Nên Chăng Thành Lập Một Hệ Thống Cơ Quan Riêng Biệt, Độc Lập Để Thực

tuyên truyền, giáo dục để nâng cao ý thức của nhân dân trong hoạt động bảo vệ môi trường và tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường. Đẩy mạnh hơn nữa việc đưa giáo dục môi trường vào hệ thống giáo dục quốc dân.

Thứ tám, cần có cơ chế cụ thể để cộng đồng dân cư tham gia vào quá trình xây dựng, thẩm định và đặc biệt là giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường của chủ dự án nói riêng, hoạt động bảo vệ môi trường nói chung. Phải xây dựng cơ chế để cộng đồng dân cư bảo vệ quyền và lợi ích của mình (như cơ chế khởi kiện tập thể...), của tập thể, của xã hội. Phát huy vai trò chủ động, tích cực của Mặt trận Tổ quốc và tổ chức đoàn thể các cấp, các tổ chức quần chúng, cộng đồng dân cư trong việc tham gia công tác BVMT; đa dạng hóa các loại hình hoạt động BVMT; khuyến khích các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế thực hiện các dịch vụ BVMT.

Thứ chín, xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá tác động môi trường. Đổi mới và nâng cao chất lượng lập, thẩm định báo cáo ĐTM và hoạt động sau thẩm định.

ĐTM là công cụ mang tính khoa học – kỹ thuật cao, cần có những hướng dẫn kỹ thuật càng tỷ mỷ, cụ thể càng tốt, mặt khác, cách tiếp cận và phương pháp tiến hành ĐTM giữa các ngành, lĩnh vực cũng rất khác nhau. Để nâng cao chất lượng của công tác ĐTM, ngoài các đòi hỏi về mặt pháp lý (công cụ pháp luật), còn phải có các hướng dẫn kỹ thuật cần thiết đối với từng loại hình dự án. Các hướng dẫn kỹ thuật này không chỉ phục vụ và tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư trong lập báo cáo ĐTM mà còn phục vụ cho các cơ quan liên quan khi thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Hiện tại, để thực hiện tốt và có hiệu quả cao công tác ĐTM theo tinh thần của Luật BVMT 2005, một mặt, các hướng dẫn kỹ thuật đã có trước đây cần phải được bổ sung, cập nhật, mặt khác, cần tiếp tục nghiên cứu để xây dựng thêm hướng dẫn ĐTM cho những loại hình dự án mới. Để hoạt động thẩm định có hiệu quả, Nhà nước phải có chính sách tài chính hợp lý cho các cá nhân tham gia hoạt động này đồng thời với việc quy định cơ chế thẩm định khoa học và hợp lý.

3.2. Những giải pháp cụ thể‌

Qua quá trình nghiên cứu, phân tích các quy định của pháp luật Việt Nam về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM cũng như tìm hiểu việc thực thi các quy định này trong thực tiễn, tác giả đã thấy được những bất cập trong các quy định của pháp luật cần được hoàn thiện để hoạt động ĐTM thực sự phát huy hơn nữa ý nghĩa của mình trong tương lai. Dưới đây, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về ĐTM nói chung, thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng.

3.2.1. Về thẩm định báo cáo ĐTM

3.2.1.1. Về Hội đồng thẩm định

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Để hoạt động thẩm định của Hội đồng thẩm định thật sự có hiệu quả nên có quy định hợp lý hơn về cơ cấu thành viên hội đồng thẩm định giữa hội đồng thẩm định cấp trung ương và cấp địa phương (đặc biệt tại các tỉnh vùng sâu, vùng xa) hoặc nên tập trung vào giải pháp là phải có chính sách khuyến khích các nhà khoa học, các chuyên gia tham gia vào hội đồng thẩm định (đặc biệt ở cấp tỉnh) với các cơ chế hỗ trợ hợp lý (thù lao, chi phí đi lại, ăn ở...).

Đối với vấn đề thù lao cho cán bộ tham gia Hội đồng thẩm định. Nên tăng mức thù lao cho các thành viên tham gia hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM tương ứng với công sức, thời gian mà họ đã bỏ ra đồng thời phù hợp với điều kiện kinh tế hiện nay. Hiện tại, mỗi một buổi tham gia Hội đồng thẩm định, ủy viên Hội đồng chỉ được trả thù lao là 150.000 đồng. Thông thường, mỗi một cuộc họp Hội đồng thẩm định chính thức đối với báo cáo ĐTM bình thường mất khoảng một ngày làm việc, nên mỗi một ủy viên Hội đồng chỉ được trả thù lao cho ngày làm việc đó là 300.000 đồng. Để có thể tham dự cuộc họp đó của Hội đồng thẩm định, trước đó, các ủy viên phải bỏ ra một lượng thời gian không nhỏ để nghiên cứu, tìm hiểu hồ sơ về dự án, báo cáo ĐTM, chưa kể đến việc ủy viên phản biện để có bản nhận xét phải mất nhiều thời gian hơn nữa. Với yêu cầu các thành viên tham gia

Hội đồng khi lựa chọn vào các chức danh của Hội đồng phải có học hàm, học vị, có nhiều năm kinh nghiệm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường [6, khoản 5 Điều 8] thì mức thù lao như vậy là quá thấp, chưa tương xứng với công sức, lượng chất xám mà họ phải bỏ ra. Tiếp đến, bên cạnh việc xác định mức thù lao đối với các thành viên tham gia Hội đồng thẩm định căn cứ vào chức danh đảm nhận trong Hội đồng thì có thể căn cứ vào học hàm, học vị, thâm niên kinh nghiệm của từng thành viên tham gia làm cơ sở để xác định và chi trả. Bên cạnh đó, có thể xác định mức thù lao khác nhau giữa các các thành phần của Hội đồng như thành viên tham dự trực tiếp so với tham gia theo sự ủy quyền, hoặc là đại diện của cơ quan quản lý nhà nước, đại diện cộng đồng... để chi trả cho hợp lý. Đặc biệt hơn nữa, khi quy định được mức thù lao hợp lý mới có cơ sở để xác định trách nhiệm đối với thành viên Hội đồng thẩm định trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của mình.

Nguồn kinh phí để tăng khoản thù lao cho thành viên Hội đồng thẩm định được lấy từ nguồn ngân sách Nhà nước về vấn đề bảo vệ môi trường, tăng lệ phí thẩm định báo cáo ĐTM và các nguồn tài chính khác. Nên có hướng dẫn cụ thể hơn việc xây dựng phương án đầu tư ngân sách Nhà nước cho các hoạt động bảo vệ môi trường; nghiên cứu sửa đổi Thông tư liên tịch số 114/2006/TTLT-BTC- BTNMT ngày 29/12/2006 về quản lý và sử dụng kinh phí chi sự nghiệp môi trường hoặc ban hành văn bản quy định mới.

3.2.1.2. Nên chăng thành lập một hệ thống cơ quan riêng biệt, độc lập để thực hiện công tác thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM.

Hoạt động thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM là hoạt động mang tính phản biện của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các chủ thể có dự án phải lập báo cáo ĐTM. Do đó, yêu cầu cơ quan tiến hành thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM phải độc lập, tự chịu trách nhiệm đối với hoạt động của mình. Chủ dự án đầu tư có thể là cá nhân hoặc tổ chức, có thể là chủ thể dân sự hoặc cơ quan nhà nước (hoặc sử dụng vốn của Nhà nước). Đối với các chủ thể dân sự là chủ dự án thì vấn đề độc lập, tự chủ của cơ quan có quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM không là vấn đề cần quan tâm nhiều. Ngược lại, các chủ dự án đầu tư là các

cơ quan nhà nước hoặc dự án có sử dụng vốn của Nhà nước, do cơ quan nhà nước quyết định chủ trương đầu tư thì vấn đề độc lập trong hoat động cũng như trong cơ cấu tổ chức của cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM lại là vấn đề cần phải quan tâm đặc biệt.

Hiện nay, các dự án lớn và có ảnh hưởng đến môi trường lớn thường do cơ quan Nhà nước ở cấp trung ương quyết định chủ trương đầu tư. Trong tình hình nước ta đang phát triển nền kinh tế theo hướng kinh tế thị trường với mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa, vì các chủ trương đã đặt ra, các cơ quan nhà nước phần nào vẫn đặt lợi ích kinh tế làm trọng tâm nên các vấn đề về bảo vệ môi trường chưa thực sự được quan tâm. Điều đó có thể dẫn đến hiện tượng vì mục tiêu kinh tế trước mắt mà cơ quan nhà nước không quan tâm đến hậu quả môi trường có thể xảy ra khi tiến hành hoạt động dự án. Do phần lớn các cơ quan thẩm định (có thể bao gồm phê duyệt) báo cáo ĐTM là cơ quan cấp dưới hoặc trực thuộc cơ quan quyết định chủ trương đầu tư nên tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trong hoạt động thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM hầu như không có. Thế nên, đã đặt các cơ quan (và cá nhân) chịu trách nhiệm thẩm định báo cáo ĐTM vào thế “không được làm trái ý cấp trên” [38]. Điều đó ảnh hưởng rất lớn chất lượng của hoạt động thẩm định, ảnh hưởng đến tính khách quan, chuẩn xác trong việc đưa ra quyết định của HĐTĐ và cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM. Do vậy, nên chăng thành lập một hệ thống cơ quan có chức năng chuyên thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM (cả báo cáo ĐMC) nhằm đảm bảo được tính khách quan, khoa học trong hoạt động thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Hệ thống cơ quan này có thể trực thuộc hệ thống cơ quan lập pháp (Quốc hội, Hội đồng nhân dân). Mặt khác, khi cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM là cơ quan độc lập, mới có thể quy định được trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan này một cách rõ ràng hơn và xác định được tính chịu trách nhiệm trước pháp luật đối với hoạt động thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM (báo cáo ĐMC) của các cơ quan có thẩm quyền.

3.2.1.3. Quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với quyết định của mình.

Một thực tế hiện nay là có một số dự án đã được phê duyệt báo cáo ĐTM nhưng khi đi vào hoạt động gây tác động tiêu cực đến môi trường không thể khắc phục do trong báo cáo ĐTM không dự báo được các tác động tiêu cực của dự án đến môi trường, đồng thời không đưa ra được biện pháp giảm thiểu nhưng vẫn được phê duyệt thì khó có thể truy cứu trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền đã thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đó. Bởi lẽ, pháp luật không quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan này đối với hoạt động thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, pháp luật cũng không có cơ chế để xác định trách nhiệm của các chủ thể này đối với các hành vi, quyết định sai trái của mình. Bởi vậy, nó đã ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động thẩm định cũng như phê duyệt báo cáo ĐTM trong thời gian qua.

Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM có chức năng tư vấn, giúp thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan tổ chức việc thẩm định trong việc xem xét, đánh giá về chất lượng của báo cáo ĐTM của dự án đầu tư để làm căn cứ xem xét, phê duyệt theo quy định. Do đó, quyết định cuối cùng và quan trọng nhất đối báo cáo ĐTM vẫn là quyết định của cơ quan có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM. Vậy trường hợp, báo cáo ĐTM không đáp ứng về nội dung và hình thức hoặc không đưa ra được các biện pháp bảo vệ môi trường hữu hiệu nhưng các cơ quan có thẩm quyền vẫn quyết định thông qua, phê duyệt báo cáo ĐTM, sau này, khi dự án đi vào hoạt động gây tác động tiêu cực đến môi trường nghiêm trọng thì trách nhiệm sẽ được xác định cho cơ quan nào? Cơ quan thẩm định hay cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM? Bên cạnh đó, các quy định nào, căn cứ nào để áp dụng để xác định trách nhiệm pháp lý của các cơ quan đã thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM của dự án đó? Đối với Hội đồng thẩm định, trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân hay tập thể? Trên thực tế, nếu truy cứu trách nhiệm của các cơ quan này khó tránh khỏi hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm, đổ lỗi cho nhau giữa các cơ quan, cá nhân. Do vậy, Nhà nước phải có quy định cụ thể trong pháp luật bảo vệ môi trường và các

văn bản pháp luật liên quan về trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với quyết định của mình.

3.2.1.4. Vấn đề phân cấp, uỷ quyền của các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

Quy định cụ thể vấn đề phân cấp, uỷ quyền của các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM cho cơ quan cấp dưới, trực thuộc thực hiện một số công đoạn trong quá trình ĐTM (như tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, kiểm tra thực hiện hậu thẩm định báo cáo ĐTM) trong Luật Bảo vệ môi trường, tránh trường hợp các quy định dưới luật trái với Luật (Nghị định 21/2008/N Đ-CP quy định vấn đề uỷ quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM). Có như vậy, mới vừa đảm bảo được tính hợp pháp của việc uỷ quyền vừa đảm bảo được chất lượng, hiệu quả thực thi trên thực tế.

Trước mắt, để giải quyết tình trạng đình trệ, ách tắc trong công tác thẩm định và hoạt động kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM, các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM có thể uỷ quyền phân cấp thực hiện một số công đoạn trong quá trình ĐTM (như tổ chức thẩm định, kiểm tra thực hiện hậu thẩm định báo cáo ĐTM).

Theo khảo sát của các cơ quan chức năng, tình trạng ô nhiễm môi trường hiện nay tại một số thành phố lớn như Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh được xác định là khá nghiêm trọng. Môi trường không khí, nước mặt, nước ngầm... đều có tình trạng ô nhiễm nặng. Một trong những nguyên nhân chính là do nhận thức, ý thức chấp hành Luật Bảo vệ môi trường còn rất yếu. Đến nay, mặc dù nhiều khu công nghiệp đã cơ bản được lấp đầy có phê duyệt hạng mục các công trình xử lý môi trường, thậm chí đã được phê duyệt báo cáo ĐTM nhưng vẫn chưa đầu tư xây dựng hệ thống xử lý nước thải và không thực hiện các nội dung yêu cầu tại báo cáo ĐTM. Các doanh nghiệp trong khu cụm công nghiệp cũng ít đầu tư cho các hệ thống xử lý môi trường, một phần do vẫn đặt lợi ích kinh tế lên trên vấn đề môi

trường, mặt khác ỷ lại việc xử lý nước thải cho Ban quản lý khu, cụm công nghiệp do đã trả kinh phí thuê hạ tầng tại các khu, cụm công nghiệp này [19]. Thế nên, một số tỉnh, thành phố đã thực hiện việc uỷ quyền, phân cấp hoạt động thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và cả hoạt đông kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM cho cơ quan cấp dưới trực thuộc (Sở TNMT, Ban quản lý Khu kinh tế…). Việc phân cấp này sẽ giúp bảo đảm độ chính xác và đẩy nhanh việc thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường cũng như việc thực hiện nội dung báo cáo này của các dự án trên địa bàn quản lý. Điều đó vừa tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư, vừa thực hiện tốt công tác quản lý Nhà nước về môi trường trước tình trạng không ít dự án đầu tư ồ ạt trước đây không có phương án xử lý ô nhiễm hoặc xử lý không triệt để gây ô nhiễm, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường và sức khỏe của người dân.

3.2.2. Về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

3.2.2.1. Quy định cụ thể, tập trung về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về BVMT và các cơ quan, tổ chức liên quan

Pháp luật BVMT nên quy định cụ thể, tập trung về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về BVMT và các cơ quan, tổ chức liên quan, đặc biệt là các cơ quan chuyên môn về môi trường của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đối với các giai đoạn thực hiện và hoạt động của dự án trong pháp luật bảo vệ môi trường.

Trong chế định về đánh giá tác động môi trường tại Luật bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn thi hành, các quy định về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức đối với việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và hoạt động bảo vệ môi trường được quy định tản mạn, không tập trung và không cụ thể. Chủ yếu pháp luật về bảo vệ môi trường chỉ quy định trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM nhưng chưa thật rõ ràng. Bên cạnh đó, còn có các quy định chồng chéo nhau, mâu thuẩn nhau khi quy định về trách nhiệm, thẩm quyền của các chủ thể. Do vậy, khi các cơ quan này

thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên thực tế có thể dẫn đến hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm, đổ lỗi cho nhau, đặc biệt khi có vấn đề môi trường xảy ra. Thế nên, cần quy định cụ thể, rõ ràng và hợp lý quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường các cấp, các ngành đối với từng giai đoạn, từng khâu của hoạt động đánh giá tác động môi trường nói chung, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng. Cơ quan nào có trách nhiệm chủ yếu, cơ quan nào có trách nhiệm phối hợp, công việc nào có thể uỷ quyền cho cơ quan cấp dưới,… Một khi đã quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan này thì khi có vấn đề về môi trường xảy ra (ô nhiễm, sự cố môi trường, suy thoái môi trường...) mới có thể xác định được mức độ trách nhiệm của cơ quan trực tiếp quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đối với dự án, khu vực, địa phương đó.

3.2.2.2. Quy định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan Cảnh sát môi trường trong pháp luật BVMT.

Cơ quan cảnh sát môi trường có chức năng chức năng phòng ngừa, phát hiện, đấu tranh chống tội phạm; điều tra xử lý các vi phạm khác về môi trường theo quy định của pháp luật. Ngày 29/11/2006, Bộ trưởng Bộ Công an ký Quyết định số 1899/2006/QĐ-BCA thành lập Cục Cảnh sát môi trường. Đây là một bước tiến quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường ở nước ta thời gian vừa qua. Mặc dù mới được hành lập nhưng lực lượng CSMT đã góp phần hỗ trợ, phố hợp với cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường thực hiện công tác bảo vệ môi trường có hiệu quả hơn. Lực lượng CSMT là chủ thể quan trọng trong công tác BVMT, lực lượng này đã phát hiện và xử lý nhiều vụ việc vi phạm pháp luật BVMT gây xôn xao dư luận trong thời gian qua. Do mới được thành lập nên quyền hạn, trách nhiệm của lực lượng CSMT chủ yếu được quy định trong quyết định thành lập cơ quan này. Mới đây, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02/04/2008 có quy định quyền xử lý vi phạm hành chính của cơ quan CSMT và đến ngày 27/2/2009 có quy định về quyền điều tra, khởi tố vụ án hình sự của cơ quan CSMT tại khoản 3 Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung