Hoạt Động Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Của Các Cơ Quan Nhà Nước Trong

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơquan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

Hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai gắn liền với quá trình xây dựng và phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Từ trước đến nay, qua mỗi giai đoạn lịch sử, từ Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 đến Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sở hữu đất đai để từ đó xác lập chế độ quản lý đất và sử dụng đất. Hiến pháp năm 1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, ngay sau đó nhiều VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đã được ban hành đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong giai đoạn này như: Nghị định ngày 26/10/1945 về miễn giảm thuế điền, Sắc lệnh số 212 ngày 20/11/1948 ấn định thuế biểu, thuế điền thổ 1948, Thông tư số 113 ngày 6/8/1951 giải thích việc sử dụng đất của bọn ngụy quyền… Sau đó Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữu Nhà nước và sở hữu của người nông dân; Hiến pháp năm 1959 thiết lập ba hình thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về đất đai. Sau khi Hiến pháp 1959 ra đời thì hàng loạt các văn bản được ban hành để củng cố cho chế độ sở hữu nêu trên điển hình là Chỉ thị số 1336 ngày 28/12/1965 của Bộ Nông nghiệp về xây dựng đồng ruộng, đồi bãi trong các hợp tác xã nông nghiệp. Đến Hiến pháp năm 1980 và đặc biệt là Hiến pháp năm 1992, chế độ sở hữu đất đai được quy định là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17 và Điều 18 Hiến pháp năm 1992). Như vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nên những đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao

cấp thì sau Hiến pháp năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai là sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ nền kinh tế tập trung hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành những đặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thị trường. [3, tr.9]. Việc xác lập hình thức sở hữu về đất đai như vậy tạo nên đặc trưng trong việc xây dựng chế độ quản lý và sử dụng đất, có ảnh hưởng quan trọng đến quá trình xây dựng các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.

Quá trình lịch sử xây dựng các văn bản luật đất đai không dễ dàng. Thực tế từ năm 1972, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có nghị quyết giao cho Chính phủ chỉ đạo việc xây dựng các dự thảo luật đất đai. Mặc dù đã có rất nhiều dự thảo hoàn thành suốt từ năm 1972 đến năm 1980, tuy nhiên, đối chiếu với các yêu cầu thực tiễn đặt ra thì các dự thảo luật chưa đáp ứng được tình hình mới khi cả nước đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội trong thời kỳ đó. Vì vậy, đầu thập kỷ thứ 8 của thế kỷ XX chúng ta chuyển sang xây dựng các dự thảo Pháp lệnh về đất đai thay thế cho các ý tưởng ban đầu, song nhiều dự thảo Pháp lệnh được xây dựng nhưng cũng không được thông qua.

Trước yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật, Nhà nước ta đã có chủ trương xây dựng các dự thảo Luật Đất đai từ năm 1987. Qua nhiều lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp thu ý kiến từ cuộc trưng cầu dân ý cho dự thảo luật quan trọng này, ngày 29/12/1987 văn bản luật đất đai đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua và được Chủ tịch hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố ngày 08/01/1988. Sau khi Luật Đất đai năm 1987 được ban hành là sự ra đời của các VBQPPL hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 1987 như: Nghị định số 30 - HĐBT ban hành ngày 23/03/1989 của Hội đồng bộ trưởng về thi hành Luật Đất đai 1987; Quyết định số 201/ QĐ- TCTK ngày 14/07/1989 về việc ban hành Quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 60 trang tài liệu này.

Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1987 và các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thời kỳ này vẫn còn mang nặng các dấu ấn của cơ chế cũ và chưa xác định đầy đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới. Trên thực tế Luật Đất đai năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai với người được nhà nước giao đất với tư cách là chủ thể của quyền sử dụng đất. Điều đó làm cho quan hệ đất đai không được vận động theo hướng tích cực.

Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng kết việc thực thi Luật Đất đai sau năm năm thực hiện, Nhà nước ta đã xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987.

Luật Đất đai thứ hai được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực chính thức từ ngày 15/10/1993 và các văn bản hướng dẫn thực hiện khác được ban hành sau đó như: Nghị định số 87/1994/NĐ – CP quy định khung giá các loại đất, Nghị định số 88/1994/NĐ – CP về quản lý đất đô thị... Luật Đất đai năm 1993 điều chỉnh các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, xóa bỏ tình trạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập các quyền năng cụ thể cho người sử dụng đất.

Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội, các quan hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trường đã khiến các quy định được dự liệu trong Luật Đất đai năm 1993 có những vấn đề không còn phù hợp. Vì vậy, từ tháng 11/1996 Nhà nước ta đã có chủ trương sửa đổi một số quy định không phù hợp nhằm thực thi Luật được tốt hơn (Tờ trình của Chính phủ về Dự thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 trình Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 4). Cho nên, ngày 02/12/1998 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã được Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 4 thông qua. Luật này được gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 với nội dung chủ yếu nhằm luật hóa các quyền năng của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất đồng thời xác định rò các hình thức giao đất và

cho thuê đất để làm căn cứ quy định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Các bổ sung đó đã góp phần làm rò trách nhiệm pháp lý của người sử dụng đất trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước và thể hiện sự đa dạng trong áp dụng đất có nhiều khả năng lựa chọn hơn khi tham gia vào quan hệ sử dụng đất.

Phải nói rằng, Luật Đất đai năm 1993 về cơ bản đã phù hợp với thực tiễn cuộc sống, song việc sửa đổi chưa thể giải quyết hết được những bất cập hiện tại trong quản lý và sử dụng đất, đặc biệt là các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai hầu như không thay đổi, chưa được chú ý đúng mức để sửa đổi. Đáp ứng đòi hỏi này, kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa X đã thông qua việc sửa đổi lần thứ hai đối với Luật Đất đai năm 1993 và tập trung chủ yếu vào việc hoàn thiện chế độ quản lý Nhà nước về đất đai, góp phần cải cách thủ tục hành chính trong giao đất, thuê đất, phân công, phân cấp trong quản lý đất đai. Văn bản luật này được gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001 và có hiệu lực chính thức từ ngày 01/10/2001.

Các văn bản luật đất đai nêu trên đã góp phần to lớn trong việc khai thác quỹ đất, quản lý đất đai đi vào nề nếp tạo sự tăng trưởng ổn định cho nền kinh tế và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, việc sửa đổi, bổ sung nhiều lần như vậy đã làm cho hệ thống pháp luật trong thời kỳ này còn mang tính chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy định còn lạc hậu so với thực tế và gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Vì vậy, việc xây dựng một Luật Đất đai mới để thay thế Luật Đất đai năm 1993 là rất cần thiết.

Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật Đất đai mới rất công phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân trong cả nước từ ngày 01/8/2003 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luật đất đai mới với 7 chương và 146 điều, gọi là Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2004, nhằm đáp ứng cho giai

đoạn phát triển mới của đất nước, đó là thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Sau khi Luật Đất đai ra đời thì hành loạt các nghị định, thông tư hướng dẫn Luật Đất đai cũng được ban hành điều chỉnh các vấn đề cụ thể như: Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/06/2004 của Quốc hội về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm 2015 của cả nước; Nghị định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành Luật Đất đai, Nghị định số 198/2004/ NĐ – CP về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số 105/2009/ NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Chỉ thị số 05/2004/CT – TTg ngày 09/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thi hành Luật Đất đai 2003...

Luật Đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa những quan điểm cơ bản về chính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7, Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX. Đây là một văn kiện của Đảng đề cập một cách toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách và pháp luật đất đai trong giai đoạn mới. Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng về vấn đề đất đai.[6, tr.12]

Việc xây dựng Luật đất đai năm 2003 dựa trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước trong vai trò là đại diện chủ sở hữu và người thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước. Luật Đất đai năm 2003 quy định rò đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua các hình thức: Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định giá đất bên cạnh việc quản lý đất đai bằng biện pháp hành chính, pháp luật đất đai ngày càng chú trọng đến việc quản lý đất đai bằng các biện pháp kinh tế nhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất đai thông qua việc quy định giá

đất và các vấn đề tài chính về đất đai; thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất…

Trên cơ sở kế thừa và phát triển các Luật Đất đai trước đây, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần pháp điển hóa hệ thống pháp luật đất đai với tinh thần giảm thiểu tối đa những văn bản hướng dẫn dưới luật đã khiến cho hệ thống pháp luật đất đai trước đây vô cùng phức tạp, nhiều tầng nấc và kém hiệu quả. Trong văn bản luật này, nhiều quy định của Chính phủ và các Bộ, ngành qua thực tế đã phù hợp với cuộc sống được chính thức luật hóa, vừa nâng cao tính pháp lý của quy định, vừa giảm thiểu các quy định không cần thiết để một Luật Đất đai hoàn chỉnh có hiệu lực và hiệu quả cao.

Luật Đất đai 2003 bên cạnh những điểm tích cực, sau 7 năm thi hành đã phát sinh một số nội dụng cần điều chỉnh. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện Chỉ thị số 1315/CT – TTg ngày 23/7/2010 của Thủ tướng Chính Phủ về việc Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và tiến tới thực hiện sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo Trung ương về Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và sửa đổi Luật Đất đai 2003 thành lập theo Quyết định số 1665/ QĐ – TTg ngày 09/9/2010 để ngày càng thực hiện tốt hơn nữa chính sách của nhà nước về quản lý đất đai. Theo dự kiến các Bộ, ngành và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ hoàn thành báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai vào cuối tháng 3/2011. Trên cơ sở đó, Bộ tài nguyên và Môi trường sẽ hoàn thành Báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai vào tháng 5/2011. Việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi sẽ tiến hành đồng thời với việc tổng kết thi hành Luật Đất đai.

Về số lượng VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành trong lĩnh vực đất đai thời gian qua cho thấy: Tính từ năm 1953 đến khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành là 10 nghị định, 19 nghị quyết, quyết định, 30 chỉ thị và 31 thông tư. Từ 1987 đến khi Luật Đất đai 1993 ra đời, các VBQPPL trong lĩnh vực này tiếp tục được ban hành với số

lượng nhiều dưới các hình thức khác nhau, điều chỉnh ngày càng cụ thể hơn các vấn đề trong lĩnh vực đất đai. Từ năm 1993 đến năm 2003, đã có hơn 200 VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành về quản lý và sử dụng đất đai, trong đó có Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, 08 pháp lệnh, 01 nghị quyết của Quốc hội, 03 nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, 03 nghị quyết của Chính phủ, 68 nghị định, 23 quyết định, 16 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 11 thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư liên bộ, 23 thông tư của các Bộ, ngành liên quan, 09 quyết định của ngành. Ngoài ra còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan quy định về vấn đề đất đai như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất… và các văn bản hướng dẫn thi hành. [6, tr.8]

Sau khi Luật Đất đai 2003 ra đời đến nay, tổng cộng Chính Phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành hơn 200 văn bản, gồm 58 văn bản hướng dẫn thi hành và 142 văn bản liên quan đến pháp luật về đất đai. [18].

Trong những năm qua, tại chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp tỉnh, huyện, xã cũng đã ban hành nhiều VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đất đai tại chính quyền địa phương được ban hành trong những năm qua đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Đó là một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, giải quyết khá tốt mối quan hệ đất đai ở mỗi địa phương, bước đầu đáp ứng được các mối quan hệ đất đai mới hình thành trong quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá. Hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới, ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội. Bên cạnh nội dung hành chính, hệ thống pháp luật đất đai đã có nội dung kinh tế – xã hội phù hợp với đường lối quản lý kinh tế theo cơ chế thị trường của Đảng và Nhà nước.

Điển hình như, tại thành phố Hồ Chí Minh, sau khi Luật Đất đai 2003 ra đời, HĐND, UBND thành phố đã ban hành hơn 100 VBQPPL để cụ thể hóa và triển khai thi hành Luật Đất đai trên địa bàn thành phố, gồm có 11 nghị quyết, 10 chỉ thị và 95 quyết định, điều chỉnh đầy đủ 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai theo quy định tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003. Đặc biệt có một số nội dung có rất nhiều VBQPPL được ban hành như: nội dung quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất: 27 văn bản; Quản lý tài chính về đất đai: 20 văn bản; Đăng ký quyển sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản. [19]. Tại thành phố Hà Nội, thực hiện Luật Đất đai 2003 và các Nghị định của Chính phủ, các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai của các Bộ, nghành Trung ương; UBND thành phố Hà Nội đã ban hành 50 VBQPPL quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố. Trong đó, nội dung quản lý việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất: 12 văn bản; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản; Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: 07 văn bản; Quản lý tài chính về đất đai: 11 văn bản; Phát triển quỹ đất và quản lý phát triển thị trường bất động sản: 03 văn bản; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính: 02 văn bản; Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật đất đai: 02 văn bản; Thủ tục hành chính về đất đai: 01 văn bản. [18].

Có thể nói, từ 1946 đến nay, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ngày càng nhiều, chất lượng ngày càng được nâng cao, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai.

2.2. Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơquan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

2.2.1. Tồn tại một số văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ban hành sai trái về căn cứ pháp lý ban hành văn bản.