Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai - Thực trạng và giải pháp

dẫn việc thu, nộp tiền phạt, quản lý và sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức Quyết định, Chỉ thị”.

Hội đồng nhân dân các cấp ban hành các Nghị Quyết trong lĩnh vực đất đai khi thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.[9, Điều 13, 21, 29]. Tuy nhiên trên thực tế số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do chủ thể này ban hành rất hạn chế, chiếm một số lượng rất ít.

Ủy ban nhân dân các cấp ban hành các Quyết định, Chỉ thị trong lĩnh vực đất đai trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai. [9, Điều 83, 98, 112]

Theo Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 thì Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL để tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính trên thực địa, lập hồ sơ địa giới hành chính trong phạm vi địa phương, quản lý mốc địa giới hành chính trên thực địa. (Điều 16, 17)

- Ban hành các VBQPPL trong việc kiểm kê, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất tại địa phương, tổ chức lập, xét duyệt, công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ quy hoạch sử dụng đất tại địa phương. (Điều 18 đến Điều 30)

- Ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định thu hồi đất, quyết định lập và thực hiện các dự án tái định cư, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ thực hiện thu hồi đất. (Điều 37, 44)

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 60 trang tài liệu này.

- Ban hành các VBQPPL về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, ban hành các VBQPPL liên quan đến giá đất cụ thể tại địa phương, thời hạn sử dụng đất. (Điều 52, 55)…

1.3. Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nướctrong lĩnh vực đất đai.

Nước ta đang hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, trong Nhà nước đó pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối và tác động tới mọi quan hệ xã hội, vì vậy nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật đang là nhu cầu cấp thiết được đặt ra. Như chúng ta đã biết, quan hệ đất đai là một trong những quan hệ xã hội rất quan trọng đòi hỏi có sự điều chỉnh của pháp luật. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai không những chúng ta phải hoàn thiện ở khía cạnh ban hành đủ các VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ pháp luật đất đai, mà còn phải đảm bảo được chất lượng của từng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành.

Trước đây, do chưa có những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL nên những VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ban hành không theo đúng trình tự, thủ tục vẫn khá phổ biến và xảy ra thường xuyên. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL không biết căn cứ vào những cơ sở pháp lí nào để ban hành ra các VBQPPL quản lý trong lĩnh vực đất đai đảm bảo chất lượng văn bản cũng như đảm bảo sự phù hợp về mặt hình thức của văn bản.

Chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai không chỉ có cơ quan quyền lực nhà nước mà còn do cơ quan hành pháp ban hành. Vì vậy, mỗi loại VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành phải tuân theo những trình tự, thủ tục riêng. Việc không quy định trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL sẽ là một thiếu sót lớn đối với các nhà làm luật, bởi đây không chỉ đơn giản là việc xác định VBQPPL khi ban hành được tuân theo trình tự, thủ tục nào mà còn có ý nghĩa quan trọng là khi nhìn vào trình tự, thủ tục ban hành người ta có thể xác định được đó là VBQPPL do cơ quan nào ban hành và có

hiệu lực pháp lí đến đâu. Nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL bỏ qua bất kỳ một giai đoạn nào trong trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL thì VBQPPL đó được xem như là không tuân thủ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục và cũng có thể không áp dụng được do không phù hợp với những quan hệ xã hội phát sinh trên thực tế.

Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 gồm: Lập chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo; thẩm tra, thẩm định; lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản; xem xét, thông qua, ký; công bố VBQPPL. Đối với việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, các chủ thể có thẩm quyền cũng phải tuân thủ chặt chẽ các bước trên để xây dựng một hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai hoàn chỉnh và có giá trị áp dụng trên thực tế.

Tuy nhiên, tuỳ vào từng loại văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành mà quy trình cụ thể có những điểm khác biệt. Chẳng hạn như chỉ có hình thức Nghị định của Chính Phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định thẩm định là một công đoạn bắt buộc. Còn lại, VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát Nhân dân tối cao; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước khi ban hành đều không cần phải có khâu thẩm định.[16, tr.48]

Bên cạnh đó, theo quy định tại các Điều 24, 38, 42 Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì thẩm định VBQPPL chỉ đặt ra đối với hai cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện) và được áp dụng đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Riêng đối với cấp xã, thẩm định VBQPPL không được xác định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND và UBND. [16, tr.49]

Vì vậy, đối với mỗi loại VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do các chủ thể khác nhau ban hành thì trình tự, thủ tục ban hành cũng có những điểm khác biệt. 1.4. Hiệu lực của VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực

đất đai.

Hiệu lực của văn bản pháp luật là sự tác động của văn bản pháp luật đó lên các quan hệ xã hội được hình thành phù hợp với pháp luật hiện hành và điều kiện khách quan của đời sống xã hội. Tương tự như vậy, hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng chính là khả năng tác động của chúng lên quan hệ pháp luật đất đai để điều chỉnh các quan hệ đó phù hợp với đường lối chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, sự biến đổi mọi mặt ở trong nước và tình hình quốc tế cũng như các quy định khác của pháp luật hiện hành.

Một VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành khi có hiệu lực pháp luật sẽ tác động tới các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai. Sự tác động đó được giới hạn trong phạm vi như thế nào, thời gian là bao lâu, tác động lên những đối tượng nào thì cần phải có những quy định cụ thể trong văn bản này.

Vấn đề hiệu lực của VBQPPL thường được xác định với 3 nội dung: hiệu lực theo thời gian, không gian và đối tượng thực hiện. Để xác định hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ta cũng xác định dựa trên 3 nội dung này.

1.4.1. Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực về thời gian là khả năng tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định và được xác định bởi thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc.

Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng như VBQPPL nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Ví dụ: Nghị định số 105/2009/NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ban

hành ngày 11/11/2009. Trong đó thời điểm bắt đầu có hiệu lực thi hành của văn bản này được quy định tại Điều 32: “Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010”. Như vậy, tính từ thời điểm ký ban hành là ngày 11/11/2009 đến thời điểm có hiệu lực ngày 01/01/2010 là hơn bốn mươi lăm ngày.

Thời điểm kết thúc hiệu lực: VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng thường không quy định về thời điểm kết thúc hiệu lực. Tuy nhiên, có thể xác định thời điểm hết hiệu lực của VBQPPL theo quy định tại Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó, VBQPPL đất đai hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. Trường hợp này thông thường chỉ áp dụng đối với các VBQPPL áp dụng thí điểm một, hoặc một số quy phạm pháp luật nào đó. Ví dụ: Tại Khoản 1 Điều 12 Nghị quyết 19/2008/NQ - QH12 về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và sở hữu nhà ở tại Việt Nam quy định: “Nghị quyết này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2009 và áp dụng thí điểm trong thời hạn năm năm”. Như vậy thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản này là ngày 01 tháng 01 năm 2014.

- Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. Ví dụ: Tại Điều 145 Luật Đất đai năm 2003 về hiệu lực thi hành quy định: “ Luật này thay thế Luật Đất đai 1993; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2001”. Như vậy, thời điểm kết thúc hiệu lực của các Luật nói trên là thời điểm văn bản đó bị thay thế quy định tại Luật Đất đai năm 2003.

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ví dụ: Cũng trong Điều 145 Luật Đất đai năm 2003 về hiệu lực thi hành quy định: “Bãi bỏ Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc Hội về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam năm 1994”. Như vậy,

thời điểm kết thúc hiệu lực của Pháp lệnh nói trên là thời điểm văn bản đó bị bãi bỏ quy định tại Luật Đất đai 2003.

1.4.2. Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian là sự tác động của văn bản pháp luật lên các quan hệ xã hội trong một vùng lãnh thổ nhất định, thông thường là một vùng lãnh thổ tương ứng với các cấp đơn vị hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã và các đơn vị hành chính tương đương hoặc trong phạm vi lãnh thổ mà cơ quan ban hành văn bản đóng trụ sở. Việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là rất cần thiết vì thẩm quyền ban hành văn bản của các chủ thể thường gắn với một vùng lãnh thổ nhất định phù hợp với việc phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, có những nội dung của văn bản pháp luật chỉ phù hợp với địa phương, cơ quan này mà không phù hợp với địa phương, cơ quan khác.

Hiệu lực về không gian của VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng cũng được xác định theo hai cách cơ bản : ghi rò trong văn bản và không ghi rò trong văn bản. Những văn bản trong đó có điều khoản xác định hiệu lực về không gian, thì chúng sẽ phát huy hiệu lực trong phạm vi đã được xác định đó. Đối với những văn bản không có điều khoản này thì phải dựa vào thẩm quyền và nội dung các quy phạm trong văn bản để xác định hiệu lực.

Nhìn chung, những văn bản do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Ví dụ : Nghị định của Chính phủ số 105/2009/NĐ – CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, cũng cần chú ý trường hợp một số VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành nhưng chỉ có hiệu lực đối với một số vùng lãnh thổ nhất định được quy định cụ thể trong văn bản. Ví dụ: Quyết định 23/2011/QĐ – TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnh

Đắk Lắk. Đây là văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng chỉ có hiệu lực tại tỉnh Đắk Lắk.

Các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm quyền của các cơ quan đó. Ví dụ: Nghị quyết số 32/2008/NQ – HĐND ngày 28/12/2008 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Bình về việc phê duyệt đề án về giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Thái Bình chỉ có hiệu lực trong phạm vi toàn tỉnh Thái Bình.

1.4.3. Hiệu lực về đối tượng thực hiện

Hiệu lực về đối tượng thực hiện được hiểu là việc các cơ quan nhà nước ban hành VBQPPL giao cho một hoặc nhiều chủ thể có trách nhiệm triển khai, tổ chức việc thực hiện văn bản của mình. Để VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do các cơ quan nhà nước ban hành được thực hiện một cách nghiêm chỉnh và thực sự đi vào cuộc sống thì vai trò của đối tượng thi hành những văn bản đó rất quan trọng. Hiệu lực về đối tượng thực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng thường quy định ở phần cuối văn bản. Đối tượng thực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là các cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành văn bản. Thực hiện nhiệm vụ của mình, các chủ thể là đối tượng thực hiện tiến hành quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL. Ví dụ: Khoản 2 Điều 146 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này”. Cũng có khi các chủ thể là đối tượng thực hiện chỉ tiến hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một điều khoản cụ thể được giao trong VBQPPL đó. Ngoài ra, các chủ thể là đối tượng thi hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai còn thực hiện việc hướng dẫn các nội dung khác phù hợp với yêu cầu của quản lý nhà nước về đất đai. Ví dụ: Điều 186 Nghị định 181/2004/NĐ – CP của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định: “các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm rà soát các

VBQPPL do mình ban hành với quy định của Luật Đất đai 2003, của Nghị định này và các Nghị định khác thi hành Luật Đất đai 2003 để sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ”.

KẾT LUẬN CHƯƠNG I:

Trên đây là những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật nói chung và việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Qua đó ta có thể hiểu rò hơn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật cũng như thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành và hiệu lực của nhóm văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, thực trạng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước như thế nào, những thành tựu đã đạt được và những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ra sao? Vấn đề này sẽ được trình bày tại chương II: Thực trạng ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.