Hệ Quả Của Việc Không Đảm Bảo Các Yêu Cầu Về Tính Hợp Pháp Và Hợp Lý

đã làm nảy sinh mâu thuẫn khi áp dụng nguyên tắc này trong thực tế bởi có nhiều lý do khác nhau như: do tính lỗi thời và luôn đi sau của pháp luật (mà ở đây là một quyết định hành chính nào đó), hay do quyết định đó ngay từ khi ban hành đã không hợp lý do chưa tính hết đặc điểm từng vùng có thể phát sinh, hay do trình độ lập pháp (câu chuyện chưa có hồi kết của pháp luật Việt Nam).

Vậy khi những lý do này trở thành hiện thực thì đương nhiên cơ quan ban hành sẽ thấy quyết định hành chính đã ban hành không còn phù hợp với điều kiện hiện tại. Liệu họ có quyền phá bỏ, không áp dụng theo quyết định của cấp trên không, nếu ví dụ trong trường hợp cấp trên chưa bãi bỏ. Câu trả lời của nguyên tắc vàng này là không. Cơ quan cấp dưới vẫn buộc phải thực hiện quyết định hành chính do cấp trên đã ban hành, nhưng họ có quyền phản biện bằng việc đề nghị cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi quyết định đó. Đã là nguyên tắc thì phải thực hiện chứ không thể vin vào lý do không hợp lý để không thực hiện vì điều này là vi phạm tính hợp pháp.

Thực hiện nguyên tắc này, quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng phải đảm bảo triệt để. Trong thực tế có không ít trường hợp văn bản do cấp trên của UBND tỉnh ban hành đã không còn phù hợp và rất khó áp dụng ở địa phương mình, nhưng UBND tỉnh nhìn chung vẫn phải chấp hành để đảm bảo tính hợp pháp được ở thế thượng tôn. Sẽ nảy sinh một điều là nếu sau khi cấp trên đã nhận được phản hồi từ phía UBND tỉnh mà không kịp thời có biện pháp xử lý thì hậu quả đôi khi là khá lớn. Vấn đề là cơ chế tiếp nhận và xử lý với thông tin phản hồi phải kịp thời và câu chuyện này dường như chưa được giải quyết hiệu quả, triệt để. Tuy nhiên, không thể vì thế mà để tính hợp lý ngang bằng tính hợp pháp bởi như vậy sẽ nhiễu loạn kỷ cương và tiêu chí pháp quyền trở nên vô nghĩa.

Nhìn lại một lần nữa trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 chúng ta có thể nhận thấy ưu thế của tính hợp pháp hơn hẳn tính hợp lý. Chúng ta chỉ thấy bóng dáng của tính hợp pháp là chính. Qua đó để thấy tính hợp pháp là cốt lõi của vấn đề.

1.2.1.3. Hệ quả của việc không đảm bảo các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý

Quan hệ nhân- quả, một cặp phạm trù cơ bản của triết học mà chúng ta không thể không quan tâm khi một quyết định hành chính của UBND tỉnh không đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Xét dưới góc độ pháp chế nếu một quyết định không đảm bảo yêu cầu hợp pháp hay hợp lý thì sẽ phải sử dụng một trong ba hoặc kết hợp ba loại chế tài: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định đã ban hành; Hoặc khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định trái luật gây ra; Hoặc buộc phải truy cứu trách nhiệm pháp lý người có lỗi.

Người ta vẫn ví rằng UBND tỉnh là một "tiểu Chính phủ" ở địa phương. Điều này cho thấy các quyết định hành chính của chủ thể ban hành ra có địa bàn và mức độ tác động như thế nào. Nếu do vô tình không tuân thủ tiêu chí hợp pháp tức là trái với Hiến pháp, luật, văn bản của Chính phủ và gần nhất là Nghị quyết của HĐND tỉnh thì hậu quả của nó không chỉ dừng ở việc trái các văn bản này mà nó còn tạo ra hiệu ứng sai mang tính hệ thống khi chỉ đạo cho cấp dưới của mình là UBND cấp huyện và xã. Như vậy là toàn bộ cấp địa phương sẽ ra những văn bản sai trái hoàn toàn với cấp trung ương. Có thể nhận thấy vai trò của UBND tỉnh như một cầu nối giữa trung ương và địa phương. Nếu nhịp cầu này lỡ nhịp thì hậu quả pháp lý, kinh tế, xã hội, chính trị là rất lớn. Đó là chưa kể tới khi phát hiện ra việc trái văn bản cấp trên thì các quyết định này còn gây ra một sự tốn kém rất lớn cả về thời gian và tiền bạc khi phải rà soát, kiểm tra, phát hiện và đề ra phương hướng xử lý, giải quyết theo cách thức gì, bãi bỏ hay sửa đổi…Còn xét dưới góc độ nhà nước pháp quyền đó là một sự vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc pháp chế, đi ngược lại với quyền và lợi ích của công dân và xu thế tiến bộ của nhân loại khi mà sang thế kỷ 21 vẫn còn tồn tại quá nhiều các văn bản, các quyết định hành chính không đảm bảo tính hợp pháp gây hậu quả và dư luận không tốt.

Còn khi một quyết định ban hành mà không đảm bảo tính hợp lý thì hệ quả cũng không nhẹ nhàng hơn. Như đã đề cập ở trên tính hợp lý là tượng trưng cho nghệ thuật quản lý và đương nhiên đối tượng bị quản lý sẽ là người cảm nhận rõ nhất tính có lý hay vô lý của quyết định hành chính đó. Sự phản ứng lại này chắc chắn sẽ gay gắt và quyết liệt. Dẫn chứng cho việc này là tình trạng đơn thư khiếu nại tố cáo không dứt ở khắp các địa phương và trong đó có tới 70% là về vấn đề đất đai. Không dừng ở đó, người dân còn kéo nhau về Trung ương để kiện tụng... Một số địa phương như Thái Bình nhân dân còn bức xúc đến mức biểu tình...

Để khắc phục điều này đòi hỏi UBND tỉnh khi ra quyết định hành chính phải bám sát luật, Hiến pháp, văn bản cấp trên. Tuy nhiên, về phía cơ quan cấp trên (mà ở đây là Chính phủ) cần phải có cơ chế hậu kiểm khoa học. Thay thế cho Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, ngày 12/4/2010 Chính phủ đã ra nghị định số 40/2010/NĐ-CP về việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đây cũng có thể coi là một nỗ lực rất lớn từ phía Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, để hạn chế tối đa các văn bản, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh, vi phạm tính hợp pháp và hợp lý, đặc biệt là tính hợp pháp.

Trên đây chỉ là những hệ quả mang tính chất rất chung khi không đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý. Điều này sẽ rõ hơn khi đi vào phần hậu quả về nội dung, hình thức và trình tự ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh. Thậm chí khi đến phần thực trạng những vi phạm kiểu này còn khiến chúng ta có phần ngạc nhiên và tự hỏi rằng "Tại sao thế nhỉ?".

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

1.2.2. Các yêu cầu đối với nội dung và hình thức quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Có thể nói mỗi nhóm yêu cầu về hợp pháp hay hợp lý với nội dung và hình thức hay đối với trình tự xây dựng và ban hành quyết định sẽ bao gồm những yêu cầu nhất định.

1.2.2.1. Các yêu cầu hợp pháp với nội dung và hình thức của quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

a) Nội dung quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành

Xuất phát từ quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, pháp chế trong quản lý nhà nước đòi hỏi mọi văn bản do cơ quan nhà nước ban hành phải đúng thẩm quyền nội dung và hình thức. Khoản 2 Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL quy định như sau:

Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:

Ban hành đúng thẩm quyền; Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.

a) Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

b) Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật [21].

Như vậy về phạm vi thẩm quyền ban hành một quyết định hành chính gồm: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức.

* Thẩm quyền về nội dung:

Điều này có nghĩa mỗi một cơ quan chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã quy định. Và tất nhiên cơ quan có thẩm quyền ở đây không chỉ đơn thuần là riêng cơ quan đó mà gồm cả thủ trưởng cơ quan hoặc người thi hành công vụ được giao quyền hạn.

Tuy nhiên, quyền hạn đó không phải là không có giới hạn, bởi lịch sử xây dựng thể chế đã chứng minh hậu quả tất yếu của việc tập trung quyền lực

bằng những cuộc nội chiến giành ngai vàng của những ông vua thời phong kiến. Quyền lực là cần thiết cho bất cứ một thiết chế nào, nhưng nó cũng là con dao hai lưỡi dễ làm con người rơi vào tình trạng lạm quyền. Đó là một bản năng gốc mà ít ai tránh khỏi. Do đó, cần một cái phanh nhạy để chống lại những vết trượt dài về quyền lực, lương tâm, đạo đức và nhất là bảo vệ pháp chế XHCN, tạo dựng lòng tin và sự đồng thuận xã hội. Và pháp luật đã quy định rất rõ các vấn đề cụ thể nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong không gian và thời gian nào.

Với quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng vậy, vấn đề thẩm quyền về nội dung đã được quy định rõ trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 tại Điều 13 quy định:

1. Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

2. Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại khoản 1 Điều này và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị

trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên [34].

Vì vậy, UBND tỉnh không thể ban hành quyết định hành chính không thuộc thẩm quyền của mình. Ví dụ:

a) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà ở đối với nhà chung cư cao tầng và nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

b) Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định cưỡng chế phá dỡ đối với nhà ở không thuộc quy định tại điểm a khoản này [36].

Như vậy, nếu UBND tỉnh ban hành thành quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà của dân xây dựng trái phép là không đúng thẩm quyền vì thẩm quyền ra quyết định này thuộc UBND huyện.

* Thẩm quyền về hình thức:

Khi đã đảm bảo đạt yêu cầu về nội dung của thẩm quyền, một quyết định hành chính phải chú ý đến thẩm quyền về hình thức. Tức là hình thức pháp lý của quyết định hành chính đó phải phù hợp với quy định của pháp luật. Theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 tại Khoản 2- Điều 1 thì "văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị" [34]. Như vậy, quyết định và chỉ thị là hai hình thức duy nhất được pháp luật quy định và cho phép UBND được ban hành.

Áp dụng vào UBND tỉnh thì đương nhiên hình thức hợp pháp mà cơ quan này được ban hành là quyết định và chỉ thị. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên (trong phần phân loại quyết định hành chính theo cơ quan ban hành) thì sau khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 có hiệu lực thì văn bản của UBND chỉ có duy nhất hình thức quyết định là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì

không; hơn nữa luận văn chỉ đề cập chủ yếu đến mảng quyết định nên ta chỉ đi sâu đối với hình thức này. Từ đó suy ra hình thức hợp pháp mà UBND tỉnh được ban hành trong quản lý điều hành là hình thức quyết định, mà cụ thể ở đây là các quyết định hành chính. Còn các tiêu chí cụ thể về hình thức của quyết định gồm những yêu cầu gì chúng ta sẽ nghiên cứu ở phần sau (Hình thức của quyết định phải đúng quy định của pháp luật).

b) Quyết định phải được ban hành đúng căn cứ pháp lý

Đây là một yêu cầu đương nhiên không chỉ của quyết định hành chính mà còn cả những văn bản dưới luật khác. Tại Điều 3, Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 đã quy định:

Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:

1. Ban hành đúng căn cứ pháp lý.

a) Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành;

b) Những văn bản làm căn cứ pháp lý đó đã được ký ban hành, thông qua vào thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra [21].

Đây chính là phần căn cứ pháp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh. Đôi khi xem xét một văn bản chúng ta có thể dễ dãi bỏ qua phần này vì nhiều lý do. Tuy nhiên, với tư cách một quyết định hành chính thì đó là yêu cầu bắt buộc bởi không có lý gì mà một văn bản đi thực hiện các văn bản cấp trên (ở đây là quyết định hành chính) lại không căn cứ vào văn bản cao hơn nó để ban hành. Đó là nguyên lý, còn thực tế thì có những hạt sạn nhất định mà đôi khi sàng lọc kỹ ta có thể vẫn phát hiện ra. Hay tình trạng cơ quan A thì căn cứ vào một văn bản, còn cơ quan B lại căn cứ vào một văn bản khác để giải quyết một vấn đề…Chúng ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng.

c) Nội dung của quyết định phải phù hợp với nội dung và mục đích của quyết định của cấp trên

Thứ nhất, nói tới vấn đề phù hợp về nội dung. Chúng ta vẫn biết rằng các quyết định được ban hành là nhằm để thi hành Hiến pháp, luật và quyết định của cấp trên. Do đó, quyết định không thể không phù hợp về mặt nội dung với các loại văn bản này. Vậy cụ thể các yêu cầu phù hợp về nội dung này là gì?

Theo quy định tại Khoản 3- Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP năm 2010 thì:

Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.

a) Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

b) Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan;

c) Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực đó;

d) Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên [21].

Như vậy, nếu áp vào quyết định hành chính của UBND tỉnh thì quyết định đó phải được ban hành theo thẩm quyền, phải có nội dung phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban