Vai Trò Của Thể Chế Quản Lý Nhà Nước Về Bảo Hiểm Thất Nghiệp

công khai, làm cơ sở để NLĐ, NSDLĐ, các cá nhân, tổ chức liên quan thực hiện. Quy định TTHC về BHTN bao gồm việc ban hành, công khai các TTHC về: tham gia BHTN, giải quyết hưởng TCTN (quyết định hưởng, tạm dừng hưởng, tiếp tục hưởng, chuyển nơi hưởng, ...) và giải quyết các chế độ BHTN khác.

TTHC về BHTN càng chặt chẽ càng đảm bảo tính công bằng trong thực hiện chính sách, NLĐ, NSDLĐ, các cá nhân, tổ chức liên quan buộc phải tuân thủ theo quy định, tránh các trường hợp “lách luật”, lạm dụng quỹ. Tuy vậy, TTHC về BHTN cũng cần phải đảm bảo tính hợp lý và tinh gọn, để không gây khó khăn, phiền hà, đi lại nhiều lần, gây tốn kém, lãng phí về thời gian, kinh phí của NLĐ, NSDLĐ.

2.3 Vai trò của thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Thể chế QLNN về BHTN có bốn vai trò hết sức quan trọng đối với QLNN về BHTN. Cụ thể:

Thứ nhất, thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp là cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Với BHTN, Nhà nước sử dụng quyền lực của mình thông qua một hệ thống các quy định pháp luật để điều chỉnh hành vi của người thất nghiệp, NLĐ, NSDLĐ với đặc trưng mang tính cưỡng chế kết hợp với thuyết phục và giáo dục, buộ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân thủ đúng pháp luật về BHTN.

Thể chế QLNN về BHTN với một hệ thống pháp luật (bao gồm luật, các văn bản dưới luật) do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, chính là cơ sở pháp lý cho các cơ quan QLNN về BHTN thực hiện quản lý, đảm bảo thống nhất QLNN về BHTN trên phạm vi quốc gia. Từ đó, giúp hiện thực hóa các mục tiêu, ý tưởng của các nhà chính trị về bảo hiểm thất nghiệp thông qua hệ thống các quy định làm cơ sở cho việc tổ chức triển khai bảo hiểm thất nghiệp theo đúng định hướng, chủ trương, đường lối của các nhà chính trị.

Vai trò này cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật về BHTN ngày càng được bổ sung, hoàn chỉnh, hoàn thiện sẽ góp phần xây dựng một nhà nước dân chủ, hiện đại, pháp quyền với ý nghĩa đầy đủ của nó, nhờ đó, tính hiệu lực của các thể chế QLNN về BHTN cũng ngày càng được nâng cao. Hoàn thiện thể chế QLNN về BHTN sẽ là yếu tố đảm bảo cho hệ thống các cơ quan QLNN về BHTN quản lý tốt

chính sách BHTN theo hướng: nhà nước quản lý bằng pháp luật và mọi NLĐ, NSDLĐ và các cá nhân, tổ chức có liên quan được bình đẳng trước pháp luật và được làm những điều pháp luật không cấm.

Thứ hai, Thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp là cơ sở cho việc xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 270 trang tài liệu này.

Thể chế nhà nước nói chung và thể chế QLNN trên từng ngành, lĩnh vực là một vấn đề được mọi quốc gia trên thế giới quan tâm dựa trên những quan điểm, nguyên tắc nhất định. Trong đó, cách thức tổ chức bộ máy QLNN như thế nào phải được thể chế hóa trong văn bản pháp luật của nhà nước.

Thể chế QLNN về BHTN xác định cụ thể, rõ ràng việc phân chia chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm, nguồn lực vật chất, tài chính, nhân sự cho các cơ quan, tổ chức, từ trung ương đến địa phương. Thể chế QLNN về BHTN càng rõ ràng, rành mạch, khoa học, cụ thể thì cơ cấu tổ chức của bộ máy QLNN về BHTN các cấp càng rõ ràng, dễ thực hiện; ngược lại, sẽ dẫn đến tình trạng bộ máy QLNN về BHTN chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, mất nhiều thời gian và kinh phí, không hiệu lực và hiệu quả.

Trên thực tế, thể chế QLNN về BHTN thể hiện việc phân công, phân chia quyền hạn trong tổ chức bộ máy QLNN về BHTN, là cơ sở cho việc xác định: Cần bao nhiêu cơ quan QLNN về BHTN? Đó là những cơ quan nào? Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan ra sao trong QLNN về BHTN? Mối quan hệ giữa chúng ra sao? Trong từng cơ quan QLNN về BHTN thì đơn vị nào chủ trì, đơn vị nào phối hợp, cách thức tổ chức thực hiện, tham gia, phối hợp ra sao? Cần tổ chức QLNN về BHTN ở những cấp nào? Ở những cơ quan nào ở địa phương? Quy mô ra sao? …

Với vai trò này, việc nghiên cứu để các quy định của thể chế QLNN về BHTN về chức năng, quyền hạn của bộ máy QLNN về BHTN phát huy cao nhất năng lực của các chủ thể trong quản lý, tổ chức thực hiện BHTN là cũng một trong những vấn đề cũng cần hết sức quan tâm hiện nay.

Thứ ba, Thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp là cơ sở cho vấn đề nhân sự trong bộ máy quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Yếu tố con người trong tổ chức, tổ chức nói chung và trong các cơ quan quản lý nhà nước nói riêng có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Để tổ chức QLNN về BHTN,

bên cạnh vấn đề tổ chức bộ máy thì việc bố trí nhân sự trong bộ máy đó cũng mang ý nghĩa hết sức quan trọng. Cách thức bố trí nhân sự QLNN về BHTN như thế nào cũng là một phần nội dung thể chế QLNN về BHTN được quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của nhà nước.

Thể chế QLNN về BHTN xác định việc phân chia chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm của tổ chức bộ máy gắn với đội ngũ nhân sự ở các cơ quan, tổ chức đó, từ trung ương đến địa phương. Trên thực tế, nếu chức năng, nhiệm vụ không được xác định một cách rõ ràng, khoa học thì khó có thể bố trí hợp lý được từng người cụ thể vào các chức vụ cụ thể, lập ra quá nhiều đơn vị với chức năng, nhiệm vụ chồng chéo, hoặc quá vụn vặt, dễ dẫn đến việc bố trí cán bộ một cách lãng phí. Do đó, thể chế QLNN về BHTN khoa học sẽ là cơ sở quan trọng để giải quyết vấn đề bố trí nhân sự trong bộ máy QLNN về BHTN.

Với vai trò này, việc nghiên cứu để các quy định của thể chế QLNN về BHTN về bố trí nhân sự trong bộ máy QLNN về BHTN phát huy cao nhất năng lực của họ trong QLNN về BHTN cũng một trong những vấn đề cũng cần hết sức quan tâm hiện nay.

Thứ tư, Thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp là cơ sở cho việc xây dựng mối quan hệ cụ thể giữa nhà nước với các cá nhân, tổ chức liên quan về bảo hiểm thất nghiệp

Xuất phát từ nhu cầu phát triển của xã hội, bên cạnh việc thực hiện chức năng tài chính, vai trò dịch vụ của nhà nước ngày càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết. Công chức trong bộ máy hành chính nhà nước không chỉ là người có quyền mệnh lệnh mà còn là người phục vụ, là đầy tớ của nhân dân. Do đó, nếu quan hệ giữa nhà nước với công dân và các tổ chức xã hội không được xác lập cụ thể, đầy đủ bằng một hệ thống thể chế đúng đắn, sẽ làm cho hoạt động QLNN trên các ngành, lĩnh vực, trong đó có BHTN sẽ trở nên tùy tiện, khó kiểm soát.

Vai trò của thể chế QLNN về BHTN trong việc xây dựng mối quan hệ giữa nhà nước với công dân và các tổ chức xã hội, mà cụ thể là NLĐ, NSDLĐ, các cơ sở đào tạo nghề ngoài nhà nước, … được thể hiện các khía cạnh sau:

- Nhà nước với tư cách quyền lực công, tạo ra một khung pháp lý cần thiết (Luật và hệ thống các văn bản lập quy) về BHTN để QLNN về BHTN.

- Nhà nước quản lý, tổ chức thực hiện việc cung ứng dịch vụ công liên quan đến BHTN, có trách nhiệm đáp ứng đầy đủ mọi yêu cầu chính đáng của NLĐ, NSDLĐ theo khung pháp lý đã đề ra.

2.4 Các nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến thể chế quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

2.4.1 Tình trạng thất nghiệp trong từng thời kỳ

Tình trạng thất nghiệp của một quốc gia, một địa phương có ảnh hưởng lớn đến thể chế QLNN về BHTN của quốc gia, địa phương đó. Nếu tỷ lệ thất nghiệp thấp, số người lao động mất việc làm sẽ giảm, áp lực lên quỹ BHTN cũng sẽ giảm, làm giảm chi BHTN. Quỹ BHTN sẽ có kết dư lớn hơn, có thể dẫn đến sự tác động đến thể chế QLNN về BHTN, thể hiện ở sự điều chỉnh một số quy định về mức chi, nội dung chi BHTN, mức đóng BHTN, ... so với thời kỳ tình trạng thất nghiệp gia tăng.

Ngược lại, nếu tỷ lệ thất nghiệp ở mức cao, nhu cầu về việc làm giảm xuống, buộc thể chế QLNN về BHTN sẽ phải thay đổi: các chế độ BHTN mà NLĐ được hưởng khi mất việc sẽ phải tính toán lại, quy định về tỷ lệ chi trả quỹ BHTN vào các mục tiêu ngăn ngừa thất nghiệp (thông qua các chế độ hỗ trợ NSDLĐ khi gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh), hạn chế, khắc phục tình trạng thất nghiệp (thông qua chế độ TCTN, hỗ trợ tư vấn, giới thiệu việc làm, đào tạo nghề) sẽ phải được xem xét lại.

2.4.2. Nhu cầu của người dân về bảo hiểm thất nghiệp

Nhu cầu của người dân về BHTN cũng là một nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến thể chế QLNN về BHTN. Nếu nhu cầu về BHTN của người dân gia tăng thì phạm vi áp dụng và hình thức tham gia BHTN, các bên đóng góp vào quỹ BHTN ... sẽ phải được xem xét, cân nhắc, thay đổi cho phù hợp. Trong trường hợp cần thiết, có thể sử dụng đa dạng các hình thức tham gia BHTN để đáp ứng nhu cầu về BHTN cho người dân, huy động sự tham gia của chính người dân để đảm bảo năng lực tự an sinh cho họ.

Ngược lại, nếu BHTN chưa thực sự hỗ trợ tốt cho NLĐ, bản thân NLĐ, người dân không thấy được vai trò, tầm quan trọng của BHTN trong đảm bảo việc làm cho chính họ, từ đó, không có nhu cầu về BHTN thì thể chế QLNN về BHTN phải được xem xét, cân nhắc, điều chỉnh để BHTN trở thành một chính sách có ý nghĩa

nhân văn sâu sắc trong hệ thống các chính sách xã hội của quốc gia.

2.4.3 Trình độ phát triển thị trường lao động

BHTN là chính sách không những mang lại sự hỗ trợ trực tiếp, trước mắt bằng tiền trợ cấp cho NLĐ mà còn mang lại cho họ các hỗ trợ gián tiếp, lâu dài thông qua các biện pháp tư vấn, hỗ trợ việc làm, đào tạo nghề cho NLĐ mất việc.

TTLĐ, theo nghĩa rộng, là nơi cung và cầu lao động tác động qua lại với nhau, nơi mua bán sức lao động diễn ra giữa NLĐ (cung lao động) và NSDLĐ (cầu lao động); theo nghĩa hẹp, là nơi diễn ra sự trao đổi theo nguyên tắc thỏa thuận về quan hệ lao động (việc làm, tiền công và các điều kiện làm việc khác) giữa NLĐ và NSDLĐ bằng hình thức HĐLĐ.

Một quốc gia hay một địa phương có TTLĐ phát triển là nơi NLĐ có nhiều khả năng tìm kiếm việc làm, cũng nhiều khả năng có nguy cơ thất nghiệp, tuy nhiên, việc gắn kết cung- cầu lao động ở những quốc gia, địa phương này sẽ thuận lợi hơn những nơi có TTLĐ chưa phát triển. Điều này có ảnh hưởng nhất định đến các quy định về nội dung, cách thức tổ chức công tác tư vấn, GTVL, đào tạo nghề cho NLĐ mất việc làm của quốc gia, địa phương đó. Một quốc gia, địa phương có TTLĐ phát triển còn là nơi hệ thống thông tin TTLĐ minh bạch, rõ ràng, nhờ đó cung- cầu lao động được quản lý tốt, thông tin kịp thời. Điều này góp phần làm cho thể chế QLNN về BHTN của quốc gia đó, địa phương đó đảm bảo tính công khai, minh bạch hơn.

Ngược lại, quốc gia, địa phương nào có TTLĐ chậm phát triển thì thể chế QLNN về BHTN ở nơi đó phải đảm trách nhiều trách nhiệm hơn trong nỗ lực hỗ trợ NLĐ mất việc làm tái gia nhập TTLĐ.

2.4.4 Mức độ cải cách hành chính trong quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp

Cải cách hành chính được hiểu là những thay đổi có tính hệ thống, lâu dài và có mục đích nhằm làm cho hệ thống hành chính nhà nước hoạt Cải cách hành chính nhằm thay đổi và làm hợp lý hóa các yếu tố cấu thành nền hành chính nhà nước, với mục đích tăng cường tính hiệu lực và hiệu quả QLNN. Cải cách hành chính là xu hướng tất yếu của các nền hành chính công trên thế giới. Cải cách hành chính trong QLNN về BHTN cũng không nằm ngoài xu hướng đó. Mức độ cải cách hành chính trong QLNN về BHTN sẽ quyết định mức độ nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động

của bộ máy hành chính về BHTN nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý cụ thể của quốc gia, địa phương trong từng giai đoạn phát triển.

Cải cách hành chính đã và đang làm biến đổi sâu sắc hoạt động QLNN trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Với QLNN về BHTN, mức độ cải cách hành có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình quản lý, điều hành, buộc các quy định về cách thức tổ chức bộ máy, bố trí nguồn nhân lực, cơ sở vật chất cho QLNN về BHTN cũng sẽ khác.

Ngoài ra, mức độ cải cách hành chính sẽ ảnh hưởng đến các quy định về phương thức QLNN về BHTN: theo xu hướng phát triển chung, các cơ quan QLNN về BHTN sẽ phải xem xét việc ứng dụng công nghệ nhiều hơn trong quản lý, điều hành, thu thập, phân tích, xử lý thông tin quản lý, xây dựng cơ sở dữ liệu quản lý; quy định về công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ nhân sự thực hiện QLNN về BHTN phải được nghiên cứu, đổi mới hơn để trình độ của đội ngũ công chức ngày càng nâng cao theo hướng thích nghi tốt hơn với những thay đổi nhanh chóng về công nghệ…; các thủ tục hành chính về BHTN sẽ phải ngày càng tinh gọn hơn, đảm bảo tính chính xác nhưng đồng thời giảm thời gian chờ đợi của đối tượng thụ hưởng…

2.5 Quy định của luật pháp quốc tế về bảo hiểm thất nghiệp

2.5.1 Các công ước, khuyến nghị liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp, trợ cấp thất nghiệp của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO)

Từ khi ra đời (năm 1919) đến nay, ILO đã ban hành rất nhiều Công ước và Khuyến nghị trong lĩnh vực việc làm và thất nghiệp (Công ước và Khuyến nghị về Thất nghiệp, năm 1934; Khuyến nghị về Thất nghiệp (lao động trẻ), năm 1935; Khuyến nghị về Đảm bảo thu nhập, năm 1944; Công ước về ASXH (những tiêu chuẩn tối thiểu), năm 1952; Công ước và Khuyến nghị về chính sách việc làm, năm1964; Công ước và Khuyến nghị về phát triển nguồn nhân lực, năm 1975; Công ước và Khuyến nghị về Quản lý lao động, năm 1978; và Khuyến nghị về Chính sách việc làm- những điều khoản bổ sung, năm 1984), trong đó có 3 Công ước liên quan đến BHTN, TCTN sau đây:

+ Công ước C44: Unemployment Provision Convention (tạm dịch là: Công ước Dự phòng thất nghiệp) được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 18 thông

qua ngày 23/6/1934 tại Geneva. Công ước có 23 điều quy định cụ thể về đối tượng áp dụng, điều kiện hưởng, thời gian hưởng BHTN [126].

+ Công ước C102: Social Security ((Minimum Standards) Convention (tạm dịch là: Công ước ASXH (những tiêu chuẩn tối thiểu)) được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 35 thông qua ngày 21/6/1952 tại Geneva. Công ước có 15 phần, 87 điều, trong đó phần IV quy định cụ thể về trợ cấp thất nghiệp với 5 điều, từ điều 19 đến điều 24 [127].

+ Công ước C168: Employment Promotion and Protection against Unemployment Convention (tạm dịch là: Công ước Xúc tiến và Bảo vệ Việc làm chống lại thất nghiệp) được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 75 thông qua ngày 21/6/1988 tại Geneva. Công ước có 39 điều bao gồm các quy định về các trường hợp được bảo vệ [128].

Việc xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách BHTN ở các quốc gia tham gia phê chuẩn Công ước, trong đó có Việt Nam, đều phải dựa trên cơ sở những quy định khung trong các Công ước này đồng thời có những điều chỉnh, thay đổi, mở rộng sao cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, đặc thù của mỗi nước.

2.5.2 Nội dung cơ bản về bảo hiểm thất nghiệp

- Về đối tượng được bảo vệ

Theo Công ước C44 [126], những người được bảo vệ (Điều 2) là những NLĐ làm công ăn lương cho chủ sử dụng lao động. Ngoài ra, tùy theo điều kiện của mình mà mỗi quốc gia có thể mở rộng đến các đối tượng như người giúp việc gia đình, NLĐ làm việc tại nhà, công nhân viên chức nhà nước, NLĐ có thu nhập cao có nhu cầu tham gia để tự phòng ngừa rủi ro mất việc, lao động theo mùa vụ, lao động trẻ sắp đủ tuổi lao động, thành viên trong gia đình chủ sử dụng lao động, người quá tuổi lao động; không áp dụng đối với thủy thủ, người làm ngư nghiệp, nông nghiệp.

Theo Công ước C102 [127], những người được bảo vệ (điều 21) bao gồm: những người làm công ăn lương được quy định, tổng số ít nhất toàn bộ những người làm công ăn lương hoặc mọi người thường trú mà phương tiện sinh sống khi trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định, hoặc bao gồm những người làm công ăn lương mà tổng số ít nhất chiếm 50% toàn bộ những người làm công ăn lương làm việc trong các cơ sở công nghiệp đang sử dụng 20 người trở lên.

Theo Công ước C168 [128], những người được bảo vệ (Điều 10) là những người có khả năng lao động nhưng bị thất nghiệp toàn phần do không có việc làm phù hợp dẫn đến mất nguồn sống. Ngoài ra, mỗi nước tham gia phê chuẩn công ước phải cố gắng để mở rộng sự bảo vệ đối với một số trường hợp (mất tiền lương do thất nghiệp từng phần vì nguyên nhân tạm thời giảm bớt công việc bình thường tại nhà (thất nghiệp từng phần); bị đình chỉ hoặc giảm bớt thu nhập mà không có bất cứ sự gián đoạn nào trong mối liên hệ với việc làm bởi các lý do như kinh tế, công nghệ, cơ cấu, nhu cầu tự nhiên, …) và cố gắng trả thêm trợ cấp làm việc cho những NLĐ làm việc không trọn giờ đang cố gắng tìm kiếm công việc trọn giờ, toàn thời gian.

Như vậy, đối tượng chính được bảo vệ của BHTN là những người làm công ăn lương, tuy nhiên, Công ước C168 khuyến khích các quốc gia tham gia phê chuẩn công ước cố gắng ngày càng mở rộng đối tượng được bảo vệ nhiều hơn các đối tượng được bảo vệ ban đầu, đến những người có khả năng lao động nhưng bị thất nghiệp toàn phần.

- Về điều kiện hưởng

Công ước C44 quy định, muốn được hưởng BHTN, người thất nghiệp phải đáp ứng các điều kiện sau: Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm, có đăng ký tìm việc tại một cơ quan có thẩm quyền do nhà nước quản lý, có số BHTN để chứng nhận có tham gia BHTN trong thời kỳ dự bị, trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không bị sa thải, kỷ luật, có giấy chứng nhận mức lương hoặc thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường hợp trả trợ cấp thất nghiệp theo mức lương).

Công ước C102 quy định, các trường hợp được trợ cấp thất nghiệp là khi họ rơi vào tình trạng gián đoạn thu nhập do không có khả năng để tìm một công việc thích hợp, trong điều kiện họ có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc (điều 20).

Công ước C168 không quy định cụ thể điều kiện hưởng mà chỉ đưa ra những chỉ dẫn về thời gian đóng góp: Nếu luật pháp của quốc gia quy định quyền nhận trợ cấp thất nghiệp với điều kiện hoàn thành một thời gian làm việc, thời gian này không được vượt quá mức cần thiết. Mỗi quốc gia phải cố gắng tính toán khoảng thời gian làm việc cần thiết đối với từng nghề nghiệp của những NLĐ theo thời vụ. Ngoài ra, Điều 20 và 21, quy định về việc từ chối, tạm ngừng hoặc giảm mức hưởng