Hoạt Động Kiểm Tra, Giám Sát Của Cơ Quan Cảnh Sát Môi Trường

tranh chấp về môi trường và bồi thường thiệt hại liên quan đến môi trường. [14, khoản 4 Điều 5]

Hiện nay, tình hình vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường ngày một tăng về số lượng và phức tạp hơn về tính chất. Trong khi đó, các chế tài xử lý các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường theo quy định hiện hành chưa đủ sức răn đe và chưa thỏa đáng. Vì vậy, cần tăng cường chế tài xử lý các hành vi vi phạm bảo vệ môi trường là điều hết sức cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

2.2.2.3. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan Cảnh sát môi trường

Ngày 29/11/2006, Bộ trưởng Bộ Công an ký Quyết định số 1899

/2006/QĐ-BCA thành lập Cục Cảnh sát môi trường, và ngày 17/9/2007, Bộ trưởng đã ký Quyết định thành lập Phòng Cảnh sát môi trường thuộc công an các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Cơ quan cảnh sát môi trường có chức năng chức năng phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh chống tội phạm; điều tra xử lý các vi phạm khác về môi trường theo quy định của pháp luật. Để thực hiện chức năng của mình, lực lượng cảnh sát môi trường (CSMT) có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân xuất trình các tài liệu, giải trình những vấn đề liên quan đến an toàn môi trường khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về môi trường hoặc được quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, công dân cung cấp thông tin, tài liệu, phối hợp làm rõ các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường; tiến hành các biện pháp phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường trong sản xuất kinh doanh, xuất nhập khẩu, thăm dò, khai thác tài nguyên, môi trường sinh thái, khu bảo tồn thiên nhiên, khu dân cư...

Đây là một bước tiến quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường ở nước ta thời gian vừa qua. Lực lượng CSMT góp phần hỗ trợ cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường thực hiện công tác bảo vệ môi trường.

Gần đây, Ủy ban thường vụ Quốc Hội đã cho phép cơ quan CSMT được quyền điều tra, khởi tố vụ án. Cụ thể tại khoản 3 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự do Ủy ban Thường vụ Quốc Hội thông qua ngày 27/2/2009. Điều này góp phần mở rộng thẩm quyền cho

cơ quan Cảnh sát môi trường tạo điều kiện cho cơ quan này thực hiện có hiệu quả hơn chức năng của mình và nhiệm vụ bảo vệ môi trường.

Hiện nay, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan CSMT không được quy định trong các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, bởi lẽ cơ quan này mới được thành lập (năm 2006). Trên thực tế, mức độ tham gia kiểm tra, giám sát của lực lượng CSMT đối với từng giai đoạn của dự án là khác nhau. Trong giai đoạn thi công xây dựng dự án (khi có quyết định phê duyệt Báo cáo ĐTM đến khi có văn bản xác nhận của cơ quan phê duyệt), sự tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM hầu như rất ít nếu không muốn nói là không có. Bởi lẽ, pháp luật bảo vệ môi trường không quy định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan cảnh sát môi trường trong vấn đề này. Trong giai đoạn này, trách nhiệm chủ yếu thuộc về cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM. Có chăng, cơ quan CSMT sẽ tham gia khi phát hiện thấy những vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong quá trình xây dựng dự án. Trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, sự tham gia của cơ quan CSMT vào hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trường các dự án (lúc này là cơ sở hoạt động) chính là việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Trong quá trình thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình, lực lượng CSMT có quyền xử lý các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường theo thẩm quyền. Hiện nay, vấn đề áp dụng các hình thức xử lý (chế tài) đối với các chủ thể vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường còn nhiều điểm bất cập cần phải quan tâm. Thậm chí, ngay việc cơ quan CSMT là cơ quan có chức năng điều tra, xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường nhưng mãi đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02/04/2008 mới quy định quyền xử lý vi phạm hành chính của cơ quan CSMT và đến ngày 27/2/2009 mới quy định quyền điều tra, khởi tố vụ án hình sự [khoản 3 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự do Ủy ban Thường vụ Quốc Hội thông qua ngày 27/2/2009]

Tiếp đến, các mức xử phạt hành chính được quy định trong Nghị định 81/2006/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là chưa đủ sức răn đe và chưa thỏa đáng. Chế tài xử lý hành chính không những đã thấp nhưng bên cạnh đó lại rất khó xử lý hình sự đối tượng vi phạm vì còn vướng mắc trong các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đề này [21]. Điều đó làm giảm hiệu quả cũng như công năng xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, công tác bảo vệ môi trường của lực lượng CSMT nói riêng, các cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường nói chung.

2.2.2.4. Hoạt động giám sát của cộng đồng

Cộng đồng không phải là một chủ thể cụ thể mà là tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Trong hoạt động giám sát việc ĐTM, cộng đồng là tất cả các thành phần của xã hội nơi thực hiện dự án (nơi diễn ra hoạt động ĐTM) – những chủ thể trực tiếp chịu ảnh hưởng từ các tác động về môi trường do hoạt động của dự án gây nên. Sự tham gia của cộng đồng vào quá trình ĐTM nói chung, thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng. Nó góp phần làm tăng sự minh bạch của ĐTM, thu thập những thông tin chưa được công bố, khai thác kiến thức bản địa,.... Bên cạnh đó, cộng đồng dân cư nơi triển khai dự án là những người gánh chịu những tác hại về môi trường lớn nhất do các dự án này gây ra. Do đó, cộng đồng dân cư thường có động lực nội tại thực thi, giám sát việc tuân thủ pháp luật BVMT của các chủ thể có liên quan [20]. Xuất phát từ những ý nghĩa đó, pháp luật bảo vệ môi trường hiện nay đã có những quy định cụ thể, chi tiết hơn về sự tham gia của cộng đồng vào hoạt động đánh giá tác động môi trường so với quy định trước đây. Cụ thể tại khoản 6 Điều 21 Luật Bảo vệ môi trường 2005; khoản 4 Điều 1 Nghị định số 21/2008/NĐ-CP; mục 2 Phần II Thông tư 05/2008/TT- BTNMT...

Về khái niệm “cộng đồng”, chưa được pháp luật BVMT quy định thật sự rõ ràng. Nếu hiểu theo quy định tại khoản 6 Điều 21 Luật Bảo vệ môi trường 2005, cộng đồng bao gồm “tổ chức, cộng đồng dân cư, cá nhân”. Nhưng nếu theo quy

định tại mục 2 Phần II Thông tư 05/2008/TT-BTNMT thì cộng đồng chỉ bao gồm Ủy ban nhân dân và Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã. Trong Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã có các tổ chức thành viên như: Hội nông dân, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên... Vậy, các thành phần khác như: cá nhân, hộ gia đình, khu dân cư, tổ chức xã hội, các hiệp hội, tổ chức dân sự khác có là thành phần của cộng đồng hay không? Xét về bản chất, Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan quản lý Nhà nhà nước, còn Ủy ban Mặt trận tổ quốc là cơ quan đại diện cho nhân dân. Có chuyên gia cho rằng, thông thường, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc là cơ quan đại diện cho nhân dân. Nhưng bản thân cơ quan này ít quan tâm đến lĩnh vực môi trường và hoạt động mang tính chất nhà nước nhiều hơn. Liệu tổ chức này có hoàn toàn phù hợp khi đại diện cho cộng đồng trong hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM [38]. Tác giả hoàn toàn đồng ý với quan điểm này.

Theo quan điểm của tác giả, cộng đồng bao gồm các tổ chức (tổ chức xã hội dân sự: Hội, hiệp hội, tổ chức kinh tế...; tổ chức chính trị - xã hội và bao gồm cả cơ quan Nhà nước như Ủy ban nhân dân cấp xã, Hội đồng nhân dân...), cộng đồng dân cư (hộ gia đình, khu dân cư, tổ dân phố...) và cá nhân. Khi Luật Bảo vệ môi trường coi cộng đồng như một chủ thể có vai trò quan trọng trong công tác BVMT, các quyền năng, sức mạnh của cộng đồng là do quyền năng, sức mạnh của từng cá nhân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức là thành viên của cộng đồng mang lại. Chính vì vậy, công cụ giám sát thực thi pháp luật BVMT của cộng đồng chính là các công cụ mà pháp luật đã quy định cho các cá nhân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức trong đó phải kể đến quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, khởi kiện [33, 34].

Giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM, sự tham gia của cộng đồng được thể hiện trong quy định tại khoản 6 Điều 21 Luật Bảo vệ môi trường 2005, cụ thể các tổ chức, cộng đồng dân cư, cá nhân có quyền gửi yêu cầu, kiến nghị về bảo vệ môi trường đến cơ quan tổ chức việc thẩm định quy định tại khoản 7 Điều này; cơ quan tổ chức thẩm định có trách nhiệm xem xét yêu cầu, kiến nghị đó trước khi đưa ra kết luận, quyết định. Căn cứ vào tính chất của dự án và điều kiện cụ thể của việc thẩm định, cơ quan tổ chức việc thẩm định quyết định mời đại diện của cơ

quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường cấp huyện, đại diện Ủy ban nhân dân cấp xã, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi thực hiện dự án, đại diện của cơ quan quản lý nhà nước quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan đến dự án và đại diện các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp tham gia phiên họp chính thức của Hội đồng [6, khoản 1 Điều 20]. Mặc dù đã có quy định cụ thể về sự tham vấn của cộng đồng trong quá trình ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nhưng trên thực tế, sự tham gia của cộng đồng thường mang tính hình thức, không thực sự phát huy được ý nghĩa của nó. Tại các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, công tác này được thực hiện khá nghiêm chỉnh; ở các vùng sâu, vùng xa còn nghèo nàn, lạc hậu, hoặc dân trí thấp thì hoạt động này hầu như không diễn ra, hoặc có thì cũng chỉ mang tính hình thức [38].

Trong giai đoạn thi công xây dựng dự án, pháp luật bảo vệ môi trường không quy định cụ thể sự tham gia của cộng đồng vào việc giám sát việc tuân thủ các nội dung trong báo cáo ĐTM của chủ dự án mà quy định gián tiếp về vấn đề này. Cụ thể, tại điểm b khoản 1 Điều 23 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định chủ dự án có trách nhiệm niêm yết công khai tại địa điểm thực hiện dự án về các loại chất thải, công nghệ xử lý, thông số tiêu chuẩn về chất thải, các giải pháp bảo vệ môi trường để cộng đồng dân cư biết, kiểm tra, giám sát. Tại điểm b khoản 5 Điều 14 Nghị Định 80/2006/NĐ – CP cũng có quy định “...phòng tài nguyên và môi trường cấp huyện và cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án để bố trí kế hoạch giám sát, kiểm tra”. Như vậy, sự tham gia giám sát của cộng đồng trong giai đoạn này mang tính chất thụ động bởi lẽ pháp luật không quy định trực tiếp quyền cũng như có chế để cộng đồng thực hiện quyền của mình. Đại diện cộng đồng dân cư (Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã) có thể được mời tham gia vào đoàn thanh tra, kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra. Còn các chủ thể khác như cá nhân, tổ chức xã hội dân sự thực hiện giám sát dưới hình thức là khi phát hiện thấy hành vi vi phạm của chủ dự án trong việc thực hiện các biện pháp giảm thiểu, các cam kết bảo vệ môi trường hay hoạt động xây

dựng dự án gây ô nhiễm, suy thoái môi trường... thì các chủ thể này có quyền kiến nghị, khiếu nại hoặc tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xử lý.

Trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, sự giám sát của cộng đồng thể hiện ở việc theo dõi các hoạt động của dự án để xem có gây ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường hay không (như hoạt động xử lý chất thải, xả nước thải của dự án trên thực tế,...) để từ đó có thông tin cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những phương thức đã nêu. Cộng đồng dân cư có thể thành lập tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường theo quy định tại Điều 54 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Cũng theo quy định tại điểm đ khoản 1 của điều này, cộng đồng dân cư (tổ chức tự quản) có nhiệm vụ tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên địa bàn. Từ đó, thông báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý theo luật định. Ủy ban nhân dân cấp xã vừa có chức năng là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và là một chủ thể đại diện cho cộng đồng có quyền hạn và trách nhiệm được quy định tại khoản 3 Điều 122 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Mặt trận tổ quốc Việt Nam có trách nhiệm “giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường” [33, khoản 1 Điều 124]. Cơ chế để cộng đồng dân cư nơi đặt dự án thực hiện các quyền này chủ yếu theo các quy định tại Điều 128 Luật BVMT năm 2005, các quy định của Luật khiếu nại tố cáo. Nếu chủ dự án có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây ảnh hưởng - thiệt hại - trực tiếp cho mình thì cộng đồng có quyền khởi kiện đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Tòa án) để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thực tế hiện nay, cơ chế để giải quyết các tranh chấp dân sự trong lĩnh vực môi trường giữa chủ dự án (bên gây thiệt hại) và cộng đồng dân cư (bên bị thiệt hại) chưa thực sự được quy định rõ ràng và hợp lý. Vì vậy, bên bị thiệt hại không bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình, gây bức xúc trong xã hội hiện nay.

Gần đây, tại một số tỉnh, Hội đồng nhân dân (cơ quan đại diện cho nhân dân) đã có chương trình và cơ chế giám sát hàng năm việc thực hiện bảo vệ môi trường đối với các chủ thể hoạt động phát triển. Chẳng hạn, Thường trực HĐND

tỉnh Đồng Nai trong năm 2008 đã tiến hành giám sát và tái giám sát hàng chục khu công nghiệp[40]. Điều đó đã góp phần rất lớn tới hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường tại địa phương.

Một trong những điểm hạn chế trong các quy định pháp luật của nước ta hiện nay là pháp luật quy định rời rạc, tản mạn và không cụ thể quyền giám sát của cộng đồng đối với vấn đề bảo vệ môi trường. Đặc biệt, bên cạnh đó, chưa quy định cơ chế (trình tự, thủ tục) giải quyết kiến nghị của người dân liên quan đến công tác bảo vệ môi trường. Đồng thời còn thiếu cơ chế xử phạt các chủ thể không tuân thủ việc giải quyết các yêu cầu, khiếu nại, kiến nghị của người dân. Do đó dẫn đến tình trạng căng thẳng trong dư luận xã hội một số địa phương trong thời gian vừa qua về vấn đề này.

2.2.2.5. Mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có trách nhiệm và quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM.

 Giữa cơ quan phê duyệt và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường (và các cơ quan chuyên môn về BVMT trực thuộc).

Mối quan hệ giữa cơ quan phê duyệt và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường là mối quan hệ trực thuộc giữa cấp trên và cấp dưới theo ngành dọc. Ví dụ, cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM ở cấp tỉnh là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Chủ tịch UBND), cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường (cơ quan chuyên môn) là Sở Tài nguyên và Môi trường. Cơ quan chuyên môn về môi trường trực thuộc cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM có chức năng giúp cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM thực hiện công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. “Sở Tài nguyên và Môi trường giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trên địa bàn cấp tỉnh quy định tại các điểm b, c, d, đ, e và g khoản 1 Điều 122 Luật Bảo vệ môi trường’’[16, khoản 1 Điều 6]. Cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường thực hiện chức năng của mình theo quy định của pháp luật và theo sự ủy quyền của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM.

 Giữa cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường với cơ quan Cảnh sát môi trường.

Đây là mối quan hệ phối hợp giữa hai cơ quan độc lập với nhau về mặt tổ chức. Cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường có chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn cơ quan Cảnh sát môi trường có chức năng chủ yếu là tiến hành các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh chống tội phạm và các vi phạm pháp luật khác về môi trường. Sau một thời gian triển khai hoạt động, lực lượng Cảnh sát môi trường đã chủ động xây dựng các kế hoạch công tác và phối hợp với các cơ quan chức năng (Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ/ngành hữu quan, UBND các tỉnh, thành phố...) phát hiện, xử lý nhiều vụ việc vi phạm pháp luật về BVMT, gây bức xúc trong dư luận. Thực hiện Chỉ thị số 24/2008/CT-TTg ngày 08/8/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nên ngày 06/02/2009 giữa hai hệ thống cơ quan này (đứng đầu là Bộ Công an và Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã ban hành Thông tư liên tịch số 02/2009/TTLT- BCA-BTNMT ngày 06/02/2009 hướng dẫn quan hệ phối hợp công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Thông tư đã đưa ra được nguyên tắc phối hợp hoạt động giữa hai cơ quan đồng thời hướng dẫn các nội dung phối hợp cụ thể như: Phối hợp trao đổi thông tin; thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về BVMT; đấu tranh, phòng chống tội phạm về môi trường; phối hợp hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật... Đây là một bước tiến mới góp phần thực hiện có hiệu quả việc phối kết hợp giữa các cơ quan chức năng trong công tác bảo vệ môi trường.

 Giữa cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan Cảnh sát môi trường với cộng đồng.

Cộng đồng mà đại diện là các tổ chức hữu quan (Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã) tham gia cùng cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường thực hiện kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM khi được mời. Hiện nay, pháp luật nước ta chưa có quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra,