Tồn Tại Một Số Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Trong Lĩnh Vực Đất Đai Của Các

1/7/2004 tại Khoản 1 Điều 5 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Trong khi đó, Bộ luật Dân sự được Quốc hội thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực pháp lý kể từ ngày 1/1/2006 đã quy định không thống nhất về vấn đề này. Điều 200 Bộ luật Dân sự quy định về tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước khẳng định: “Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất…”.

* Các quy định của pháp luật đất đai chậm sửa đổi, bổ sung nên thể hiệnnhiều mâu thuẫn và lạc hậu hơn so với các quy định của Luật Kinh doanh bấtđộng sản.

Sự bất cập trong việc quy định điều kiện được chuyển nhượng các dự án đầu tư quy định trong Nghị định số 181/2004/NĐ - CP về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 còn gò bó và chưa thống nhất với điều kiện chuyển nhượng dự án trong Luật Kinh doanh Bất động sản 2007. Tại Điều 101 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định: “Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở để bán hoặc cho thuê chỉ được phép chuyển nhượng QSDĐ đối với diện tích đã hoàn thành việc đầu tư xây dựng nhà ở theo dự án được xét duyệt”. Trong khi đó, tại Điều 6 và 7 Nghị Định số 153/2007/NĐ -CP về hướng dẫn thi hành Luật Kinh doanh bất động sản lại cho phép chủ đầu tư trong một số trường hợp được quyền chuyển nhượng dự án đầu tư cho chủ thể khác mặc dù dự án đó chưa được thực hiện.

* Sự không thống nhất giữa Luật Đất đai với Luật Công chứng về vấn đềcông chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp QSDĐ.

Tại Điều 130 Luật Đất đai 2003 quy định: trong trường hợp chủ thể ký hợp đồng thế chấp là hộ gia đình, cá nhân thì họ có quyền lựa chọn thủ tục chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc công chứng tại cơ quan công chứng. Trong khi đó, Luật Công chứng có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2007

tại Điều 37 quy định: thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch về bất động sản chỉ thuộc về cơ quan công chứng, mà cấp xã không quy định có cơ quan công chứng. Như vậy, trong trường hợp này nếu hộ gia đình, cá nhân lựa chọn hình thức chứng thực tại Ủy ban nhân dân xã, thị trấn đối với hợp đồng thế chấp QSDĐ mà không lựa chọn hình thức công chứng nhà nước theo quy định tại Điều 130 Luật Đất đai 2003 thì hợp đồng này có được coi là hợp pháp hay không nếu áp dụng theo Luật Công chứng nhà nước.

* Sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai 2003 và Luật Khiếu nại tố cáo 1998,sửa đổi, bổ sung 2004, 2005:

Luật Khiếu nại, tố cáo không giới hạn cụ thể phạm vi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Trong khi đó, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này giới hạn phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai được khiếu nại theo thủ tục khác với thủ tục khiếu nại được qui định tại Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này làm cho các cá nhân, tổ chức sử dụng đất rất khó khăn trong việc xác định đúng các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ được khiếu nại.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 60 trang tài liệu này.

Luật Khiếu nại, tố cáo qui định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong khi theo Luật Đất đai thì thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó.[20]

Điều 39 của Luật Khiếu nại, tố cáo qui định thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết qui định tại Điều 36 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Bên cạnh đó, Điểm c Khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai lại qui định thời hạn khiếu

nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai là 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý. Như vậy, Luật Đất đai không chỉ qui định khoảng thời gian của thời hạn khiếu nại lần hai khác với Luật Khiếu nại, tố cáo mà ngay cả mốc tính thời hạn này cũng khác với qui định tương ứng của Luật Khiếu nại, tố cáo.

Luật Khiếu nại, tố cáo qui định: “Trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án”.Tuy nhiên, tại Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Như vậy, Luật Đất đai còn hạn chế cơ hội thực hiện việc khiếu kiện tiếp của người khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai trong trường hợp người khiếu nại khiếu nại lần hai đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, tồn tại một số VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành:

Trên thực tế, văn bản QPPL trong lĩnh vực đất đai của cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với quy định của văn bản do cấp trên ban hành được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như: ban hành nghị định, thông tư trong lĩnh vực đất đai có nội dung trái với quy định của Luật Đất đai, ban hành nghị định và thông tư trong lĩnh vực đất đai có nội dung mâu thuẫn với nhau hoặc địa phương ban hành các nghị quyết, quyết định, chỉ thị điều chỉnh các vấn đề về đất đai có nội dung trái với quy định Luật Đất đai 2003 và các nghị định, thông tư hướng dẫn Luật Đất đai… Ví dụ:

Luật Đất đai cho phép ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính khi thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng tại Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ – CP ngày 27/01/2006 về sửa đổi , bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn Luật Đất đai năm 2003 lại quy định điều kiện ràng buộc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trước khi thực hiện giao dịch chuyển QSDĐ (như đã phân tích tại mục 2.2.3.2). Như vậy, việc quy định về điều kiện ràng buộc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trước khi thực hiện giao dịch chuyển QSDĐ tại Nghị định số 17/2006/NĐ – CP là mâu thuẫn với Luật Đất Đai năm 2003.

Ủy ban nhân dân huyện An Dương tỉnh Hải Phòng ban hành Quyết định 1137/QĐ – UBND thu hồi 4500m2 đất để thực hiện Dự án đầu tư xây dựng đường liên thôn Hy Tái – Xích Thổ. Tuy nhiên, theo quy định Luật Đất đai 2003, Điều 36 Nghị định 181/2004 về thi hành Luật Đất đai và Điều 28 Nghị định 69/2009/NĐ – CP quy định bổ sung về về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì dự án xây dựng đường liên thôn là dự án trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích công cộng. Thẩm quyền thu hồi đất trong trường hợp này thuộc về Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Phòng. Vậy Quyết định trên của UBND xã An Dương là Quyết định có

nội dung không phù hợp với quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định 181/2004 và Nghị định 69/2009/NĐ – CP nói trên.[22]

2.2.4. Tồn tại một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước sai trái về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản pháp luật đã được pháp luật quy định chi tiết tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ngày 06/05/2005, Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/07/2007 của UBTVQH ban hành quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Song, những sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản lại khá phổ biến và chiếm tỷ lệ lớn trong số những sai phạm của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai với các biểu hiện sai trái khá đa dạng. Thông thường, các VBQPPL trong lĩnh vức đất đai sai về cách thức trình bày, hình thức, bố cục văn bản chưa chặt chẽ, rò ràng hoặc sử dụng ngôn ngữ chưa chuẩn, còn nhiều khiếm khuyết.

Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cấp, các ngành sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản là phổ biến nhất; chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số các văn bản phát hiện có dấu hiệu sai trái.

Lỗi thường gặp trong văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai xảy ra phổ biến là việc phần địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản được ghi là “thành phố,…../…/…/”. So với quy định tại Điểm a, Khoản 4, Mục 2, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP thì việc trình bày như vậy là chưa đúng. Phần địa danh ghi tên thành phố trực thuộc trung ương; phần ngày, tháng, năm ban hành văn bản phải được viết đầy đủ ngày… tháng... năm... nhưng đa số những văn bản này lại sử dụng dấu gạch chéo; còn phần các chỉ số

ngày, tháng, năm phải viết thêm số “0” trước những ngày nhỏ hơn 10 và tháng 1, 2. Đây là sai phạm mà các chủ thể ban hành thường mắc phải trong quá trình soạn thảo, ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai mặc dù pháp luật đã có những quy định rất chi tiết. Các VBQPPL do cơ quan địa phương (nhất là các xã, phường) ban hành, trong phần địa danh không ghi đầy đủ đơn vị hành chính trước tên gọi của đơn vị hành chính được đọc theo tên người hoặc chữ số cũng xảy ra khá phổ biến. Ví dụ, một số văn bản của phường Tô Hiệu, thành phố Sơn La ban hành trình bày như sau: “Tô Hiệu, ngày...tháng...năm...” thậm chí có trường hợp không ghi năm ban hành văn bản. Ví dụ: “Số: 15/NĐ - CP”, như vậy theo quy định của pháp luật thì phải ghi đầy đủ là “Số: 15/2009/NĐ - CP”.

Vấn đề trình bày tên cơ quan ban hành văn bản cũng thường hay có những sai sót. Chẳng hạn, một quyết định của UBND tỉnh X trình bày phần này như sau: “ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH”. Việc trình bày như vậy là chưa đúng với quy định pháp luật vì “tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản phải được ghi đầy đủ theo tên gọi chính thức, căn cứ vào văn bản thành lập, quy định tổ chức bộ máy”. Như vậy, sai sót của trường hợp này là viết thiếu tên tỉnh, đây là lỗi chủ yếu xảy ra với các văn bản của địa phương do chủ thể soạn thảo cho rằng những văn bản này chỉ có hiệu lực tại địa phương mình nên không ghi tên tỉnh, thành phố, huyện. Nghiêm trọng hơn có những trường hợp trong cách trình bày tên cơ quan văn bản lại coi HĐND và UBND cấp huyện là cơ quan chủ quản của chính quyền cấp xã, thậm chí có văn bản còn ghi đơn vị hành chính lãnh thổ phía trên cơ quan ban hành văn bản pháp luật.

Phần thể thức, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền thực tế cũng tồn tại nhiều lỗi sai phạm. Ví dụ, tại một văn bản của UBND huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên, thể thức này được trình bày như sau:

PHÓ CHỦ TỊCH

(Chữ ký, dấu)

Nguyễn Văn A

Đây là văn bản do Phó chủ tịch ký thay chủ tịch. Tại Điểm b, Khoản 7, mục 2 Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP quy định trường hợp ký thay người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì phải ghi chữ viết tắt “KT.” (ký thay) vào trước chức vụ người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Như vậy, lỗi sai phạm của văn bản này là không ghi chữ “KT.” trước chức vụ Chủ tịch mà lại ghi trực tiếp chức vụ phó chủ tịch.

Tại phần nơi nhận rất nhiều VBQPPL không ghi tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản trong khi đây là quy định bắt buộc của pháp luật. Ngoài ra, vẫn còn tồn tại một số VBPL sai về kết cấu, bố cục văn bản. Một số Quyết định trình bày theo bố cục mục, khoản, điểm. Trong khi đó, theo quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP thì quyết định phải được bố cục theo Điều, Khoản, Điểm. Như vậy, những văn bản này có bố cục không đúng quy định pháp luật.

Bên cạnh đó, một dạng sai sót khá phổ biến là việc sử dụng ngôn ngữ soạn thảo văn bản chưa chuẩn xác, một số văn bản do địa phương ban hành sử dụng từ ngữ địa phương. Có văn bản sử dụng thuật ngữ chuyên môn nhưng giải thích không rò hoặc thuật ngữ được giải thích không giống nhau, thiếu thống nhất ví dụ như: “hộ gia đình”, “cộng đồng dân cư”, “đấu thầu dự án có sử dụng đất”...được giải thích không giống nhau tại các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Nhiều văn bản còn viết tắt những từ, cụm từ không thông dụng; viết sai chính tả, sử dụng từ ngữ đa nghĩa làm cho nội dung văn bản được hiểu không chính xác và thống nhất; trong cách diễn đạt nhiều khi dài dòng, trừu tượng gây khó khăn cho người áp dụng thi hành văn bản.

2.2.5. Tồn tại một số văn bản QPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước sai trái về trình tự ban hành văn bản.

Để VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng được ban hành theo một quy trình hợp lý, khách quan, khoa học và tránh được sự tùy tiện của các chủ thể, pháp luật đã đưa ra các quy định về trình tự, thủ tục ban

hành để các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ các quy định đó. Tuy nhiên, công tác ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai vẫn còn tồn tại khá nhiều văn bản sai về trình tự, thủ tục ban hành, xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau. Lĩnh vực đất đai cũng như các lĩnh vực khác, những văn bản quy phạm pháp luật sai về trình tự, thủ tục ban hành thường là những văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành, các chủ thể thường làm tắt hoặc bỏ qua những thủ tục cần thiết, bắt buộc như không thành lập ban soạn thảo, không lấy ý kiến của các đối tượng liên quan trong trường hợp cần thiết và pháp luật có quy định, khâu thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản chưa được tiến hành đúng thời gian và không đầy đủ, hoặc những sai sót trong giai đoạn thông qua, ký ban hành, sao gửi văn bản, hay các thủ tục về đăng công báo, đưa tin, công bố văn bản…Đó là những biểu hiện cơ bản của văn bản pháp luật không đảm bảo tính hợp pháp. Những văn bản này không chỉ tác động tiêu cực đến hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai mà còn ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể chịu sự tác động của văn bản đó.

Trong lĩnh vực đất đai, những sai phạm về trình tự thủ tục ban hành thường xảy ra nhất là việc không lấy ý kiến của các đối tượng liên quan trong trường hợp cần thiết và theo quy định của pháp luật. Điển hình nhất là trong vấn đề lập và xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của các cơ quan, chính quyền địa phương. Đây là vấn đề gây bức xúc và thường được đề cập đến nhất trong giai đoạn hiện nay. Trên thực tế, việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là quy hoạch phát triển đô thị, các cấp chính quyền thường bỏ qua vai trò tham vấn, lấy ý kiến đóng góp của cơ quan chức năng liên quan, người dân, theo đó người dân và các cơ quan này cũng không được biết, không được bàn và không được thông qua. Điều này vi phạm nghiêm trọng quy định tại Khoản 5 Điều 25 và Điều 28 Luật Đất đai 2003. Chỉ khi các chủ đầu tư thực hiện dự án, người sử dụng đất thực hiện các giao dịch hoặc xin cấp phép xây dựng… mới nhận được sự thông báo của cơ quan chức năng là đất này nằm trong quy hoạch. Nguyên