở đây là doanh nghiệp) và người lao động

(cùng một lúc đóng hai vai trò: chủ thể sở hữu lao động và chủ tập thể xí nghiệp) trên các mặt trách nhiệm và lợi ích kinh tế, trong đó quan trọng nhất là lợi ích kinh tế.

Xử lý mối quan hệ này rất khó khăn và phức tạp. Tình trạng bộ phận quản lý doanh nghiệp (mà trực tiếp là Giám đốc) bỏ qua quyền lợi của bản thân doanh nghiệp và Nhà nước vì lợi ích của cá nhân trong các DNNN thường xuyên diễn ra. Trong trường hợp Giám đốc có tâm, có tài, muốn làm cho doanh nghiệp hoạt động hiệu quả thì lại bị những ràng buộc của cơ chế chung cản trở. Kết quả là DNNN thường không có hiệu quả kinh tế cao. Hạn chế này xuất phát từ tính chất của sở hữu mà ngay các doanh nghiệp quốc doanh của các nước tư bản cũng thường gặp phải. Rõ ràng là, việc minh bạch hoá hoạt động của DNNN chính là vấn đề lâu nay luôn làm đau đầu các nhà hoạch định chiến lược.

Thứ ba, DNNN hoạt động kém hiệu quả.

Nhìn chung, hoạt động của DNNN thường không có hiệu quả cao. Các nguyên nhân gây nên tình trạng này là: DNNN thường phải đảm nhận kinh doanh trên những khu vực ít lãi, phải đáp ứng những nhu cầu xã hội mà các doanh nghiệp tư nhân không chịu đảm nhận. Hơn nữa, sở hữu Nhà nước thuần tuý làm cho cơ chế quản lý DNNN trở thành vấn đề phức tạp, rất khó để có thể thu lợi nhuận cao xuất phát từ khó khăn trong việc giải quyết mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng.

Thứ tư, hệ thống các DNNN bao trùm quá rộng do lịch sử để lại.

Hệ thống DNNN ở nước ta được xây dựng lâu dài và theo quan niệm cũ, là một hệ thống rộng khắp từ trung ương đến địa phương, quản lý một lượng lao động rất lớn, một nguồn vốn lớn và những điều kiện thuận lợi nhưng hiệu quả được coi là thấp.

Từ các đặc điểm trên của DNNN có thể kết luận: trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phải có mặt DNNN với vai trò then chốt

nhưng vai trò then chốt của DNNN phải thể hiện ở mặt chất chứ không phải mặt lượng. Do đó, việc sắp xếp lại DNNN trong nền kinh tế nhiều thành phần ở nước ta hiện nay là vấn đề bức xúc.

2.2. Vai trò của doanh nghiệp Nhà nước

DNNN tồn tại như là một tất yếu khách quan có tính phổ biến, không phân biệt đó là phương thức sản xuất xã hội chủ nghĩa hay phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa, nó có mặt ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Bởi DNNN có vai trò quan trọng trong việc phát triển nền kinh tế quốc dân:

Thứ nhất, DNNN đóng góp vào tăng trưởng đất nước (chiếm tỷ trọng lớn trong GDP), thu hút vốn, tạo việc làm và thực hiện các chính sách xã hội. Ngoài ra, trong nền kinh tế nhiều thành phần định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, các DNNN còn đảm bảo các điều kiện cơ sở hạ tầng, dịch vụ xã hội ngày một tốt hơn; cung ứng hàng hoá, vật tư, năng lượng chủ yếu cho nền kinh tế quốc dân như: điện, sắt thép, xi măng, phân bón, xăng dầu, giấy viết. Đồng thời, là lực lượng chủ lực thực hiện các chính sách xã hội thông qua các doanh nghiệp công ích. DNNN là động lực thúc đẩy phân bố lại nguồn lực, nhất là nguồn vốn và nguồn nhân lực theo hướng công nghiệp hoá tạo tiền đề cho việc hình thành các trung tâm kinh tế, văn hoá, đô thị mới [18].

Thứ hai, DNNN giữ vai trò quan trọng chi phối những ngành, lĩnh vực và sản phẩm then chốt của nền kinh tế. DNNN bảo đảm hầu hết các yêu cầu về sản phẩm và dịch vụ công ích (các hàng công nghiệp và tiêu dùng, tư liệu sản xuất,...), các điều kiện giao thông, điện, nước, thông tin, vật tư, hàng hoá cho xuất khẩu và thị trường trong nước. Do đó, DNNN là lực lượng nòng cốt trong tăng trưởng, xuất khẩu, bảo đảm các sản phẩm quan trọng của nền kinh tế và đóng góp cho ngân sách Nhà nước; góp phần quan trọng bảo đảm các cân đối lớn và ổn định kinh tế vĩ mô [18].

Thứ ba, các DNNN là điểm tựa và công cụ quan trọng của Nhà nước trong việc điều tiết vĩ mô, khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường.

DNNN là lực lượng xung kích để Nhà nước bổ sung vào thị trường những hàng hoá và dịch vụ cần thiết. Nhà nước sử dụng và phát huy vai trò xung kích của DNNN khi nào là lúc cần thiết? Đó là khi phải đảm nhận những ngành, lĩnh vực ở những địa bàn khó khăn có ý nghĩa chính trị, quốc phòng và kinh tế-xã hội mà khu vực tư nhân không làm được hoặc không muốn làm, thực hiện sự bảo đảm cân bằng về phát triển theo vùng, địa bàn. Chức năng này được các DNNN thực hiện thông qua việc cung cấp những hàng hoá và dịch vụ theo chủ trương, kế hoạch của Nhà nước để nhằm vào các khoảng trống của thị trường. Sự tham gia của DNNN sẽ có thể đem lại tác dụng tốt và tạo ra niềm tin cho khu vực tư nhân và toàn xã hội.

Trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế, Nhà nước phải sử dụng các biện pháp vĩ mô như: chính sách tài chính, chính sách thuế, chính sách tiền tệ. Mặt khác, Nhà nước cũng phải dựa vào DNNN để khởi động, phục hồi kinh tế hoặc kìm hãm lạm phát. Thí dụ, khi kinh tế thị trường vật vờ, uể oải, Nhà nước sẽ áp dụng các chính sách và biện pháp vĩ mô nhằm kích thích nhu cầu. Nhưng do lãi suất ít hoặc thu hồi vốn chậm, nói chung các doanh nghiệp không muốn đầu tư. Do vậy, Nhà nước phải dựa vào các DNNN để tăng nhu cầu đầu tư, từ đó thúc đẩy tăng nhu cầu [49].

Thứ tư, DNNN là những cơ sở quan trọng nhất trong việc đầu tư, ứng dụng những tiến bộ khoa học và công nghệ; thực hiện hiện đại hoá đất nước. Điều đó thể hiện trước hết bởi sự cất cánh kinh tế của mỗi quốc gia không thể thiếu các ngành hạ tầng và không thể không xây dựng các công trình hạ tầng, mà việc xây dựng này thường đòi hỏi những khoản đầu tư lớn, rủi ro cao, thu hồi vốn chậm, hiệu quả xã hội rộng lớn. Do vậy, những doanh nghiệp bình thường không đủ sức làm và cũng không muốn làm. Hơn nữa, trong sự phát triển kinh tế ngày nay, khoa học-kỹ thuật đóng vai trò then chốt. Các DNNN mới có cơ sở vật chất kỹ thuật và nguồn lực để có khả năng chuyển hoá thành tựu khoa học-kỹ thuật thành lực lượng sản xuất hiện thực. Trong điều kiện

kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, vai trò DNNN còn thể hiện ở việc định hướng, dẫn dắt và mở đường cho các thành phần kinh tế khác, giữ vững vị trí then chốt, đi đầu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ; nêu gương về năng suất, chất lượng, hiệu quả kinh tế-xã hội và chấp hành pháp luật. Ngoài ra, DNNN tham gia vào một số ngành có lợi thế cạnh tranh, có khả năng tăng thu ngân sách lớn. Đối với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, vai trò này vẫn còn phát huy tác dụng trong điều kiện tiềm lực của tài chính công chưa đủ mạnh [40].

3. Thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam hiện nay

3.1. Quá trình hình thành các doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam

Các DNNN ở Việt Nam được hình thành từ năm 1954 ở miền Bắc, từ năm 1975 ở miền Nam và từ nhiều nguồn gốc khác nhau. Nhìn chung, quy mô của các DNNN nhỏ bé, cơ cấu phân tán được biểu hiện qua số lượng lao động và mức độ tích luỹ vốn. Năm 1992, cả nước có 2/3 tổng số doanh nghiệp có số lượng lao động dưới 200 người, lao động trong DNNN chiếm từ 5-6% tổng số lao động xã hội [23].

Mặt khác, DNNN đa số là sử dụng các công nghệ lạc hậu (trừ một số ít ngành). Vì vậy, khi chuyển sang kinh tế thị trường, các DNNN không được bao cấp mọi mặt như trước nữa, đã thế lại bị các thành phần kinh tế khác cạnh tranh quyết liệt, nên nhiều doanh nghiệp không trụ nổi, buộc phải phá sản hoặc giải thể; đặc biệt, trong những năm gần đây, chúng ta đã tiến hành cải cách DNNN. Do đó, mặc dù số lượng DNNN đã giảm từ 12.084 năm 1992 xuống còn khoảng 1.900 vào tháng 12/2007 (nếu loại trừ 300/400 nông, lâm trường quốc doanh thì cả nước còn khoảng 1.500 DNNN hoạt động sản xuất- kinh doanh) nhưng để chuyển đổi sở hữu những doanh nghiệp này thì không đơn giản vì nguồn vốn Nhà nước tập trung rất nhiều tại các Tổng công ty, tập đoàn kinh tế (khoảng 86% tổng vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp). Như

vậy, DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong nhiều ngành kinh tế, nhất là ngành quan trọng đòi hỏi vốn đầu tư lớn, công nghệ cao và ngành cung ứng dịch vụ công cộng. Đồng thời, DNNN vẫn là thành phần kinh tế đóng góp chủ yếu cho ngân sách Nhà nước. Cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, các DNNN được sắp xếp, củng cố lại cơ cấu dẫn đến được hoạt động có hiệu quả hơn [21].

Thời kỳ 1991-1995, tốc độ tăng trưởng GDP bình quân của DNNN là 11,7% trong khi nền kinh tế là 8,2%, bằng 1,5% tốc độ tăng trưởng bình quân chung của nền kinh tế; tỷ trọng GDP của DNNN tăng từ 33,3% lên 39,6% so với GDP của cả nước. Thu nhập ngân sách Nhà nước tăng bình quân 50,4%/năm. Trong năm 1995, các DNNN nộp ngân sách là 14.980 tỷ đồng, tăng 7,7 lần so với năm 1990 và tăng 33% tổng thu về thuế của ngân sách Nhà nước [23].

Tính chung trong giai đoạn 2001-2005, doanh thu của DNNN chỉ tăng 9,1%/năm, trong đó năm 2005 chỉ tăng 7,2% so với năm 2004, tức là chỉ cao hơn tốc độ tăng giá tiêu dùng một chút. Theo Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước về kết quả hoạt động của các DNNN năm 2005 cho thấy, có 76,5% doanh nghiệp có lãi với tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu bình quân là 19,2%, chỉ có 19,5% số doanh nghiệp thua lỗ, 8,8% số doanh nghiệp hoà vốn. Tổng số lỗ năm 2005 của các DNNN là 1.919 tỷ đồng. Tổng số lỗ luỹ kế tính đến cuối năm 2005 là 6.549 tỷ đồng, tuy có giảm 8,7% so với năm trước nhưng lại tăng 20% so với năm 2000. Dẫu được hưởng hầu hết mọi ưu ái nhưng trong năm 2005, nộp ngân sách của các DNNN chỉ tăng có 49%, trong khi đó, con số này của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh là 137% [33].

Vốn đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước luôn chiếm tỷ lệ cao trong tổng đầu tư xã hội (theo thứ tự từ năm 2000 đến năm 2006 là: 51,9%; 59,8%; 57,3%; 52,9%; 48,1%; 47,1% và 46,2%) nhưng tỷ lệ đóng góp vào GDP