Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh - một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.1. ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH THỰC HIỆN CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHỦ YẾU THÔNG QUA VIỆC BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND ngày 26 tháng 11 năm 2003: "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên" [32]. Như vậy, với mỗi cấp địa phương ta có thể nhận thấy rõ địa vị pháp lý tương ứng của UBND cấp đó. Cụ thể với UBND tỉnh ta có thể hiểu đó là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND tỉnh, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh và cơ quan nhà nước cấp trên.

Cũng theo quy định hiện hành tại Điều 2 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: "Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở" [32]. Đây là quy định chung cho UBND các cấp. Từ đó suy ra UBND cấp tỉnh chính là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất ở địa phương, là cầu nối giữa trung ương và địa phương, có trách nhiệm bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.

Về tổ chức của UBND nói chung hiện đang được quy định tại Điều 119 Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003. Theo đó, UBND tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra và gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên. Phương

thức làm việc của UBND tỉnh là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Giúp việc cho UBND tỉnh là các cơ quan chuyên môn. Các cơ quan này sẽ đồng thời chịu sự chỉ đạo, quản lý của hai cơ quan. Một là, của chính UBND tỉnh về mặt tổ chức, biên chế và công tác của UBND tỉnh; hai là, chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về mặt nghiệp vụ của cơ quan cấp trên.

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, UBND tỉnh có thể sử dụng rất nhiều các hình thức hoạt động khác nhau: các hình thức pháp lý, các hình thức ít hay không mang tính pháp lý. Tuy nhiên, hình thức chủ yếu là xây dựng và ban hành quyết định hành chính.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Có thể nói hoạt động ban hành quyết định hành chính chiếm vị trí quan trọng nhất trong hoạt động hành chính, bởi vì hầu hết mọi hình thức hoạt động quản lý khác trong hoạt động hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành các loại quyết định hành chính, cũng như để tổ chức thực hiện các quyết định đó trên thực tế. Do đó, để thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của mình UBND tỉnh buộc phải sử dụng quyết định hành chính. Hơn nữa, với chủ trương nâng cao hiệu quả hoạt động hành chính và thực hiện chương trình cải cách nền hành chính nhà nước thì quyết định hành chính của UBND tỉnh nói chung và các cấp trở thành câu chuyện trung tâm hơn bao giờ hết.

Trước hết, UBND tỉnh có quyền ban hành loại văn bản nào? Điều này rất quan trọng bởi thông thường có ba loại quyết định hành chính. Một là quyết định hành chính chủ đạo, hai là quyết định hành chính quy phạm và ba là quyết định hành chính cá biệt.

Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31].

Với vai trò của một Chính phủ thu nhỏ ở địa phương, nên quyết định, chỉ thị của UBND nói chung và UBND tỉnh nói riêng cũng được ban hành

trên cơ sở phiên họp toàn thể UBND và biểu quyết theo đa số thường. Tuy nhiên, ngoài chủ thể là UBND tỉnh, người đứng đầu cơ quan này lại là Chủ tịch UBND tỉnh. Theo Khoản 7-Điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì Chủ tịch UBND tỉnh có quyền: "Ra quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình" [32]. Quy định như vậy có nghĩa là cả UBND tỉnh lẫn Chủ tịch UBND tỉnh đều có cùng hình thức ra văn bản giống nhau là quyết định và chỉ thị trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cấp tỉnh.

Khi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày 03/12/2004 ban hành đã xuất hiện một vấn đề. Đó là các văn bản của Chủ tịch UBND nói chung và cấp tỉnh nói riêng đưa ra (gồm cả quyết định và chỉ thị) chỉ là văn bản cá biệt, còn quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh mới là văn bản QPPL. Cụ thể tại Khoản 2- Điều 1 của Luật đã quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quết định, chỉ thị" [34] và tại Khoản 2- Điều 2 đã ghi nhận các trường hợp UBND được ban hành văn bản QPPL.

Như vậy, Luật này đã hoàn toàn không nhắc đến việc Chủ tịch UBND có quyền ra văn bản QPPL. Điều đó có nghĩa các văn bản do Chủ tịch UBND nói chung và Chủ tịch UBND tỉnh nói riêng ban hành chỉ có thể là các quyết định cá biệt.

Đây là độ vênh rất lớn của quy định thời kỳ đó. Chỉ đến khi Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 có hiệu lực (01/01/2009) vấn đề này mới được giải quyết. Theo đó, chỉ còn quyết định của UBND mới là văn bản QPPL.

Sau khi nắm rõ vấn đề chỉ duy nhất UBND tỉnh mới có quyền ban hành văn bản QPPL (còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này) và vị trí trung tâm của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh, ta cùng tìm hiểu liệu UBND tỉnh xây dựng và ban hành quyết định hành chính theo những nguyên lý gì. Điều này rất quan trọng để tìm hiểu về các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.

1.1.1. Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành chính

1.1.1.1. Quan niệm quyết định hành chính

Trước đây trong các sách giáo trình và tài liệu "quyết định hành chính" thường được gọi là "quyết định quản lý nhà nước". Nhưng xét theo nghĩa hẹp mà nói thì "quyết định quản lý nhà nước" cũng chính là "quyết định hành chính". Với mục đích để thống nhất và tránh việc phải giải thích về "quyết định quản lý nhà nước" trong thuật ngữ "hành chính nhà nước" thì dùng chung là "quyết định hành chính".

Chính vì vậy, trong Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật, do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt chủ biên đã viết: "quyết định hành chính ở đây được hiểu với nghĩa là loại quyết định được ban hành bởi các chủ thể thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước" [63, tr. 464].

Tuy nhiên, chúng ta cần phân biệt khái niệm "quyết định hành chính" trong khoa học với khái niệm "quyết định hành chính" được sử dụng trong pháp luật khiếu nại, tố cáo, Luật tố tụng hành chính với tư cách là những quyết định cá biệt; Đồng thời các "quyết định hành chính" cũng khác với các "quyết định của cơ quan hành chính". Tại sao vậy? Bởi quyết định hành chính cũng có thể được các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội ban hành ra nếu nó được trao quyền thực hiện chức năng hành chính nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể nào đó.

Trên cơ sở các vấn đề nêu trên, có thể thấy:

Quyết định hành chính của UBND tỉnh là loại quyết định được ban hành bởi chủ thể là UBND tỉnh nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước trên địa bàn của một tỉnh.

Đó là quan niệm quyết định hành chính một cách chung nhất. Nhưng để hiểu rõ hơn chủ thể chấp hành và điều hành là ai, họ ra quyết định hành chính như thế nào….chúng ta cần làm rõ hơn quan niệm quyết định hành

chính vừa nêu trên. Muốn vậy, ta cần phải hiểu bản chất và tính chất của quyết định hành chính.

1.1.1.2. Bản chất của quyết định hành chính

Muốn tìm hiểu bản chất của quyết định hành chính thì ta cần hiểu khái niệm "quyết định" và "quyết định pháp luật" trước, bởi suy cho cùng quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật. Khi hiểu bản chất của một quyết định pháp luật ta sẽ hiểu bản chất của một quyết định hành chính.

Khái niệm "quyết định" được hiểu với nghĩa là hành động, hành vi và hành động, hành vi đó tất yếu phải dẫn đến hệ quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật. Đây là cách hiểu chung nhất bởi bên cạnh đó còn nhiều cách hiểu khác như: quyết định pháp luật là hình thức và kết quả thể hiện của hoạt động nhà nước, là văn bản, là mệnh lệnh thể hiện ý chí nhà nước….

Thực ra cũng không dễ để tìm ra một kết luận chính xác và đồng thuận cao về khái niệm của quyết định pháp luật, nhưng theo ý kiến của tác giả thì quan điểm mà Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Nguyễn Cửu Việt do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia in năm 2010 đưa ra tổng thể đã khái quát được những nét cơ bản nhất: "quyết định pháp luật là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực-nhà nước (tức là kết quả của hành động mang tính pháp lý- quyền lực). Đó chính là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản chất của quyết định hành chính" [63].

Từ đó suy ra bản chất của quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả của thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua cơ quan chấp hành và điều hành là UBND tỉnh.

1.1.1.3. Tính chất của quyết định hành chính

Như đã phân tích ở phần trên, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật và nó mang bản chất của một quyết định pháp luật (là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước). Điều đó cũng tương tự như khi ta xem xét về tính chất của quyết định hành chính.

Theo đó, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật cho nên nó cũng có đầy đủ các tính chất của một quyết định pháp luật mà trong đó không thể bỏ qua ba tính chất quan trọng nhất của quyết định pháp luật: tính ý chí nhà nước, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý; ngoài ra quyết định hành chính còn mang tính dưới luật.

*Tính ý chí nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nước.

*Tính quyền lực nhà nước là ý chí đơn phương của Nhà nước mà mọi chủ thể phải tuân theo, nếu họ là đối tượng tác động của quyết định đó.

*Tính chất pháp lý là tính chất được coi là quan trọng nhất của quyết định pháp luật và điều này được thể hiện qua hệ quả pháp lý. Theo đó, hệ quả pháp lý của quyết định pháp luật sẽ đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật.

Ngoài ra, quyết định hành chính còn mang tính dưới luật. Sở dĩ đây cũng là một điểm đáng lưu tâm khi nói về tính chất pháp lý của quyết định hành chính bởi nó xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong hoạt động hành chính. Theo đó, các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ sở để thi hành luật. Điều đó buộc quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành và đảm bảo chắc chắn rằng nó phải tuân thủ Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên (mà ở đây là Chính phủ nếu chủ thể ban hành quyết định hành chính là UBND tỉnh) và cơ quan dân cử cùng cấp (tức là HĐND tỉnh).

Trên thực tế khi bàn luận về tính dưới luật của quyết định hành chính có một điểm cần nói rõ rằng đây không phải là đặc trưng riêng của loại hình quyết định này, bởi lẽ quyết định của rất nhiều các cơ quan nhà nước khác cũng mang tính dưới luật. Song hình thức và trình tự ban hành quyết định hành chính có một điểm riêng đó là nó phải được thực hiện theo quy định pháp luật. Áp dụng với quyết định hành chính của UBND tỉnh thì hình thức

và trình tự ban hành phải tuân thủ quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND ngày 03/12/2004. Vì điểm này mà Nhà nước đã phải quy định hoạt động ban hành quyết định hành chính của UBND và HĐND trong một văn bản QPPL riêng, chứ không đưa vào một văn bản QPPL chung như Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008.

Như vậy, dù tính dưới luật không phải là đặc trưng riêng của quyết định hành chính nhưng nó là một điểm vô cùng quan trọng bởi nó phải đáp ứng hai yêu cầu: phải được ban hành trên cơ sở để thi hành các văn bản luật và buộc tuân theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định.

Trên cơ sở phân tích bản chất, tính chất của quyết định hành chính có thể thống nhất với quan niệm:

Quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền, các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nước, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể [63, tr. 469].

Từ những vấn đề lý luận nói trên về quyết định hành chính có thể quan niệm: Quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của UBND cấp tỉnh và của Chủ tịch UBND tỉnh- người có thẩm quyền- để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của mình, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm

pháp luật hành chính hiện hành hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể trên địa bàn của một tỉnh.

1.1.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Có nhiều cách phân loại song có ba cách phân loại chủ yếu đáng lưu ý sau đây.

1.1.2.1. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo tính chất pháp lý

Với cách phân loại này các quyết định hành chính của UBND tỉnh được phân thành ba loại: quyết định hành chính chủ đạo, quy phạm và cá biệt.

a) Quyết định hành chính chủ đạo

Đây là loại quyết định dùng để đề ra chủ trương, chính sách và các biện pháp lớn có tính chất chung nhất, là công cụ định hướng mang tính chiến lược trong việc thực hiện chức năng hoạt động hành chính theo hướng lãnh đạo nhiều hơn là thực hiện.

Một đặc điểm nổi bật của loại quyết định hành chính này là nó không nêu ra các công việc cụ thể cần giải quyết, không nêu rõ các quy tắc hành vi, trách nhiệm từng cá nhân, cơ quan…Vì vậy, nó thường được bắt đầu bằng các từ như "cần tiến hành", "cần thực hiện", "cần phải"...

Thông thường quyết định hành chính chủ đạo được thực hiện một lần. Mới nghe qua cứ tưởng rằng nó giống quyết định hành chính cá biệt, song không phải, bởi tuy thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó là lâu dài, đôi khi có hiệu lực lâu hơn cả quyết định quy phạm. Bên cạnh đó đối tượng thi hành của quyết định chủ đạo thường rộng, không xác định. Điều này giống quyết định quy phạm. Nhưng có một nguyên tắc là các quyết định chủ đạo luôn là cơ sở để ban hành các quyết định quy phạm cũng như cá biệt. Đó là vai trò quan trọng đặc biệt của quyết định chủ đạo. Dù nó không trực tiếp làm