Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai - Thực trạng và giải pháp

CHƯƠNG I

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và phát triển trong mối liên hệ mật thiết với nhau. Trong lịch sử có ba hình thức pháp luật được các Nhà nước sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Trong đó, VBQPPL là hình thức pháp luật tiến bộ nhất và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các Nhà nước.

“Văn bản quy phạm pháp luật” là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước. Theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được sửa đổi, bổ sung trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Mặc dù khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung nhưng khái niệm này vẫn còn điểm chưa hợp lý, cụ thể là quy định về chủ thể ban hành. Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chủ thể ban hành VBQPPL chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại Khoản 3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kê các văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban hành như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước. Quy định này của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có thể làm cho đối tượng thi hành luật hiểu các đối tượng nêu trên cũng là cơ quan nhà nước.

Như vậy, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có thể được hiểu đúng là: “VBQPPL là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc sử xự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 60 trang tài liệu này.

Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm chủ yếu sau đây:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, hoặc phối hợp ban hành.

Như vậy, dấu hiệu đầu tiên để nhận biết VBQPPL là văn bản đó phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền và những cá nhân được Nhà nước trao quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL hiện nay bao gồm : Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, hoặc giữa những cơ quan nhà nước có thầm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL là Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước và sự phối hợp ban hành văn bản giữa các chủ thể này như phối hợp giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định.

Xuất phát từ vai trò quan trọng của VBQPPL trong hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL. Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều quy định khá chi tiết, cụ thể và hợp lý về thủ tục ban hành VBQPPL. Theo đó, các VBQPPL được ban hành đều phải thực hiện các hoạt động như: lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký

, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật.

Ngoài ra, một văn bản được coi là VBQPPL phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. “Hình thức VBQPPL là sự thể hiện bên ngoài nội dung của VBQPPL đó”.[1, tr.19] Thông thường, hình thức của VBQPPL chủ yếu được hiểu là tên gọi của văn bản. Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì mỗi cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền được phép ban hành VBQPPL với những tên gọi nhất định. “Việc quy định rò hình thức VBQPPL trong luật có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Đối với một số loại VBQPPL, nhìn vào hình thức văn bản đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay chủ thể ban hành văn bản, sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật”.

Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.

Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan,

tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh.

Với nội dung là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí Nhà nước, cho nên VBQPPL luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, hành chính, kinh tế, và trong trường hợp cần thiết thì áp dụng cả những biện pháp cưỡng chế với những người không tuân thủ các quy tắc xử sự được chứa đựng trong VBQPPL.

Tính bắt buộc chung của VBQPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong những điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật đã dự liệu. Quy phạm pháp luật đặt ra cho nhóm chủ thể được dự kiến trong những tình huống nhất định chứ không phải là cho những chủ thể cụ thể. Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật vì vậy VBQPPL có tính chất được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong cuộc sống, còn văn bản áp dụng pháp luật thì chỉ có hiệu lực duy nhất một lần.

Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung mỗi văn bản. Thông thường,VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn VBQPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó. Tuy nhiên, cũng có trường hợp VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định tới nội dung văn bản.

Trong phạm vi đề tài em chỉ đề cập tới nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai này cũng mang những đặc điểm của VBQPPL nói chung như đã nêu ở trên. Tuy nhiên, quan hệ xã hội mà nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh không phải là quan hệ xã hội chung chung mà cụ thể là điều chỉnh quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai (quan hệ đất

đai). “Quan hệ đất đai là quan hệ giữa người với nhau trong việc quản lý, khai thác hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước giữ vị thế người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai”. [3, tr.29]

1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước tronglĩnh vực đất đai.

Việc quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL là hết sức cần thiết đối với hoạt động ban hành VBQPPL. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền” ban hành là một yếu tố không thể thiếu, là điều kiện tiên quyết để thừa nhận tính quy phạm pháp luật của văn bản. Việc nhấn mạnh dấu hiệu này của VBQPPL xuất phát từ nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước. Như đã rò, thẩm quyền ban hành VBQPPL là một nội dung quan trọng của quản lí nhà nước theo nghĩa rộng của cụm từ này, tương tự như vậy thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai là nội dung đầu tiên, quan trọng trong việc thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước, điều này đã được ghi nhận trong Hiến Pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn tại Điều 6 Luật Đất Đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009. Hoạt động ban hành văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung và có tính bắt buộc thi hành là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước. Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết là thẩm quyền của các chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước. Thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được quy định trong nhiều văn bản pháp luật gồm: Hiến pháp, cụ thể hơn tại Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác.

Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung được thể hiện tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên, với nhóm VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai thì chủ thể có thẩm quyền ban hành ở phạm vi hẹp hơn.

Trong quá trình Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong toàn quốc, Nhà nước đã quy định rất cụ thể thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cho một số cơ quan thường xuyên thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai như: Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, và các Bộ có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực đất đai. Tại địa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực này được trao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập pháp. Điều này đã được khẳng định tại Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2007. Vì vậy, Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và Luật. Trong lĩnh vực đất đai, Quốc hội ban hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai. Theo đó, Quốc Hội ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi thực hiện các chính sách về đất đai của Nhà nước, các quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước cũng như trong quá trình thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.

Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, có thẩm quyền ban hành Pháp lệnh và Nghị quyết để giải quyết những nhiệm vụ mà Quốc hội giao. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính nói chung trong đó có cả lĩnh vực đất đai để trên cơ sở đó Chính phủ ban hành Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Chính Phủ có thẩm quyền ban hành các Nghị định thi hành và quy định chi tiết Luật Đất đai để thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Chính phủ ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi đưa ra các quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố thuộc trung

ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước. Theo quy định của Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 thì Chính phủ có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước. (Điều 16).

- Ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập, xét duyệt, thực hiện, kiểm tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước. (Điều 25).

- Ban hành các VBQPPL quy định hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện ủy quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. (Khoản 3 Điều 48).

- Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Quốc Hội. (Điểm d Khoản 2 Điều 53).

- Ban hành các VBQPPL quy định việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai. (Khoản 2 Điều 54)

- Ban hành các VBQPPL quy định phương pháp xác định khung giá đất; khung giá đất cho từng vùng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giá đất và việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tính giá trị quyền sử dụng đất cũng như quy định vụ thể việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. (Điều 56, 59, 60)

- Ban hành các VBQPPL quy định cụ thể việc giao, khoán, chế độ sử dụng đất đối với từng loại đất. (các Điều 70,85...)

Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành các quyết định cần thiết để giải quyết những vấn đề quan trọng trong lĩnh vực đất đai. Ví dụ như các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về đất sử dụng cho khu công nghệ cao (Điều 91), đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu và các khu kinh tế khác… (Điều 92).

Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ trưởng các Bộ có liên quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức thông tư trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.

Bộ Tài Nguyên và Môi Trường ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai trong quá trình thực hiện các công việc chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý Nhà nước về đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 thì Bộ Tài Nguyên và Môi Trường có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế trong việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp, chỉ đạo lập và thực hiện bản đồ hành chính các cấp trong phạm vi cả nước, chỉ đạo việc khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nước. (các Điều 16,17,18,19,20)

- Ban hành các VBQPPL quy định về hồ sơ địa chính, hướng dẫn việc lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính, biểu mẫu và hướng dẫn phương pháp thống kê, kiểm kê đất đai. Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Chính Phủ. (Điều 47, 53)…

* Các Bộ khác như Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính... cũng ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi giải quyết các vấn đề có liên quan đến công việc do bộ trực tiếp quản lý hoặc phối hợp cùng nhau và cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thông tư liên tịch để giải quyết các vấn đề có liên quan đến lĩnh vực đất đai.

Ví dụ: Bộ Nội vụ ban hành VBQPPL quy định về trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích Quốc phòng, An ninh. Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp ban hành Thông tư liên tịch hướng