Phân Loại Quyết Định Hành Chính Của Ủy Ban Nhân Dân Tỉnh Theo Cơ Quan Ban Hành

thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt cơ sở nền móng ban đầu cho sự thay đổi đó.

Thông thường UBND tỉnh là cơ quan thực hiện nên thường không dùng loại văn bản này (hoặc nếu có cũng rất hãn hữu). Văn bản này thường được ban hành dưới dạng Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ. Tuy nhiên, số lượng của loại này thường không nhiều vì người ta xét thấy không nên lạm dụng chúng. Lý do là bởi nó thường có hiệu lực lâu dài và nếu lâu dài thì mức độ ảnh hưởng của nó tới hoạt động hành chính rất to lớn, nên cần cân nhắc sử dụng, tránh lạm dụng thái quá.

b) Quyết định hành chính quy phạm

Quyết định này là quyết định sẽ làm thay đổi hệ thống QPPL hành chính một cách trực tiếp.

Quyết định hành chính quy phạm luôn có một hoặc nhiều hơn một trong số các dấu hiệu bên ngoài của các QPPL là: tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện.

Với mấu chốt vấn đề là quyết định hành chính quy phạm làm thay đổi hệ thống QPPL nên ta phân ra các loại quyết định sau:

* Quyết định hành chính quy phạm đặt ra những QPPL hành chính mới:

Loại này giúp bổ sung thêm QPPL vào hệ thống QPPL hành chính hiện hành với hai cách đặt ra: một là, đặt ra ngay trong chính quyết định đó; hai là bằng một quyết định khác để đặt ra một quy chế mà quy chế đó là một nhóm các QPPL.

* Quyết định đình chỉ việc thi hành có thời hạn hay không thời hạn quy phạm hiện hành:

Đình chỉ việc thi hành là một trong các cách thay đổi phạm vi hiệu lực của QPPL hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Chính tính năng làm thay đổi phạm vi hiệu lực đã nảy sinh thêm một loại quyết định hành chính rất đặc biệt: quyết định quy phạm tiên phát. Loại quyết định quy phạm tiên phát này dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà chưa kịp có luật hay pháp luật điều chỉnh. Nói một cách nôm na rằng khi các quan hệ xã hội mới phát sinh, nhưng lại là quan hệ cơ bản cần điều chỉnh mà luật lại chưa kịp ban hành thì có thể "cơi nới" thêm phạm vi hiệu lực để điều chỉnh trước mắt đã. Sau khi ổn định loại quy phạm này sẽ được điều chỉnh bằng luật chính thức. Điều này được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại Khoản 4- Điều 14.

Tuy nhiên, với vai trò chủ yếu là để thực hiện các chủ trương, chính sách lớn thì UBND tỉnh lại không có quyền hay nói đúng ra là không đủ thẩm quyền luật định để ra loại quyết định quy phạm tiên phát này với tư cách là một chính sách mới. Chỉ có Chính phủ mới được ban hành loại văn bản này, nhưng số lượng cũng rất hạn chế và mang tính "lấp chỗ trống".

* Quyết định sửa đổi, bãi bỏ những QPPL hành chính hiện hành:

Về loại cần sửa đổi: vấn đề này được thực hiện trong khuôn khổ các phần giả định, quy định, chế tài theo cách sửa đổi một trong số hay tất cả.

Còn trường hợp bãi bỏ thì là quá trình bỏ bớt đi một số QPPL hành chính.

* Quyết định áp dụng các QPPL hiện hành do các cơ quan dân cử và hành chính cấp trên ban hành:

Đây là quá trình ra các văn bản hướng dẫn thi hành văn bản QPPL có hiệu lực cao hơn của cấp trên, sau đó tiếp đến là quá trình áp dụng QPPL đó vào từng trường hợp cụ thể. Nó chỉ mang tính hướng dẫn chứ không có quyền đặt ra QPPL mới (trừ quyết định tiên phát như nói ở trên).

Tóm lại, UBND tỉnh có quyền ban hành quyết định quy phạm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong phạm vi địa bàn tỉnh, nhưng không phải là tất cả mà trừ quyết định tiên phát.

c) Quyết định hành chính cá biệt:

Bản chất của loại quyết định này là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cá biệt- cụ thể như bổ nhiệm, miễn nhiệm, nâng lương, xử phạt vi phạm cụ thể, cấp phép xây dựng…

Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm của các cơ quan cấp trên hoặc của bản thân cơ quan đó, đồng thời nó cũng được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp trên.

Với đặc điểm cá biệt- cụ thể như vậy nên loại quyết định này chỉ dùng để điều chỉnh các đối tượng cụ thể và chỉ áp dụng một lần. Tuy chỉ áp dụng một lần nhưng nó lại có chức năng pháp lý đặc biệt quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Có nó pháp luật mới có thể đi vào cuộc sống.

Với vai trò là cầu nối để pháp luật hành chính đi vào cuộc sống, mang hơi thở cuộc sống nên số lượng các văn bản quyết định hành chính cá biệt chiếm một số lượng lớn. Điều đó đồng nghĩa với việc tuyệt đại bộ phận các cơ quan hành chính đều có quyền được ban hành loại quyết định này, trong đó có UBND tỉnh. Xét về tương quan số lượng quyết định hành chính cá biệt lớn gấp bội so với quyết định chủ đạo và quy phạm. Điều này chứng tỏ rằng trong hoạt động hành chính thì mặt điều hành cụ thể chiếm phần lớn công việc.

Qua những phân tích trên, UBND tỉnh thông thường sẽ ra hai loại quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý của mình đó là: quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt.

1.1.2.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo cơ quan ban hành

* Quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh và quyết định, chỉ thị của Chủ tịch UBND tỉnh

Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết

định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31]. Và theo như phân tích ở ngay phần đầu của mục 1.2 nói trên thì: UBND tỉnh mới có quyền ban hành quyết định quy phạm, còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này.

Đó là vài nét về hiệu lực pháp lý của hai loại văn bản do hai chủ thể khác nhau ban hành, một bên là UBND và một bên là Chủ tịch UBND. Suy ra hiệu lực pháp lý của văn bản do UBND ban hành đương nhiên cao hơn do Chủ tịch UBND ban hành. Điều này là một sự ngầm định giống như trong quan hệ về văn bản giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Kể ra, chúng ta nên quy định rõ ràng luôn về hiệu lực pháp lý cao thấp của hai cặp văn bản này thì hợp lý hơn, rõ ràng hơn, nhất là khi trong thực tế không phải lúc nào cũng như vậy.

Những đặc điểm này cũng hoàn toàn đúng cho văn bản của UBND tỉnh và Chủ tịch UBND tỉnh chỉ khác là nó chỉ có hiệu lực trong phạm vi một tỉnh chứ không thể rộng bằng văn bản của Chính phủ ban hành.

* Quyết định của UBND tỉnh và quyết định của Sở, phòng thuộc UBND tỉnh

Không hiểu sao xoay quanh vấn đề hiệu lực pháp lý của các văn bản thuộc UBND lại có nhiều vấn đề đến như vậy. Từ Hiến pháp 1992 đến năm 2008 vẫn tồn tại vấn đề gây tranh cãi rằng: văn bản của Chủ tịch UBND có phải là văn bản QPPL không hay chỉ có văn bản của UBND. Điều này chỉ được giải quyết triệt để khi Luật ban hành văn bản QPPL có hiệu lực (01/01/2009). Tuy nhiên, với văn bản do Sở, phòng thuộc UBND ban hành thì xem chừng ra vấn đề còn nan giải hơn mặc dù chúng ta đều biết hai loại này khác nhau.

Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 tại Điều 124 có đặt ra vấn đề "Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân" [31]. Điều đó nói lên sự thừa nhận các sở, phòng, ban của UBND có quyền ra quyết định hành chính,

mặc dù không trực tiếp quy định vào Hiến pháp. Đây là một hạn chế cần sớm khắc phục để danh chính, ngôn thuận về vấn đề này, bởi do sai sót này mà ngay cả trong Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 (nói trên) cũng không xuất hiện quy định về hình thức, tên gọi của các quyết định do các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh có quyền ban hành. Với sai sót này khiến chúng ta cảm giác như các cơ quan này không có quyền ra bất kỳ quyết định nào, dù chỉ là cá biệt chứ chưa nói tới quy phạm.

* Quyết định hành chính liên tịch của UBND tỉnh

Đây là loại văn bản đặc biệt được ban hành trên cơ sở hội nghị liên tịch nhiều cơ quan nhằm giảm lưu lượng công văn, giấy tờ và tạo ra sự thống nhất cao giữa các cơ quan liên quan. Thường là các quyết định hành chính liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hay Chính phủ với các tổ chức chính trị, xã hội; giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ...

Trên lý thuyết thì việc ban hành quyết định hành chính liên tịch không giới hạn ở cấp trung ương hay địa phương, nhưng thực tế pháp luật thì hiếm gặp ở địa phương. Điều này khiến cho việc UBND tỉnh muốn ra quyết định hành chính liên tịch là không khả thi xét cả về mặt thực tế pháp luật lẫn căn cứ pháp lý, bởi trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng chưa hề quy định. Nên chăng cần phải bổ sung điểm này bởi không thể phủ nhận ý nghĩa của loại văn bản này khi được ban hành ở cấp tỉnh, một phạm vi hành chính có vai trò như một "tiểu Chính phủ". Hơn nữa, nhu cầu giải quyết công việc chung giữa các UBND tỉnh thực sự đang rất cần đến loại văn bản này.

1.1.2.3. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo trình tự ban hành

Hiện quyết định hành chính được phân loại theo cách này sẽ gồm ba trình tự cơ bản: một là trình tự tập thể, trình tự cá nhân và trình tự khác. Điều này cũng tương tự cho quyết định hành chính của UBND tỉnh.

* Với trình tự tập thể: sẽ thực hiện theo nguyên tắc thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.

* Theo trình tự cá nhân: là do cá nhân có thẩm quyền ký ban hành.

* Theo trình tự khác: thường là loại quyết định do UBND tỉnh ban hành nhưng phải có sự phê chuẩn của cơ quan cấp trên mới có hiệu lực hay một số hình thức khác…

Tóm lại qua những phân tích ở trên ta đã hiểu sơ bộ về quyết định hành chính của UBND tỉnh. Từ đây chúng ta sẽ tìm hiểu loại văn bản này có các yêu cầu như thế nào?‌

1.2. CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.2.1. Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

1.2.1.1. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong quyết định hành chính

Khi nói tới một quyết định hành chính người ta thường cảm thấy một sự khô cứng, áp đặt. Nhưng thực ra không hoàn toàn như thế. Lật bỏ lớp vỏ khô cứng nguyên tắc bên ngoài - tính hợp pháp - một yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế - chúng ta đến lớp vỏ thứ hai mà đôi khi chúng ta vô tình không phát hiện ra rằng đó là cả một kho nghệ thuật - nghệ thuật quản lý, sức sống tinh thần cho lớp vỏ thứ nhất. Chúng ta đang nói đến tính hợp lý của quyết định hành chính. Bởi một quyết định hành chính được coi là hợp pháp khi nó đáp ứng tiêu chí hợp pháp, nhưng nó có sức sống hay không, có tạo ra được sự đồng thuận xã hội hay không chính là ở tính hợp lý.

Điều này không chỉ đúng cho riêng quyết định hành chính của bất cứ cấp nào ban hành (trong đó có UBND tỉnh) mà nó còn là tiêu chí để xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Theo đó, nhà nước đó phải đề cao pháp luật, pháp chế trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội.

Trong nhà nước pháp quyền XHCN, pháp luật- trong đó có các quyết định hành - một hình thức chủ yếu để quản lý - phải là cơ sở cho mọi hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực công. Không có lý gì mà mọi đường lối, chính sách lớn của Nhà nước đều phải dựa trên cơ sở của pháp luật mà các quyết định hành chính lại là ngoại lệ. Điều này làm nên sự khác biệt của nhà nước pháp quyền so với nhà nước pháp trị khi chúng ta đảm bảo được tiêu chí hợp pháp và hợp lý, đặc biệt là tính hợp pháp. Chúng giúp cho nhà nước pháp quyền vươn tới sự đầy đủ hoàn thiện trên tất cả các lĩng vực đời sống xã hội với phương châm "cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm" đối với cá nhân, còn với cơ quan nhà nước mà biểu hiện cụ thể là từng quyết định quản lý của mình sẽ phải thực hiện trên nguyên tắc "chỉ được phép làm những gì mà pháp luật quy định". Đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý cho ta thấy ý nghĩa nhân quyền cá nhân được đề cao, yếu tố trách nhiệm của chính quyền được phân định rõ.

Chính vì vậy mà trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại Điều 3 đã ghi nhận cả hai thuộc tính này tại điểm 1 và 4.

Không dừng lại ở việc quy định về hai thuộc tính này trong một văn bản QPPL quan trọng như Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 mà riêng đối với văn bản QPPL của UBND còn được quy định riêng rẽ và chi tiết hơn trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng tại Điều 3 như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp [34].

Như vậy, quyết định hành chính của UBND tỉnh, cũng như mọi quyết định pháp luật, chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều hành pháp luật và hiệu quả thực sự khi nội dung và hình thức của nó bảo đảm cả yêu cầu

về tính hợp pháp và tính hợp lý. Không chỉ nội dung và hình thức của một quyết định hành chính phải đảm bảo cả hai thuộc tính này mà ngay cả thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp thực tiễn, hay nói một cách ngắn gọn là nó cũng phải đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý, mà cụ thể là: quyết định hành chính của UBND tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật (mà trong đó đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (cụ thể là văn bản QPPL của Chính phủ) và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Còn về thứ bậc hiệu lực của nó cũng phải bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.

Qua những phân tích trên chúng ta đã hình dung ra vai trò của tính hợp pháp và hợp lý, đồng thời hiểu được lý do chính để một quyết định hành chính của UBND tỉnh tại sao phải đảm bảo cả hai yêu cầu này - Nguyên tắc pháp chế. Nguyên tắc pháp chế là lý do cốt lõi buộc các quyết định này phải hợp pháp và hợp lý. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa hai yêu cầu này đều có vai trò quan trọng như nhau.

1.2.1.2. Nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý

Đây là nguyên tắc nhằm đảm bảo tiêu chí nhà nước pháp quyền - một mục tiêu mà Nhà nước đã thực hiện trong suốt thời gian qua. Nguyên tắc này muốn đề cập tới một vấn đề: tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định pháp luật nói chung hay quyết định hành chính nói riêng có quan hệ chặt chẽ với nhau. Điều này đồi hỏi các nhà quản lý khi ban hành quyết định không những phải tính đến tính hợp pháp mà cả tính hợp lý (như phần trên đã đề cập). Nhưng chỉ lưu ý một điều, mà điều này đã được đề lên thành một nguyên tắc rằng: trong một phương án hợp pháp có thể có hàng trăm các giải pháp mà trong đó chỉ có một giải pháp hợp lý nhất, tối ưu nhất. Vấn đề là phải tìm ra giải pháp hợp pháp tối ưu đó, hợp lý đó. Điều này là rất khó khăn khi phải dung hòa cả hai yêu cầu này trong cùng một quyết định. Chính khó khăn này