Thể Chế Quản Lý Nhà Nước Về Bảo Hiểm Thất Nghiệp

hoạt động chính sách BHTN, từ đó có những điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung nội dung chính sách BHTN cho phù hợp với tình hình thực tế.

2.1.3 Thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Hiện nay, thể chế nói chung và thể chế nhà nước nói riêng là các thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến nhưng lại chưa có sự thống nhất trong cách hiểu. Một cách chung nhất, các nhà nghiên cứu đi trước tiếp cận các thuật ngữ này ở hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp [30].

- Khái niệm Thể chế

Theo nghĩa rộng, thể chế là một cấu trúc tổng thể các yếu tố để tiến hành hoạt động của một tổ chức bao gồm cả tổ chức bộ máy với những quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, quy tắc hoạt động buộc các thành viên trong tổ chức phải chấp hành và thậm chí cả hoạt động của các thành viên của tổ chức, nói cách khác thể chế bao hàm tổ chức với hệ thống các quy tắc, quy chế được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức.

Theo nghĩa hẹp, thể chế chỉ bao gồm hệ thống các quy định, chế tài có thể được ban hành thành văn bản hoặc không, tạo nên hành lang pháp lý cho hoạt động của tổ chức nào đó.

Theo nghĩa hẹp hơn, thể chế dùng để chỉ những tổ chức với quy tắc, quy chế của nó gắn liền với mục tiêu chung, mục tiêu xã hội.

Một điều cần lưu ý là, trong tiếng Anh “Institution” có nghĩa là thiết chế hay thể chế. Tuy nhiên, giữa thiết chế và thể chế lại không hoàn toàn đồng nhất về cách hiểu. Theo Robertsons: “Thiết chế là một tập hợp bền vững các giá trị, chuẩn mực, vị thế, vai trò và nhóm vận động xung quanh một nhu cầu cơ bản của xã hội”. Ông cho rằng, một xã hội muốn tồn tại và phát triển bình thường, phải được hình thành trên những mô hình hành vi, những khuôn mẫu, khuôn phép chung để từ đó mỗi thành viên trong xã hội có thể soi vào đó mà hành động cho phù hợp. Thiết chế là một hệ thống những quy tắc giám sát, điều tiết và điều chỉnh hành vi nhằm đáp ứng những nhu cầu nhất định của cộng đồng và cá nhân, cụ thể, đó là tổng hợp các phương pháp, phương thức vận hành nhà nước, vận hành xã hội, các chế độ chính sách, pháp luật, chuẩn mực, tập quán và sự phân chia quyền lực, vai trò và lợi ích. Những hệ thống này có thể là chính thức hoặc không chính thức, có tổ chức hoặc không có tổ chức. Theo cách tiếp cận này, thiết chế có phạm vi rộng hơn thể chế.

- Khái niệm Thể chế nhà nước

Theo nghĩa rộng, thể chế nhà nước bao gồm toàn bộ các cơ quan nhà nước với hệ thống quy định do nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội [25].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 270 trang tài liệu này.

Theo nghĩa hẹp, thể chế nhà nước là hệ thống các quy định do nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cương xã hội [25].

- Khái niệm Thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Kế thừa các khái niệm thể chế và thể chế nhà nước của các nghiên cứu đi trước vào quá trình nghiên cứu luận án, tác giả cũng quan niệm cách hiểu về thể chế QLNN về BHTN theo hai nghĩa.

Theo nghĩa rộng, thể chế QLNN về BHTN bao gồm trong đó có cả hệ thống các cơ quan QLNN về BHTN và cơ chế hoạt động của các cơ quan này trong QLNN về BHTN.

Theo nghĩa hẹp, thể chế QLNN về BHTN là toàn bộ các quy định, quy tắc do nhà nước ban hành để điều chỉnh hoạt động QLNN về BHTN, tạo nên hành lang pháp lý cho hoạt động của các cơ quan QLNN về BHTN và các cán bộ, công chức có thẩm quyền.

Xuyên suốt luận án, thể chế QLNN về BHTN được tác giả tiếp cận, nghiên cứu theo nghĩa hẹp này.

Với quan niệm về thể chế QLNN về BHTN theo nghĩa hẹp, thể chế QLNN về BHTN được cấu thành từ các yếu tố sau đây:

- Hệ thống văn bản mang tính định hướng, chiến lược liên quan đến an sinh xã hội nói chung và bảo hiểm thất nghiệp nói riêng.

- Hệ thống các văn bản pháp luật quy định nội dung cơ bản về bảo hiểm thất nghiệp, quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước, quản lý sự nghiệp về bảo hiểm thất nghiệp, quyền, nghĩa vụ của đối tượng quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

- Hệ thống các văn bản quy định chế độ công vụ, công chức quản lý nhà

nước về bảo hiểm thất nghiệp

- Hệ thống các văn bản quy định về tài phán hành chính nhằm giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp đối với người lao động, người sử dụng lao động.

- Hệ thống các thủ tục hành chính về bảo hiểm thất nghiệp

2.2 Nội dung cơ bản của thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Tùy từng lĩnh vực QLNN mà thể chế QLNN có những nội dung cơ bản khác nhau. Với QLNN về BHTN, thể chế QLNN về BHTN bao gồm 7 nội dung cơ bản:

Một là, Quy định về hình thức tham gia, đối tượng áp dụng bảo hiểm thất nghiệp

Về hình thức tham gia: Trên thế giới hiện có 2 hình thức mà NLĐ có thể tham gia BHTN: bắt buộc và tự nguyện. Tùy theo điều kiện của mỗi nước mà có thể chỉ áp dụng hình thức bắt buộc hoặc chỉ áp dụng hình thức tự nguyện hoặc có thể áp dụng cả hai hình thức: vừa bắt buộc, vừa tự nguyện.

Về đối tượng áp dụng BHTN: rất đa dạng, BHTN có thể chỉ hướng đến một bộ phận nhỏ NLĐ hoặc toàn thể NLĐ; có thể hướng đến một phần NLĐ có nhu cầu hoặc tất cả NLĐ có nhu cầu; có thể chỉ hướng đến đối tượng NLĐ làm công ăn lương hoặc có thể được mở rộng ra cho tất cả những người có khả năng lao động nhưng bị thất nghiệp toàn phần…Tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nước mà đối tượng áp dụng BHTN là khác nhau.

Quy định về hình thức tham gia, đối tượng áp dụng BHTN là quy định hết sức quan trọng, nó quyết định đến quy mô của chính sách, mức độ bao phủ của chính sách, từ đó quyết định đến hiệu quả của chính sách. Nó còn thể hiện vai trò, vị trí của chính sách BHTN trong hệ thống an sinh xã hội của mỗi quốc gia.

Hai là, Quy định về các chế độ bảo hiểm thất nghiệp

Các chế độ BHTN là khá đa dạng. Nhìn chung có hai nhóm chế độ BHTN áp dụng ở các nước: (1) nhóm các chế độ hỗ trợ trực tiếp bằng tiền mặt thông qua một khoản tiền trợ cấp trong một khoảng thời gian nhất định khi NLĐ đáp ứng được một số điều kiện nhất định và (2) nhóm các chế độ hỗ trợ gián tiếp thông qua các hình thức tổ chức tư vấn, giới thiệu việc làm, hỗ trợ đào tạo nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm mới, hỗ trợ vay vốn ... cho NLĐ hoặc hỗ trợ để NSDLĐ đào tạo, nâng cao kỹ năng nghề cho NLĐ...

Trong từng chế độ BHTN, mỗi nước đều quy định điều kiện hưởng, thời gian hưởng, mức hưởng là khác nhau. Nhưng nhìn chung đối tượng tham gia BHTN sẽ được bảo vệ khi có đủ các điều kiện như: có năng lực làm việc, hiện chưa có việc làm, đang tích cực tìm kiếm việc làm, có đăng ký tìm việc, …

Quy định về các chế độ BHTN sẽ cho thấy mức độ hào phóng mà quỹ BHTN chi trả cho NLĐ đang tham gia BHTN khi họ không may rơi vào tình trạng mất việc làm. Các chế độ BHTN càng nhiều, càng đa dạng, sẽ càng giúp cho NLĐ có điều kiện, động lực, niềm tin để vượt qua khó khăn, từ đó nỗ lực hơn trong quá trình tái gia nhập TTLĐ, đảm bảo cuộc sống của gia đình mình, cũng đồng nghĩa với việc, xã hội sẽ bớt đi các hệ lụy đáng tiếc từ hậu quả do thất nghiệp mang lại, an sinh xã hội được tăng cường, nền kinh tế vĩ mô được ổn định.

Tuy nhiên, mức độ hào phóng về chế độ BHTN ở các quốc gia lại phụ thuộc vào quy mô, khả năng chi trả của quỹ BHTN, tức là phụ thuộc vào khả năng đóng góp của NLĐ, của NSDLĐ và mức độ hỗ trợ của NSNN (nếu có) dành cho quỹ BHTN. Do đó, tùy vào điều kiện, hoàn cảnh của mỗi nước mà quy định về các chế độ BHTN của họ sẽ khác nhau. Bên cạnh đó, để đảm bảo quyền lợi tối thiểu của người thất nghiệp đồng thời cũng để họ không ỷ lại vào chế độ BHTN, một số nước có giới hạn mức hưởng tối thiểu hoặc tối đa mà NLĐ có thể được nhận từ quỹ BHTN.

Ba là, Quy định về tổ chức bộ máy, nhân sự quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Quy định về tổ chức bộ máy, nhân sự QLNN về BHTN cho biết có những cơ quan nào có chức năng QLNN về BHTN, cơ quan nào chủ trì, cơ quan nào phối hợp, mối liên hệ giữa các cơ quan đó ra sao, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan như thế nào. Nhân sự QLNN về BHTN là ai, được bố trí như thế nào. Việc tuyển dụng, sử dụng, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng, thực hiện chế độ chính sách đối với họ ra sao? Chế độ tiền lương của họ như thế nào?

Quy định về tổ chức bộ máy, nhân sự QLNN về BHTN càng rõ ràng, khoa học thì hiệu quả QLNN về BHTN sẽ được nâng lên, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả chính sách BHTN; ngược lại, sẽ dẫn đến tình trạng cồng kềnh, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan và nhân sự QLNN về BHTN, làm mất nhiều

thời gian, gây tốn kém, lãnh phí, không đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thực hiện chính sách.

Bốn là, Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong triển khai thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Để QLNN về BHTN, nhà nước tổ chức ra bộ máy QLNN về BHTN và bố trí nhân sự QLNN về BHTN trong bộ máy đó. Tuy nhiên, để chính sách đi vào cuộc sống, còn phải có sự tham gia quản lý, thực hiện của một số cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan. Do đó, bên cạnh quy định về tổ chức bộ máy và nhân sự QLNN về BHTN, thể chế QLNN về BHTN còn phải quy định rõ các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong triển khai thực hiện BHTN: đó là những cơ quan nào, đơn vị nào, tổ chức nào? Từng cơ quan, đơn vị, tổ chức đó có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm gì trong quản lý, thực hiện BHTN; đó là những cá nhân nào, họ có quyền gì và nghĩa vụ gì liên quan trong quản lý, thực hiện BHTN?

Cũng giống như quy định về tổ chức bộ máy, nhân sự QLNN về BHTN, quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong triển khai thực hiện chính sách BHTN càng rõ ràng, khoa học thì hiệu quả QLNN về BHTN sẽ được nâng lên, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả chính sách BHTN. Chẳng hạn, quy định về quyền và nghĩa vụ của NLĐ, quyền và trách nhiệm của NSDLĐ về BHTN càng rõ ràng, chặt chẽ, hợp lý thì NLĐ, NSDLĐ càng dễ dàng tuân thủ, thực hiện, không chây ì, trốn tránh, nhờ đó, ý thức của NLĐ, NSDLĐ về BHTN cũng được nâng cao; quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan BHXH, Trung tâm DVVL càng rõ ràng, khoa học thì sẽ hạn chế tối đa tình trạng chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ, từ đó, tăng mức độ phối hợp giữa các cơ quan liên quan, đảm bảo hiệu quả trong thực thi chính sách…

Năm là, Quy định về quỹ bảo hiểm thất nghiệp

Như đã trình bày ở mục 1.2.1, BHTN được thực hiện dưới các hình thức khác nhau thông qua việc hình thành một quỹ tiền tệ có sự đóng góp của các bên liên quan để hỗ trợ NLĐ. Do đó, bên cạnh các quy định khác, quy định về quỹ BHTN là hết sức cần thiết. Nó cho biết quy định của nhà nước về các bên đóng góp vào quỹ, mức

đóng góp của mỗi bên, sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước (nếu có), căn cứ đóng góp, phương thức đóng, nguồn hình thành quỹ (các khoản thu BHTN), sử dụng quỹ BHTN (các khoản chi BHTN), quản lý quỹ BHTN (phương thức hạch toán, cơ quan quản lý, hoạt động đầu tư quỹ, chế độ tài chính đối với quỹ BHTN, quy định về quản lý và sử dụng kinh phí, phân bổ dự toán, chuyển kinh phí, tổng hợp quyết toán…).

Quy định về quỹ BHTN càng rõ ràng thì quá trình tổ chức thực hiện BHTN, nhất là tổ chức thu- chi BHTN, kiểm soát tình trạng an toàn quỹ, … càng thuận lợi, đảm bảo tính công khai và minh bạch.

Sáu là, Quy định về xử lý vi phạm, thanh tra, kiểm tra, tiếp công dân, giải quyết kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo về bảo hiểm thất nghiệp

Quy định về xử lý vi phạm về BHTN: là quy định về các hành vi vi phạm hoặc hành vi phạm tội về BHTN, hình thức xử phạt vi phạm hành chính, xử lý hình sự (nếu có), mức xử lý, xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả (nếu có) đối với từng hành vi vi phạm, phạm tội. Tùy theo quy định của mỗi nước, mà các vi phạm về BHTN có cấu thành tội phạm hay không.

Quy định về thanh tra trong lĩnh vực BHTN: Mục đích của hoạt động thanh tra về BHTN là nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật về BHTN để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cài nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật về BHTN; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động QLNN về BHTN; bảo vệ lợi ích của nhà nước; quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quy định về thanh tra BHTN là những quy định cụ thể đối tượng thanh tra, cơ quan có chức năng thanh tra, trình tự, thủ tục thực hiện và các quy định về xây dựng và phê duyệt kế hoạch thanh tra về BHTN hàng năm.

Quy định về kiểm tra trong QLNN về BHTN: Có hai loại kiểm tra trong QLNN về BHTN: Kiểm tra chức năng và Kiểm tra nội bộ. Kiểm tra chức năng trong QLNN về BHTN: Đây là hoạt động kiểm tra của Bộ LĐ-TB&XH thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị không trực thuộc mình về mặt tổ chức trong việc chấp hành pháp luật, đường lối chính sách và các quy tắc quản lý về ngành hay lĩnh vực mình quản lý thống nhất trong cả nước. Kiểm tra nội bộ trong QLNN về

BHTN: Đây là hoạt động kiểm tra trong nội bộ ngành, một cơ quan, tổ chức do thủ trưởng cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực, thủ trưởng của các cơ quan, tổ chức, đơn vị cơ sở của nhà nước tiến hành. Hoạt động này có tính trực thuộc chặt chẽ giữa chủ thể và đối tượng bị kiểm tra, phạm vi kiểm tra bao quát mọi hoạt động, mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, chức năng của các cơ quan cấp dưới, nhân viên dưới quyền. Thủ trưởng cơ quan có thể trực tiếp kiểm tra hoặc lập tổ chức giúp thủ trưởng kiểm tra. Khi tiến hành kiểm tra, thủ trưởng cơ quan hoặc tổ chức kiểm tra có quyền áp dụng mọi hình thức và biện pháp thuộc quyền hạn của thủ trưởng như: khen thưởng cơ quan, cá nhân, quyết định đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định sai của cấp dưới, đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật, kỷ luật, kể cả các biện pháp kiểm kê, kiểm soát, kê biên, niêm phong tài sản, tài liệu...

Quy định về tiếp công dân, giải quyết kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo về BHTN: Kiến nghị về BHTN là việc công dân đề xuất ý kiến với cơ quan nhà nước các ý kiến nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước về BHTN, kiến nghị không liên quan trực tiếp tới vi phạm pháp luật về BHTN. Yêu cầu về BHTN là đòi hỏi của công dân để thực hiện quyền chủ thể của họ được pháp luật quy định, trong một số trường hợp có liên quan tới vi phạm pháp luật nhưng không trực tiếp tới người yêu cầu. Khiếu nại về BHTN là việc NLĐ, NSDLĐ, các cá nhân, tổ chức liên quan theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan QLNN về BHTN, của cán bộ, công chức có thẩm quyền QLNN về BHTN khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Đối tượng thực hiện khiếu nại về BHTN là NLĐ, NSDLĐ, các cơ sở dạy nghề, các cá nhân, tổ chức liên quan khác. Đối tượng khiếu nại là cơ quan QLNN về BHTN, cơ quan quản lý sự nghiệp về BHTN (bảo hiểm xã hội, trung tâm DVVL), người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính về BHTN bị cho là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng thực hiện khiếu nại về BHTN; cán bộ, công chức của các cơ quan QLNN về BHTN, viên chức, NLĐ trong các cơ quan quản lý sự nghiệp về BHTN có hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng thực hiện khiếu nại về BHTN. Và giải quyết khiếu nại là việc các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành thụ lý, xác minh, kết

luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Tố cáo về BHTN là việc NLĐ hoặc các cá nhân có liên quan theo thủ tục do pháp luật quy định, báo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật về BHTN của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức liên quan đến BHTN. Khác với khiếu nại về BHTN, chủ thể được quyền tố cáo về BHTN chỉ là các cá nhân (có thể một người hoặc nhiều người) mà không bao gồm tổ chức, tổ chức không có quyền tố cáo. Đối tượng bị tố cáo là bất kỳ hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức về BHTN; bất kỳ hành vi vi phạm pháp luật trong QLNN về BHTN của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào liên quan mà chủ thể được quyền tố cáo biết được nhằm thực hiện trách nhiệm công dân, đảm bảo kỷ cương, trật tự an toàn xã hội về BHTN.

Quy định về tiếp công dân, giải quyết kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo về BHTN là quy định cụ thể về hoạt động tiếp công dân (địa điểm, điều kiện, cơ sở vật chất, bố trí cán bộ tiếp công dân, quy trình tiếp công dân), xử lý phản ánh, kiến nghị, xử lý đơn khiếu nại, xử lý đơn tố cáo (tiếp nhận, phân loại, xác định thẩm quyền giải quyết, xử lý đơn). Quy định rõ ràng, đầy đủ về xử lý vi phạm, thanh tra, kiểm tra, tiếp công dân, xử lý đơn thư, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực BHTN sẽ giúp cho pháp chế BHTN được đảm bảo, hoạt động QLNN về BHTN được công khai, minh bạch, công bằng, nhờ đó đảm bảo hiệu lực, hiệu quả trong QLNN về BHTN.

Bảy là, Quy định về thủ tục hành chính về bảo hiểm thất nghiệp

Để QLNN về BHTN, các cơ quan QLNN về BHTN ban hành các quy định về TTHC thực hiện BHTN để đưa BHTN vào cuộc sống. Đó là các quy định về trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện để NLĐ, NSDLĐ, các cá nhân, tổ chức liên quan giải quyết một công việc, một yêu cầu cụ thể liên quan đến BHTN. Đó là công cụ, phương tiện quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng QLNN về BHTN; là cầu nối để chuyển tải các quy định về BHTN của nhà nước vào cuộc sống một cách cụ thể nhất, dễ hiểu nhất, đảm bảo cho NLĐ, NSDLĐ, các cá nhân, tổ chức liên quan tiếp cận, thực hiện tốt, đồng thời cũng đảm bảo các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của họ theo các quy định do nhà nước quy định.

TTHC về BHTN do các cơ quan QLNN về BHTN ban hành được công bố