Phương Hướng Và Giải Pháp Nhằm Hoàn Thiện Pháp Luật Về Thẩm Định Báo Cáo

giám sát của cộng đồng đối với công tác bảo vệ môi trường. Cơ chế phối hợp kiểm tra, giám sát giữa các chủ thể này chủ yếu thông qua các công cụ mà pháp luật đã quy định cho các cá nhân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức trong đó phải kể đến quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, khởi kiện liên quan đến công tác bảo vệ môi trường [33, 34].

Kết luận chương 2:

Quy định ĐTM của Việt Nam lần đầu tiên được luật hóa trong Luật BVMT năm 1993, và đến nay đã có những điều chỉnh đáng kể. Luật BVMT sửa đổi ban hành ngày 29/11/2005 đã dành riêng một chương quy định về công tác đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường.

Sau khi Luật BVMT năm 2005 có hiệu lực, hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến công tác lập và thẩm định ĐTM đã được ban hành. Các quy định về lập và thẩm định Báo cáo ĐTM được quy định cụ thể, chi tiết hơn so với trước đây. Đồng thời, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định về vấn đề trách nhiệm thực hiện nội dung báo cáo ĐTM của các chủ thể và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM một cách khá cụ thể, chi tiết. Về thực thi trên thực tế, nhìn chung, công tác thẩm định báo cáo ĐTM đã được chú ý cải tiến nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, rút ngắn thời gian thẩm định, phê duyệt; thực hiện phân cấp mạnh công tác thẩm định báo cáo ĐTM cho địa phương, các địa phương đã thực hiện thẩm định báo cáo ĐTM đối với nhiều loại hình dự án và quy mô dự án lớn hơn nhiều so với trước đây. Theo đánh giá của các chuyên gia, năng lực thẩm định báo cáo ĐTM đã được nâng cao đáng kể do có nhiều cán bộ được đào tạo, tập huấn ở trong nước và nước ngoài cũng như khả năng "học thông qua hành" từ thực tiễn công việc. Đến nay, lực lượng cán bộ này đã có thể tự đảm đương được việc tổ chức thẩm định các báo cáo ĐTM theo mức độ được phân cấp [25].

Tuy nhiên, mặc dù đã được Nhà nước quan tâm, sửa đổi, bổ sung và cải tiến liên tục theo thời gian từ khi Luật BVMT năm 1993 được ban hành nhưng đến

nay, hoạt động ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM trên thực tế còn nhiều điểm bất cập về mặt pháp quy cũng như việc thực thi các quy định pháp luật trên thực tế. Hoạt động ĐTM và việc kiểm tra, giám sát hoạt động ĐTM chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn hiện nay.

Cụ thể như, một số Hội đồng thẩm định còn thẩm định sai quy định hoặc chất lượng thẩm định không cao, thậm chí không đáp ứng yêu cầu đặt ra, gây tình trạng ách tắc, kéo dài thủ tục thiết lập dự án và vận hành dự án. Tiếp đến, hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM trên thực tế còn nhiều điểm bất cập. Chủ dự án thường có tính đối phó trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình. Nhiều trường hợp, chủ dự án không tuân thủ như đã cam kết; hoặc có thay đổi các nội dung của dự án nhưng không báo cáo với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; hoặc có trường hợp dự án đã đi vào vận hành thực tế nhưng chưa được cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM xác nhận đã hoàn thành các công trình xử lý môi trường. Bên cạnh đó, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM không đủ các nguồn lực cần thiết, nhất là nhân lực để kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM cũng như thiếu các hướng dẫn kỹ thuật cần thiết. Hệ quả là dự án gây ô nhiễm, suy thoái môi trường xảy ra khi vận hành trong thực tế, xảy ra nhiều kiếu kiện phải giải quyết làm mất thời gian, tiền của.

Qua quá trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy một số nhược điểm và đồng thời cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, cụ thể như sau:

Thứ nhất, các ngành, các cấp chính quyền chưa nhận thức đầy đủ và sâu sắc tầm quan trọng của nhiệm vụ bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội; bên cạnh đó, nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường của một bộ phận dân cư, cơ quan, tổ chức còn thấp; có nơi chính quyền địa phương còn coi trọng lợi ích kinh tế cục bộ trước mắt mà xem nhẹ yêu cầu bảo vệ môi trường, chưa kịp thời chỉ đạo áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ môi trường và không kiên quyết xử lý nghiêm minh các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường...

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Thứ hai, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường nói chung, về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM đã bộc lộ nhiều bất cập, chưa theo kịp với yêu cầu thực tiễn, đòi hỏi phải sớm có những điều chỉnh, bổ sung kịp thời. Bên cạnh đó còn thiếu các cơ chế, chính sách liên quan trong lĩnh vực kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM làm cơ sở để các cơ quan chức năng thực hiện nhiệm vụ quản lý cũng như các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền và trách nhiệm của mình.

Thứ ba, năng lực thẩm định báo cáo ĐTM của các Bộ, ngành và địa phương còn nhiều bất cập nên chất lượng thẩm định chưa cao [26]. Đặc biệt, ở cấp tỉnh, đội ngũ cán bộ thẩm định ĐTM vẫn còn yếu và thiếu, chưa đáp ứng được yêu cầu của hoạt động thẩm định trong thực tiễn. Việc theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện báo cáo ĐTM và các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM chưa được đặt ra một cách tích cực. Vì vậy, kết quả thực hiện báo cáo ĐTM chủ yếu dựa vào sự tự giác của chủ đầu tư.

Thứ tư, lực lượng cán bộ làm công tác kiểm tra, thanh tra, nhất là ở các địa phương còn mỏng, năng lực lại hạn chế, chưa được trang bị đầy đủ các trang thiết bị, phương tiện cần thiết và chưa được bố trí kinh phí tương xứng để hoạt động. Hoạt động kiểm tra, thanh tra triển khai chưa thường xuyên; các vi phạm pháp luật về BVMT chưa được xử lý kịp thời và việc tổ chức cưỡng chế thi hành còn nhiều bất cập.

Thứ năm, hệ thống quan trắc và phân tích môi trường mặc dù đã được tăng cường trong thời gian gần đây song vẫn chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn. Trong khi đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản chưa thỏa đáng cho xây dựng kết cấu hạ tầng về BVMT nói chung và hệ thống quan trắc môi trường nói riêng.

Thứ sáu, công tác truyền thông về môi trường cho các hộ gia đình, người dân (nhất là đồng bào dân tộc các vùng sâu, vùng xa) còn hạn chế, nhiều trường hợp còn chưa thật hiệu quả...

Những nguyên nhân này là cơ sở để đưa ra phương hướng và các giải pháp khắc phục và hoàn thiện các quy định về thẩm định báo cáo ĐTM, kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng, pháp luât về ĐTM nói chung. Đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề này trên thực tế. Những phương hướng và giải pháp cụ thể sẽ được tác giả đề cập trong chương tiếp theo.‌

Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở NƯỚC TA HIỆN NAY.

3.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

Hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nói chung, pháp luật về đánh giá tác động môi trường nói riêng là một đòi hỏi tất yếu và cấp bách trong tình hình hiện nay. Qua thực tiễn áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật đánh giá tác động môi trường trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều điểm bất cập dẫn đến không đạt được hiệu quả như mong muốn. Về nguyên nhân, có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này. Có thể là nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan; có thể do các quy định pháp luật còn thiếu sót, chưa hợp lý bên cạnh hoạt động thực thi pháp luật trên thực tế không được quan tâm đúng mức... Những hạn chế và nguyên nhân của vấn đề này đã được đề cập cụ thể ở phần trước, dưới đây là một số phương hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM, kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và thực thi pháp luật bảo vệ môi trường nói chung, pháp luật về đánh giá tác động môi trường nói riêng nhằm thực sự phát huy hiệu quả trong thời gian tới.

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về BVMT, đáp ứng yêu cầu phát triển và hội nhập quốc tế. Trước mắt, tiếp tục tập trung xây dựng, sửa đổi bổ sung các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT năm 2005 phù hợp với tình hình mới. Bên cạnh đó, sửa đổi các đạo luật chuyên ngành có liên quan cho phù hợp với các quy định của Luật Bảo vệ môi trường và ban

hành các luật về bảo vệ môi trường như: Luật Kiểm soát ô nhiễm, Luật Giảm thiểu, tái sử dụng và tái chế chất thải... Bởi lẽ, Luật Bảo vệ môi trường bám theo các hoạt động phát triển kinh tế xã hội để điều chỉnh vấn đề môi trường, trong khi đó, Việt Nam đang ở thời kỳ mọi cái đều thay đổi chóng mặt, đặc biệt là việc ban hành luật mới [21].

Khi xây dựng Luật Bảo vệ môi trường, căn cứ cơ bản vẫn là các luật hiện hành nhưng ngay sau khi thực hiện được một thời gian thì nhiều luật đã thay đổi, thậm chí thay đổi rất nhiều, đặc biệt là các luật về đầu tư, thương mại, doanh nghiệp…Vì vậy, có những quy định không đồng bộ hoặc xuất hiện các khoảng trống pháp luật cần phải được tiếp tục hướng dẫn. Đồng thời, xây dựng các định mức kinh tế, kỹ thuật trong lĩnh vực BVMT; tăng cường các chế tài xử phạt; từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hoá hoạt động BVMT.

Thứ hai, nên tách chế định Đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường thành một luật riêng; mà bước đầu có thể ban hành Pháp lệnh về đánh giá tác động môi trường. Ở một số quốc gia trên thế giới, đánh giá tác động môi trường được xây dựng thành một đạo luật riêng. Các nội dung về đánh giá tác động môi trường trong pháp luật về bảo vệ môi trường Việt Nam hiện nay được quy định tản mạn, chưa thật cụ thể và chi tiết trong Luật Bảo vệ môi trường. Chẳng hạn, một nội dung điều chỉnh nhưng lại được phân bố ở các chương, mục, điều, khoản khác nhau, ví dụ như: đối tượng lập báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 19, Điều 63, Điều 65, Điều 73 Luật BVMT năm 2005; vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM tại Điều 21 và cả Điều 60 Luật BVMT năm 2005. Khi chế định đánh giá tác động môi trường được xây dựng thành luật riêng mới có thể quy định một cách đầy đủ các vấn đề liên quan đến ĐTM, quy định cụ thể, rõ ràng địa vị pháp lý của các chủ thể trong quá trình đánh giá tác động môi trường, thẩm định báo cáo ĐTM và hoạt động kiểm tra, giám sát hậu thẩm định báo cáo ĐTM. Ở nước ta, bước đầu có thể xây dựng dưới hình thức là Pháp lệnh về đánh giá tác động môi trường.

Thứ ba, tiếp tục kiện toàn hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về BVMT từ Trung ương đến cơ sở; phát triển các tổ chức sự nghiệp môi trường và doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực BVMT. Đồng thời nâng cao chất lượng, số

lượng đội ngũ cán bộ chuyên ngành, cán bộ quản lý về môi trường, tổ chức các lớp, chương trình đào tạo về đánh giá tác động môi trường.

Một thực tế hiện nay là số lượng đội ngũ cán bộ bảo vệ môi trường trong cơ quan nhà nước là quá mỏng. Ở các nước trên thế giới, thông thường, hệ thống cơ quan và đội ngũ cán bộ quản lý về bảo vệ môi trường được tổ chức theo hình chóp, tức là tăng cường, mở rộng ở cấp dưới. Còn ở Việt Nam thì ngược lại, cơ quan quản lý, đội ngũ cán bộ phụ trách công tác quản lý về bảo vệ môi trường lại được tổ chức theo hình chóp dựng ngược, tức là số lượng cán bộ, công chức về bảo vệ môi trường lại giảm dần từ cấp trung ương xuống địa phương. Đặc biệt, đến cấp xã, cán bộ quản lý về môi trường được xem như không có. Ở cấp xã, cán bộ có thể có chức năng về quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường lại được gọi là “cán bộ địa chính”. Trong khi đó, trên thực tế, các dự án đầu tư lại đóng trên địa bàn cấp xã, nhân dân và cộng đồng cấp xã là chủ thể trực tiếp chịu tác động từ hoạt động của dự án và chứng kiến trực tiếp, hàng ngày các hoạt động của dự án tác động đến môi trường lại không có cán bộ chuyên môn để quản lý, kiểm tra, giám sát về bảo vệ môi trường. Do đó, hoạt động kiểm tra, giám sát hoạt động ĐTM và sự tuận thủ pháp luật bảo vệ môi trường của các chủ hoạt động phát triển của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường hiệu quả thấp là điều khó tránh khỏi.

Hiện nay, kinh phí chi cho sự nghiệp môi trường đã được bố trí chi khoảng 1% tổng chi ngân sách hàng năm, nguồn chi sự nghiệp môi trường đã được hình thành và quy định cụ thể tại Luật BVMT năm 2005 và các văn bản có liên quan [11]. Trong tình hình mới hiện nay, việc tăng nguồn kinh phí về bảo vệ môi trường từ ngân sách nhà nước cho hoạt động BVMT là điều cần thiết. Bởi lẽ, vấn đề bảo vệ môi trường trong những năm gần đây và hiện tại trên thế giới nói chung, ở Việt Nam nói riêng đang là vấn đề tâm điểm, mang tính thời sự và đang được sự quan tâm sâu sắc của cộng đồng, quốc gia và quốc tế. Bên cạnh đó, để tăng nguồn thu cho hoạt động bảo vệ môi trường Chính phủ nên có chương trình kêu gọi sự hỗ trợ, giúp đỡ về tài chính, kỹ thuật, kinh nghiệm BVMT nói chung, ĐTM nói riêng

của các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ, các nước phát triển và các tổ chức kinh tế, xã hội trong và ngoài nước. Tăng các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác về môi trường hợp lý hơn cho từng hoạt động phát triển có tác động đến môi trường. Điều quan trọng, Nhà nước phải có chính sách sử dụng hợp lý, hiệu quả các nguồn tài chính trên tránh trường hợp chi dàn trải, thiếu trọng tâm, thiếu trọng điểm gây lãng phí, thất thoát và kém hiệu quả.

Bên cạnh đó, nên tăng cường hệ thống cơ sở vật chất về bảo vệ môi trường (máy móc, thiết bị thí nghiệm, hệ thống máy quan trắc,...). Hệ thống quan trắc và phân tích môi trường mặc dù đã được tăng cường trong thời gian gần đây song vẫn chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn. Trong khi đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản chưa thỏa đáng cho xây dựng kết cấu hạ tầng về bảo vệ môi trường nói chung và hệ thống quan trắc môi trường nói riêng. Có hệ thống cơ sở vật chất về bảo vệ môi trường tốt giúp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các sự cố môi trường, suy thoái môi trường một cách có hiệu quả.

Thứ năm, xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường đồng bộ và đầy đủ. Bên cạnh việc rà soát, điều chỉnh, chuyển đổi các tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường hiện hành, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nên ban hành các quy chuẩn kỹ thuật môi trường mới. Tiêu chuẩn môi trường là quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá môi trường. Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng. Quy chuẩn kỹ thuật là quy định về mức giới hạn của đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý môi trường. Quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản để bắt buộc áp dụng.

Trong công tác bảo vệ môi trường, đặc biệt là công tác đánh giá tác động môi trường, hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Chúng là những căn cứ, chuẩn mực quan trọng và nhất định không thể thiếu được trong ĐTM. Có tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường thì mới có thể so sánh, đánh giá và xác định được mức độ lớn hay nhỏ của các tác động xảy ra. Một khi đã không thể xác định được mức độ, quy mô cụ thể của các tác động này thì

cũng không thể đưa ra được biện pháp ứng phó tương thích. Do vậy, nếu không đủ chẩn mực để so sánh và xác định mức độ tác động dẫn đến công tác ĐTM và ĐMC không đáp ứng yêu cầu thực tế của công tác BVMT và phát triển bền vững. Hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường đầy đủ, đồng bộ là cơ sở để hoạt động ĐTM có hiệu quả, khoa học. Đặc biệt, trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường là cơ sở để HĐTĐ xem xét, đánh giá các nội dung của báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các chủ thể vi phạm hoạt động ĐTM nói riêng, pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung.

Thứ sáu, tăng cường các hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền về chấp hành, tuân thủ pháp luật về BVMT. Có cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan này và tăng cường hơn nữa vai trò của Cục Cảnh sát môi trường và tổ chức lực lượng cảnh sát môi trường trong hoạt động điều tra tội phạm hình sự về môi trường. Hoạt động kiểm tra, giám sát của các chủ thể có thẩm quyền đối với việc chấp hành các quy định ĐTM nói riêng, pháp luật bảo vệ môi trường nói chung có ý nghĩa rất quan trọng. Đặc biệt trong tình hình nước ta hiện nay, ý thức tuân thủ pháp luật và bảo vệ môi trường của cộng đồng còn thấp, bên cạnh các quy định về chế tài xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường chưa thỏa đáng và chưa đủ sức răn đe.

Bên cạnh đó, phải tăng cường việc trao đổi thông tin, tạo cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước liên quan trong xét duyệt, quản lý, giám sát các dự án đầu tư.

Thứ bảy, tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức và ý thức của nhân dân, đặc biệt là nhóm đối tượng có khả năng gây ảnh hưởng đến môi trường nhiều nhất (chủ thể kinh doanh). Hiện nay, ý thức về bảo vệ môi trường chung, tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường nói riêng của phần lớn nhân dân ta còn thấp, trong khi đó, công tác truyền thông về môi trường cho các hộ gia đình, người dân (nhất là đồng bào dân tộc các vùng sâu, vùng xa) còn hạn chế, nhiều trường hợp còn chưa thật hiệu quả. Vì vậy, cần tăng cường công tác