Tồn Tại Số Lượng Lớn Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Trong Lĩnh Vực Đất Đai

Để đảm bảo có hiệu lực trên thực tế, việc ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước tiên phải có căn cứ pháp lý hợp pháp cho việc ban hành. Căn cứ pháp lý ban hành văn bản là đảm bảo pháp lý đầu tiên cho sự ra đời của một văn bản pháp luật, vì vậy việc đảm bảo căn cứ pháp lý khi ban hành văn bản chính là tiêu chí hợp pháp đầu tiên của văn bản. Căn cứ pháp lý cho việc ban hành VBQPPL chính là những văn bản pháp luật chứa đựng các quy định về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể ban hành văn bản và văn bản chứa đựng các quy phạm liên quan đến nội dung của văn bản soạn thảo. Vì vậy, khi ban hành văn bản pháp luật các chủ thể phải đảm bảo viện dẫn căn cứ pháp lý hợp pháp làm cơ sở cho việc ban hành. Đối với lĩnh vực đất đai, căn cứ pháp lý có thể là Hiến Pháp, Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành luật đất đai… Về mặt lý luận, những văn bản pháp luật được viện dẫn trong phần căn cứ pháp lý phải đảm bảo được các nguyên tắc: là văn bản pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại thời điểm được viện dẫn; là văn bản có nội dung liên quan mật thiết tới chủ đề văn bản đang soạn thảo như quy định về thẩm quyền ban hành văn bản hoặc có quy định chung mà văn bản phải cụ thể hóa thành những qui định chi tiết, đầy đủ hơn, hay chứa đựng các quy phạm mà văn bản đang áp dụng.

Trên thực tế, trong quá trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai vẫn còn tồn tại nhiều sai phạm về căn cứ pháp lý như: viện dẫn thiếu căn cứ pháp lý quy định về thẩm quyền của chủ thể ban hành, hoặc thiếu các căn cứ pháp lý chứa đựng các quy phạm điều chỉnh những vấn đề có liên quan đến nội dung văn bản được ban hành; viện dẫn những văn bản mà thời điểm được viện dẫn lại hết hiệu lực pháp luật; nghiêm trọng hơn, có trường hợp những đề nghị để ban hành văn bản không hợp pháp; thậm chí có những văn bản còn không có căn cứ pháp lý cho việc ban hành.[4]

Ví dụ: Nghị quyết số 119/2006/NQ-HĐND ngày 19/01/2006 về việc phê chuẩn kế hoạch sử dụng đất 05 năm 2006 - 2010 của HĐND huyện Tĩnh Gia,

tỉnh Thanh Hóa không căn cứ vào Luật Đất đai năm 2003 làm cơ sở pháp lý điều chỉnh nội dung. Đây là một trong những trường hợp ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai viện dẫn căn cứ pháp lý chưa đầy đủ.

2.2.2. Tồn tại số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền.

Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung cũng như thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể được ban hành các văn bản pháp luật nhằm điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý thuộc phạm vi, lĩnh vực mà mình phụ trách. Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đúng thẩm quyền sẽ đảm bảo cho hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước được diễn ra một cách hợp pháp, thống nhất, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn nhau giữa các VBQPPL, cũng như không bỏ sót những lĩnh vực cần điều chỉnh.

Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai trái thẩm quyền, vượt quyền (kể cả thẩm quyền về hình thức và nội dung) đang trở nên khá phổ biến trong thời gian gần đây đó là việc nhiều văn bản ban hành trái thẩm quyền về hình thức, chẳng hạn như Công văn số 4916/BTC-TCT ngày 11 tháng 4 năm 2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc thu tiền sử dụng đất. Đây là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng lại ban hành dưới tên gọi là Công văn. Bên cạnh đó, nhiều cơ quan nhà nước đã ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai với tên gọi không đúng quy định của pháp luật như Thông báo, Kết luận...Theo thống kê đến năm 2003, trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh tỷ lệ văn bản này chiếm khoảng 30%. [19]

Nghiêm trọng nhất là tình trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai vượt thẩm quyền về nội dung. Pháp luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản pháp luật phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc theo phân công, phân cấp quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng các chủ thể ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai để giải quyết

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 60 trang tài liệu này.

những vấn đề không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá quyền hạn diễn ra khá phổ biến đặc biệt là tại chính quyền địa phương.

Ví dụ điển hình là Quyết định số 15/2009/QĐ – UBND, ngày 21/07/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định về việc ban hành quy định mức thu, nộp, quản lý và sử dụng lệ phí đăng ký và phí cung cấp thông tin về giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Nam Định. Nội dung của Quyết định này quy định mức thu, nộp, quản lý và sử dụng lệ phí đăng ký và phí cung cấp thông tin về giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, theo Khoản b Mục 1 Phần II Thông tư liên tịch số 30/2007/TTLT/BTC – BTP ngày 10/01/2007 của liên Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp thì việc quy định mức thu lệ phí đăng ký và cung cấp thông tin về giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất thuộc thẩm quyền Hội đồng nhân dân tỉnh. Điều này đã được Hội đồng nhân dân tỉnh Nam Định khóa XVI, kỳ họp 12 thông qua.

Như vậy, Quyết định số 15/2009/QĐ – UBND, ngày 21/07/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định ban hành là không đúng thẩm quyền vì thẩm quyền ban hành VBQPPL giải quyết vấn đề này thuộc về Hội đồng nhân dân tỉnh Nam Định. [15, tr.30 ]

2.2.3. Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ban hành chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

2.2.3.1. Tồn tại một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai ban hành có nội dung sai trái.

Sai trái về nội dung của VBQPPL là dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng, bởi nội dung văn bản chính là các quy định hoặc mệnh lệnh tác động trực tiếp lên các đối tượng liên quan. Một VBQPPL trong lĩnh vực đất đai có nội dung sai trái sẽ ảnh hưởng tiêu cực, thậm chí xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của các đối tượng chịu sự tác động của các văn bản này, cũng như ảnh hưởng đến hiệu quả của các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.

Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai có nội dung sai trái cũng giống như VBQPPL nói chung là những văn bản có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp và pháp luật, không phù hợp với các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước, hoặc không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia.

Thông thường, VBQPPL trong lĩnh vực đất đai có nội dung sai trái xảy ra phổ biến tại những văn bản của chính quyền địa phương. Một ví dụ cụ thể là Quyết định số 01/2007/QĐ-UBND ngày 29/3/2007 của UBND thị xã Tuyên Quang ban hành Quy định về trình tự, thủ tục mua bán nhà ở và chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) của các cá nhân, hộ gia đình trên địa bàn thị xã Tuyên Quang. Tại Điều 3 quy định: “UBND xã, phường chỉ tiếp nhận và giải quyết yêu cầu chứng thực hợp đồng mua bán nhà ở và chuyển nhượng QSDĐ đối với trường hợp thửa đất chuyển nhượng đã được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ”. Trong khi đó, tại điểm 1.1 khoản 1 Mục II Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT – BTP-BTNMT ngày 13/06/2006 hướng dẫn việc công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất quy định về hồ sơ hợp lệ yêu cầu công chứng, chứng thực, trong đó quy định: “Trường hợp trong thời hạn theo quy định tại Điều 184 của Nghị định 181/2004/NĐ - CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai, nếu người đang sử dụng đất chưa có Giấy chứng nhận QSDĐ thì phải có bản sao một trong các loại giấy tờ về QSDĐ quy định tại các khoản 1,2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai, trường hợp người sử dụng đất có tên trong sổ đăng ký ruộng đất hoặc sổ địa chính thì phải có xác nhận bằng văn bản (bản sao) của UBND, phường, thị trấn nơi có đất”. Theo quy định này, nếu chưa được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ mà có bản sao một trong các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 Điều 50 Luật Đất đai hoặc có xác nhận của UBND cấp cơ sở về việc có tên trong sổ địa chính thì vẫn được chứng thực hợp đồng mua bán nhà ở và chuyển nhượng QSDĐ. Như vậy, quy định chỉ chấp nhận chứng thực đối với trường hợp có Giấy chứng nhận

QSDĐ của UBND thị xã Tuyên Quang là không đúng, trái với quy định của Luật Đất đai và Nghị định số 181/2001/NĐ - CP.

2.2.3.2. Một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn yêu cầu điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực đất đai hiện nay.

Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai trong những năm qua được ban hành với số lượng tương đối lớn. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại nhiều văn bản chưa phù hợp với thực tiễn yêu cầu điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Điều này thể hiện qua rất nhiều văn bản, từ các văn bản do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành đến văn bản do chính quyền địa phương ban hành. Chẳng hạn như:

Khoản 1 Điều 51 Luật Đất đai quy định: “Tổ chức đang sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với phần diện tích đất sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả”. Tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản nào xác định rò thế nào là “sử dụng đúng mục đích, hiệu quả”. Vì vậy, trên thực tế việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức kinh tế gặp không ít khó khăn, đạt tỷ lệ thấp, nhất là các tổ chức sử dụng nhiều đất, nhiều địa điểm.

Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ – CP của Chính Phủ ngày 27/01/2006 về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 quy định: “Khi hộ gia đình, cá nhân thực hiện các giao dịch về QSDĐ thì phải nộp cho Nhà nước số tiền còn nợ khi thực hiện cấp GCNQSD. Các giao dịch về QSDĐ đối với đất có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn ghi nợ tiền phải nộp cho Nhà nước đều không có giá trị pháp lý”. Quy định này là chưa phù hợp với thực tiễn bởi: Cấp Giấy chứng nhận QSDĐ là cơ sở cho người sử dụng đất thực hiện các giao dịch về chuyển QSDĐ. Bên cạnh đó, những đối tượng ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính hầu hết là những đối tượng có điều kiện kinh tế khó khăn. Vì vậy, việc quy định như trên sẽ cản trở những

đối tượng ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính thực hiện các giao dịch chuyển QSDĐ, không phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của người sử dụng đất.

Tại chính quyền địa phương cũng ban hành nhiều văn bản chưa phù hợp với nhu cầu thực tiễn. Điển hình là tại Quyết định số 3443/QĐ-UBND của UBND huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội quy định về mức tiền đặt cọc đối với thửa đất ao tại Đội 2 huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội quy định: ô đất có diện tích 80m2 thuộc khu đất ao Đội 2 phải nộp số tiền bảo lãnh dự đấu giá quyền sử dụng đất là 10 triệu đồng/1 ô đất. Trên thực tế, các đối tượng tham gia đấu giá khu đất ao này chủ yếu là các đối tượng nông dân, điều kiện kinh tế còn khó khăn. Việc quy định mức tiền đặt cọc như vậy là không tạo điều kiện cho các hộ dân có điều kiện kinh tế còn chưa cao tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất để tiến hành sản xuất kinh doanh, gây bức xúc cho nhiều cá nhân, hộ gia đình trên địa bàn huyện Mỹ Đức.

2.2.3.3. Một số vấn đề bức xúc trong lĩnh vực đất đai chưa được pháp luật đất đai điều chỉnh kịp thời.

Quan hệ pháp luật đất đai thường xuyên thay đổi. Vì vậy, có nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực đất đai chưa có những VBQPPL để kịp thời điều chỉnh. Điển hình như việc lập quy hoạch sử dụng đất tổng thể và quy hoạch sử dụng đất chi tiết chưa có sự thống nhất và gắn kết giữa quy hoạch chung và quy hoạch ngành dẫn tới tình trạng quy hoạch chắp vá, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh nhiều lần. Trong khi đó, lại chưa có một VBQPPL đất đai nào hướng dẫn về việc lập quy hoạch sử dụng đất đảm bảo tính khoa học và thống nhất.

Trên thực tế, hình thức xin giao đất, thuê đất để kinh doanh khách sạn, khu du lịch sinh thái, khu sản xuất dịch vụ, thương mại nhưng người đứng tên xin giao đất, thuê đất là hộ gia đình, cá nhân. Sau khi được UBND cấp huyện giao đất, cho thuê đất, hộ gia đình, cá nhân làm thủ tục thành lập doanh nghiệp và chuyển QSDĐ từ hộ gia đình, cá nhân được giao hoặc cho thuê sang đất của doanh nghiệp nhằm trốn tránh thủ tục, quy trình xét duyệt nghiêm ngặt của cơ

quan Nhà nước có thẩm quyền cấp tỉnh như: UBND tỉnh, Sở Kế hoạch đầu tư, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và môi trường… Đồng thời được hưởng các ưu đãi và chính sách miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của hộ gia đình, cá nhân. Tình trạng trên diễn ra một cách phổ biến nhưng vẫn chưa có VBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh vấn đề này.

Pháp luật đất đai chưa có biện pháp, chế tài cụ thể đối với các trường hợp lập quy hoạch chi tiết chưa có sự tham gia ý kiến của người dân hoặc người dân không được tham gia đóng góp ý kiến, không được biết, được bàn, kiểm tra.

Pháp luật đất đai cũng chưa có quy định nào quy định rò việc cho phép hộ gia đình, cá nhân được chuyển nhượng QSDĐ cho các tổ chức, thủ tục chuyển nhượng và cách thức sử dụng đất ở của các tổ chức trong trường hợp này như thế nào. Vì vậy, để cho người sử dụng đất thực hiện tối đa quyền chuyển nhượng QSDĐ của mình, để các tổ chức có được QSDĐ ở của các hộ gia đình, cá nhân một cách nhanh chóng để thực hiện dự án đầu tư mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất thì Luật Đất đai nên quy định rò ràng vấn đề này trong văn bản hướng dẫn thi hành.

Vấn đề để lại thừa kế QSDĐ cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Luật Đất đai 2003 quy định còn thiếu tính cụ thể để thực hiện trên thực tế. Trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng quy định tại Khoản 1 Điều 21 Luật Đất đai 2003 sẽ hưởng giá trị QSDĐ mà họ được thừa kế. Tuy nhiên, họ sẽ được hưởng giá trị QSDĐ như thế nào để đảm bảo quyền, lợi ích của họ khi chính họ không được phép chuyển nhượng QSDĐ ở. Vì vậy, trong trường hợp này, Luật Đất đai nên quy định cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài được chuyển QSDĐ ở thông qua một tổ chức được phép đấu giá QSDĐ để bảo vệ quyền lợi chính đáng của họ.

Việc tự ý trồng trọt cây trồng, xây dựng thêm các công trình kiến trúc trên đất ở sau khi biết thửa đất sẽ bị thu hồi để tính vào giá đền bù gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước xảy ra phổ biến. Điều 29 Luật Đất đai 2003 đã quy định:

“Nghiêm cấm mọi hoạt động tự ý xây dựng, đầu tư bất động sản trong khu vực phải thu hồi để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, tuy nhiên pháp luật đất đai vẫn chưa quy định cụ thể về cơ chế giám sát chặt chẽ để thực hiện.

Các quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân áp dụng với các trường hợp chuyển QSDĐ chưa chặt chẽ, chưa hợp lý, để kiểm soát tình trạng trốn thuế và chống đầu cơ thông qua việc người mua và người bán thỏa thuận một hợp đồng ủy quyền dân sự cho phép người mua (chủ thể kinh doanh bất động sản) được ủy quyền toàn quyền sử dụng và định đoạt nhà đất thay mặt người có đất. Sau khi được ủy quyền, chủ thể kinh doanh bất động sản bán cho người khác thông qua quyền được ủy quyền, vì vậy mà họ không chỉ trốn được một lần thuế chuyển QSDĐ khi họ mua, mà còn trốn luôn cả thuế trước bạ. Tình trạng này diễn ra rất phổ biến nhưng vẫn chưa có VBQPPL nào điều chỉnh vấn đề này.

2.2.3.4. Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản luật khác.

Văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo cũng là một biểu hiện của văn bản có nội dung sai trái. Tuy nhiên, trong lĩnh vực đất đai, việc ban hành các VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo tồn tại với số lượng lớn, thường xuyên, gây nhiều khó khăn cho các đối tượng thi hành.

Thứ nhất, Luật Đất đai mâu thuẫn, chồng chéo với các luật khác:

*. Sự không thống nhất về thuật ngữ pháp lý khi quy định về vấn đề sở

hữu đất đai giữa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 2003 và Bộ luật Dân sự 2005.

Sở hữu đất đai là nền tảng, cơ sở để xây dựng chế độ quản lý và sử dụng đất của một đất nước. Tuy nhiên, các đạo luật quan trọng của Nhà nước Việt Nam quy định về vấn đề này không thống nhất. Điều 17 Hiến pháp 1980 và Điều 17 Hiến pháp 1992 đều quy định: “Đất đai, rừng núi, sông ngòi, hầm mỏ…” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày