Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do kiểm toán nhà nước thực hiện

được kiểm toán và được bảo vệ chống lại các ảnh hưởng từ bên ngoài”[95,3]. Ngoài Luật Kiểm toán nhà nước – văn bản pháp lý cao nhất hiện nay quy định khá đầy đủ, đồng bộ về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước thì vị trí, vai trò và nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước còn được thể hiện trong Luật Ngân sách nhà nước, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.... Nghị quyết Hội nghị Lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khoá X về tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của hệ thống chính trị đã xác lập vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong hệ thống chính trị.

Mặt khác, hệ thống pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính của nhà nước với Kiểm toán Nhà nước chưa được phân định một cách hợp lý và rõ ràng. Đặc biệt trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ... chưa tương thích với Luật Kiểm toán nhà nước.

Những khó khăn trên đây đã hạn chế hiệu quả hoạt động, hạn chế tác dụng của hệ thống pháp lý đến vai trò của Kiểm toán Nhà nước nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng. Do đó để phát huy vai trò, chức năng của kiểm toán hoạt động, nhất thiết phải hoàn thiện những hạn chế về mặt pháp lý nói trên.

Thứ hai, Cơ chế chính sách liên quan đến hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng

Thực tế hoạt động kiểm toán cho thấy các cơ chế chính sách có ảnh hưởng rất lớn đến vai trò của kiểm toán hoạt động, trực tiếp nhất là đến mô hình tổ chức; việc lựa chọn các vấn đề kiểm toán; xây dựng các tiêu chí đánh giá...Các nhân tố thuộc về cơ chế chính sách gồm:

Một là, Tổ chức và quản lý khu vực công

Công tác quản lý khu vực công thể hiện sự kết hợp giữa các triết lý khác nhau về phương thức quản lý khu vực công tất yếu sẽ tác động đến mục tiêu và kết quả của kiểm toán hoạt động. Ở những nước mà các nhà lãnh đạo

quan tâm đến các phương tiện hơn là đến các mục đích thì các cuộc kiểm toán có xu hướng tập trung vào vấn đề liệu các quy tắc, quy định có được tuân thủ và thi hành không, hơn là vấn đề liệu các quy tắc, quy định đó có được quy định một cách rõ ràng và hợp lý không, có phục vụ cho các mục đích chung của nhà nước và xã hội không. Những nước quản lý ngân sách theo mục tiêu và kết quả đầu ra thì hướng quan tâm của các cuộc kiểm toán chủ yếu là tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực, khi đó kiểm toán viên không còn phải bận tâm tới một bộ máy quản lý nhà nước kiểu truyền thống, gắn chặt với các quy tắc, quy định mà đó là một bộ máy quản lý nhiệm vụ được mở rộng đáng kể theo hướng thực hiện những ý đồ của cơ quan lập pháp và những phương tiện gì để làm điều đó. Trong trường hợp này, những câu hỏi dạng sau đây sẽ được kiểm toán viên hoạt động quan tâm:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

Thứ nhất: Những mục tiêu về tính kinh tế có được quy định rõ ràng và phù hợp với thực tế không; việc sử dụng kinh phí có tiết kiệm và hiệu quả không?

Thứ hai: Sự phân công trách nhiệm giữa các ngành, các cấp có thẩm quyền ở Trung ương và địa phương có đầy đủ và rõ ràng không. Đồng thời có giao trách nhiệm đến cấp thấp nhất không?

Thứ ba: Có chú trọng một cách thoả đáng đến công tác kiểm soát quản lý và nghĩa vụ báo cáo hay không?

Các bộ và các cơ quan cấp dưới phải có trách nhiệm thiết lập các cơ chế kiểm soát nội bộ thường xuyên. Ở đây, nhiệm vụ đặc biệt của kiểm toán viên hoạt động là chú ý mức độ và tính nghiêm túc trong việc chăm lo đến trách nhiệm này. Trong khi đó mức độ đơn vị được kiểm toán thực hiện trách nhiệm này lại là việc của kiểm toán viên thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính.

Một mục tiêu chung của đa số các chính phủ hiện nay là cải thiện chất lượng hoạt động dịch vụ công, đặc biệt là do đòi hỏi của người dân đối với chất lượng (thường là sự so sánh với chất lượng dịch vụ của khu vực tư nhân) tăng lên không ngừng. Vì vậy, nhiều chính phủ đã bắt tay vào thực hiện các

chương tình hiện đại hoá để cung cấp những dịch vụ tốt nhất. Chất lượng dịch vụ công là một chủ đề ngày càng trở nên quan trọng mà các thành viên quốc hội và chính phủ mong muốn các cơ quan kiểm toán tối cao đề cập đến trong báo cáo kiểm toán hoạt động của mình.

Tại Việt Nam, hiện nay các cuộc kiểm toán thường vẫn tập trung chủ yếu vào vấn đề tuân thủ các quy tắc, quy định. Trong khi đó các nhà lãnh đạo các cấp quan tâm và ngày càng chú ý nhiều hơn đến tính hiệu quả, hiệu lực của các hoạt động, tổ chức, chương trình... Do đó, Kiểm toán Nhà nước phải ngày càng hướng đến phát triển hoạt động kiểm toán theo xu hướng chú trọng đến mục đích, hiệu quả của các hoạt động, chương trình hay dự án và hướng tới tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động trong tất cả các ngành và các lĩnh vực.

Hai là, Sự quan tâm của nhà nước về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực

Tại mỗi quốc gia, sự quan tâm của nhà nước đến tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các hoạt động, tổ chức, chương trình, dự án...là khác nhau và được thể hiện trong hiến pháp, các luật và các quy định pháp luật khác. Ở một số nước, có hoạt động kiểm toán phát triển từ lâu thì tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực đã được quan tâm, đề cập đến trong nhiều văn bản pháp lý cũng như văn bản nghiệp vụ.

Ở nước ta, vị trí, vai trò và nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước cũng như các quy định về tính kinh tế và tính hiệu quả được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật sau:

Luật Ngân sách nhà nước: Khoản 4, Điều 5; Khoản 2, Điều 27 và Khoản 1, 2, Điều 53[7].

Luật Phòng, Chống tham nhũng: Khoản 1, 2, Điều 20; Khoản 1, 2, Điều

27; Điều 35, 54; Khoản 4, Điều 55; Điều 59, 62, 80, 81, 82 và Điều

84[82].

Luật Thực hành tiết kiệm, Chống lãng phí: Khoản 1, Điều 3; Khoản 1, 2, 3 Điều 26; Khoản 1, 2, 3 Điều 27; Khoản 1, 2, 3 Điều 28;

Khoản 1, 2 Điều 29; Khoản 1, 2 Điều 30; Khoản 1, 2, 3, 6 Điều 31;

Khoản 3 Điều 32; Khoản 3 Điều 33; Khoản 1, 2, 3, 4 Điều 34;

Khoản 4, Điều 51; Khoản 2, Điều 78; Khoản 1, Điều 81[83].

Thực tế cho thấy các quy định về quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước khi thực hiện kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực cũng như các vấn đề liên quan đến tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực; quy định các chế tài xử lý các hành vi vi phạm về nội dung này trong các luật và văn bản pháp lý khác đã nâng cao ý thức về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các cơ quan, ban ngành, địa phương, các nhà lãnh đạo đơn vị sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước, tạo ra hành lang pháp lý và điều kiện thuận lợi cho việc thực thi kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Tuy nhiên, ngoài các thuận lợi trên, hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật quản lý kinh tế, tài chính nói rêng ở nước ta đang trong quá trình hoàn thiện, bổ sung và thường xuyên thay đổi nên đã gây không ít khó khăn cho việc đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và nhất là tính hiệu lực trong kiểm toán hoạt động.

Thứ ba, hệ thống chuẩn mực, quy trình, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán

Hệ thống chuẩn mực, quy trình và phương pháp chuyên môn nghiệp vụ về kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ của Kiểm toán Nhà nước đã không ngừng được hoàn thiện tạo điều kiện để công tác kiểm toán ngày càng mang tính chuyên nghiệp, chính quy, tạo điều kiện để quản lý chất lượng kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên. Hiện nay, hệ thống chuẩn mực, quy trình, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán, quy tắc ứng xử kiểm toán viên nhà nước đối với kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ đã tương đối hoàn chỉnh và phù hợp với thực tiễn kiểm toán, góp phần quan trọng trong việc nâng cao chất lượng kiểm toán cũng như củng cố vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát tài chính công. Tuy nhiên, cho đến nay, Kiểm toán Nhà nước chưa xây dựng và ban hành hệ thống chuẩn mực, quy trình và phương pháp chuyên

môn nghiệp vụ cho loại hình kiểm toán hoạt động. Các lớp đào tạo kiểm toán viên hoạt động cũng chưa nhiều, chủ yếu được tổ chức theo các chương trình tài trợ của các dự án như Dự án GTZ, Dự án ADB... Trong bối cảnh là một cơ quan mới được thành lập và đi vào hoạt động trong thời gian 15 năm, không có tiền thân, do vậy, tất cả hệ thống văn bản chuyên môn nghiệp vụ của ngành Kiểm toán nhà nước được xây dựng trên cơ sở vừa thực hiện nhiệm vụ, vừa từng bước tích luỹ kinh nghiệm cũng như tiếp thu lý luận và học hỏi thực tiễn Kiểm toán Nhà nước các quốc gia có quá trình hoạt động lâu đời. Do đó, việc triển khai kiểm toán hoạt động và xây dựng hệ thống văn bản chuyên môn nghiệp vụ cho loại hình này chưa thể thực hiện được trong thời gian ngắn. Đây là một lĩnh vực còn nhiều mới mẻ và là loại hình kiểm toán đòi hỏi các kiểm toán viên phải có trình độ chuyên môn cao, am hiểu nhiều lĩnh vực... Do vậy, Kiểm toán Nhà nước cần có thêm thời gian, để triển khai đồng bộ các giải pháp nhằm xây dựng một nền tảng vững chắc, phù hợp với yêu cầu của kiểm toán hoạt động và thực tiễn tại Việt Nam.

1.2.2.2. Tổ chức bộ máy và chế độ đãi ngộ cho kiểm toán viên

Sau khi Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội thông qua, Kiểm toán Nhà nước đã nhanh chóng triển khai Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về cơ cấu, tổ chức của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Đến nay 25 đơn vị trực thuộc của Kiểm toán Nhà nước đã tương đối ổn định và đi vào hoạt động (bao gồm cả 04 Kiểm toán Nhà nước khu vực mới được thành lập và bước đầu đi vào hoạt động tại các tỉnh: Quảng Ninh, Yên Bái, Khánh Hoà và Tiền Giang). Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước đã ban hành đồng bộ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức, quy chế làm việc của các đơn vị trực thuộc và quy chế làm việc của Kiểm toán Nhà nước. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức hiện tại chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước. Những bất cập đó được thể hiện như sau:

Thứ nhất: Tổ chức bộ máy hiện tại chưa thể tiến hành kiểm toán hàng năm đối với tất cả các đơn vị có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, tồn tại này chủ yếu do hạn chế về tổ chức và nhân sự. Hiện nay bình quân mỗi Kiểm toán Nhà nước khu vực hàng năm phải kiểm toán 07 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đặc biệt với các Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, số lượng đầu mối hàng năm phải kiểm toán rất lớn (Kiểm toán Nhà nước Chuyên ngành I hàng năm có nhiệm vụ kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của 03 đầu mối lớn: Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và khối ngân sách Đảng; Kiểm toán Nhà nước Chuyên ngành II và Chuyên ngành III hàng năm có nhiệm vụ kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của trên 30 đầu mối là các bộ, các cơ quan ngang bộ; Kiểm toán Nhà nước Chuyên ngành IV và Chuyên ngành V hàng năm có nhiệm vụ kiểm toán trên 100 dự án đầu tư xây dựng từ Nhóm A trở lên; Kiểm toán Nhà nước Chuyên ngành VI và Chuyên ngành VII hàng năm có nhiệm vụ kiểm toán trên 50 tổng công ty nhà nước và tổ chức tài chính – ngân hàng), trong khi đó số lượng kiểm toán viên nhà nước vẫn còn thiếu so với nhu cầu thực hiện nhiệm vụ, nên chưa đủ nhân lực, vật lực và các điều kiện khác để thực hiện rộng rãi kiểm toán tài chính ở các lĩnh vực. Đặc biệt với kiểm toán hoạt động đòi hỏi kiến thức rộng lớn về nhiều lĩnh vực như: kế toán; xây dựng, kiến trúc, xã hội học và các môn khoa học khác; có kiến thức về lãnh đạo thì vấn đề càng trở lên gay gắt hơn.

Đội ngũ kiểm toán viên nhà nước ở Việt Nam hiện nay tuy đã phát triển cả về số lượng và chất lượng nhưng quy mô và chất lượng đội ngũ vẫn chưa đáp ứng được chức năng, nhiệm vụ theo yêu cầu của công cuộc đổi mới và phát triển đất nước, nhất là yêu cầu hội nhập và phát triển. Đội ngũ cán bộ chủ chốt và cán bộ có trình độ chuyên môn cao còn ít; Số cán bộ mới được tuyển dụng cần phải có thời gian học hỏi, tích luỹ kinh nghiệm chuyên môn nghề nghiệp kiểm toán; Cơ cấu kiểm toán viên chưa hợp lý. Số lượng kiểm toán viên, nhất là kiểm toán viên (KTV) về kiểm toán hoạt động còn thiếu,

chưa tương xứng với yêu cầu công việc và còn quá mỏng so với các nước trong khu vực và trên thế giới [cụ thể Việt Nam có dân số hơn 80 triệu người, nhưng Kiểm toán Nhà nước chỉ có 1.300 kiểm toán viên (tỷ lệ 0,016 KTV/1000 dân), trong khi Trung Quốc có 80.000 kiểm toán viên/1.300 triệu người (tỷ lệ 0,061 KTV/1000 dân); Ấn Độ 65.000 kiểm toán viên (tỷ lệ 0,06 KTV/1000 dân); Thái Lan 2.300 kiểm toán viên (tỷ lệ 0,036 KTV/1000 dân)...]. Bên cạnh đó chất lượng kiểm toán viên còn nhiều hạn chế: Mặc dù hầu hết đều có kinh nghiệm thực tiễn nhưng chưa được đào tạo một cách cơ bản và đầy đủ về kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng; chưa có các kiến thức cần thiết của nền kinh tế thị trường cũng như trình độ phân tích tổng hợp, trình độ về các môn khoa học khác ngoài kinh tế - tài chính; trình độ ngoại ngữ, tin học; kiến thức về quản lý nhà nước và về thủ tục hành chính còn yếu... Chính vì vậy, công tác kiểm toán hiện nay mới chủ yếu dừng lại ở việc kiểm tra để xác định tính đúng đắn, hợp lệ, hợp pháp việc tuân thủ nhằm phát hiện các hành vi vi phạm và thiếu sót trong quản lý; kiểm toán viên chưa có điều kiện chú trọng, đi sâu nâng cao trình độ tổng hợp, phân tích để rút ra các kết luận, nhận xét về công năng của các tổ chức, về hiệu quả, hiệu lực của các hoạt động tài chính công, chưa đánh giá được năng lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát của nhà nước nói chung và hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị nói riêng. Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của các cuộc kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng.

Thứ hai: Cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho kiểm toán viên còn khá nhiều bất cập. Mặc dù hiện nay kiểm toán viên nhà nước được hưởng chế độ lương như công chức các ngành khác. Ngoài ra, do đặc thù nghề nghiệp, kiểm toán viên nhà nước đã được hưởng chế độ phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp theo các mức 25%, 20% và 15% lương và chế độ trang phục từ nguồn trích 2% các khoản tăng thu ngân sách nhà nước. Nhìn chung, chế độ đãi ngộ

đối với kiểm toán viên nhà nước đã được cải thiện một bước, song nhà nước chưa có chính sách đãi ngộ theo tính chất đặc thù của nghề kiểm toán như chưa có phụ cấp lưu động và một số loại phụ cấp khác; Thu nhập của kiểm toán viên nhà nước so với mặt bằng thu nhập hiện nay vẫn còn thấp, đặc biệt là đối với đội ngũ kiểm toán viên làm việc trong điều kiện đi công tác xa, dài ngày trên khắp các địa bàn trong phạm vi cả nước. Hiện tại Kiểm toán Nhà nước rất khó thu hút và giữ được cán bộ giỏi và đang có nguy cơ mất cán bộ có trình độ cao. Tình trạng chảy máu chất xám về các đơn vị có chế độ đãi ngộ cao như các doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, dịch vụ tài chính và các doanh nghiệp kiểm toán đang xảy ra.

Thứ ba: Năng lực và trình độ chuyên môn của kiểm toán viên còn nhiều hạn chế, bất cập là nguyên nhân chủ yếu làm cho chất lượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước chưa đáp ứng đầy đủ nhiệm vụ được nhà nước giao cũng như sự mong mỏi của xã hội. Chất lượng kiểm toán của kiểm toán nhà nước là nhân tố quan trọng nhất và trực tiếp nhất, nó quyết định đến sự tồn tại và phát triển đến các loại hình kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Đối với loại hình kiểm toán hoạt động mục tiêu chủ yếu là đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực. Chính vì vậy nâng cao chất lượng kiểm toán của kiểm toán nhà nước là một đòi hỏi hết sức bức xúc trong giai đoạn hiện nay. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc Lần thứ IX đã nhấn mạnh “Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng kiểm toán nhà nước như một công cụ mạnh của nhà nước”[19,328]. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước vấn đề quan trọng nhất của Kiểm toán Nhà nước hiện nay là phải nâng cao chất lượng đội ngũ kiểm toán viên.

1.2.2.3. Cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động kiểm toán

Hiện nay, cơ sở vật chất của Kiểm toán Nhà nước còn thiếu nhiều (05 Kiểm toán Nhà nước khu vực chưa có trụ sở còn đang phải đi thuê; 03 đơn vị sự nghiệp đang phải sử dụng trụ sở của Kiểm toán Nhà nước Trung ương