Khái Quát Về Vai Trò Của Kiểm Toán Hoạt Động Của Một Số Nước

trong khi trụ sở Kiểm toán Nhà nước Trung ương trên thực tế vẫn còn thiếu nhiều chỗ làm việc. Phương tiện phục vụ cho công tác kiểm toán còn thiếu, như: Ô tô, máy tính, các phương tiện kỹ thuật đặc chủng phục vụ cho kiểm toán dự án đầu tư; hạ tầng công nghệ thông tin hầu như chưa có gì; Kinh phí được cấp hàng năm còn hạn hẹp nên vẫn có trường hợp còn phải nhờ vào sự trợ giúp của đơn vị được kiểm toán. Điều đó đã phần nào hạn chế tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước.

1.2.2.4. Nhận thức của các cấp, các ngành, của công chúng và xã hội về vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Hiện nay, nhận thức của các cấp, các ngành, các đơn vị được kiểm toán về chức năng nhiệm vụ cũng như tính pháp lý của các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước chưa đầy đủ và toàn diện. Đặc biệt hoạt động kiểm toán nhà nước hiện chưa được pháp luật thừa nhận là công việc bắt buộc đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước. Các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước về các sai phạm phát hiện trong các cuộc kiểm toán còn chưa được cấp có thẩm quyền tôn trọng và thực hiện đầy đủ. Nguyên nhân của tình trạng này là do các nguyên nhân chủ yếu sau:

Thứ nhất, Sự ra đời của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam cũng như hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước còn mới mẻ, chưa có tiền lệ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước Việt Nam. Tính bắt buộc trong việc kiểm toán từ bên ngoài đối với các hoạt động tài chính công đang bị xem nhẹ từ hầu hết các phía: nhà quản lý, cơ quan, đơn vị, tổ chức và cá nhân có sử dụng ngân sách nhà nước và tài sản công cho đến công chúng. Do đó hầu hết các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán của các cơ quan, đơn vị nhà nước, báo cáo quyết toán của uỷ ban nhân dân các cấp trước khi trình hội đồng nhân dân đều chưa có báo cáo nhận xét đánh giá của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước, nhưng vẫn được phê duyệt. Mặc dù vấn đề này đã được Khoản 4 Điều 66 Luật Ngân sách nhà nước quy định như sau “Việc kiểm toán

quyết toán ngân sách được thực hiện trước khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán; trường hợp kiểm toán sau khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán thì thực hiện theo quy định của pháp luật”[7,34]. Đây là tình trạng chung hiện nay ở nước ta. Điều này không phù hợp với yêu cầu quản lý và thực tiễn theo các thông lệ quốc tế và cần được sửa đổi trong một thời gian sớm nhất.

Thứ hai, Cơ chế xử lý các sai phạm chưa rõ ràng. Vấn đề này khiến cả hai phía: Cơ quan Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan, đơn vị được kiểm toán thiếu nhất quán trong việc đưa ra kiến nghị và xử lý kiến nghị của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Đây là một vấn đề phải được giải quyết một cách nghiêm túc làm cơ sở để xây dựng những chế tài trong việc xử lý các sai phạm có liên quan đến các cá nhân, tổ chức trong việc tham ô, lãng phí, bòn rút tài sản công... đã được phát hiện trong các cuộc kiểm toán…

1.2.2.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán

Sự phối hợp trong công tác giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán hiện nay còn nhiều hạn chế như: chồng chéo, trùng lắp; thiếu chặt chẽ trong việc khai thác, sử dụng thông tin trong công tác phòng, chống tham nhũng; Sự phối hợp xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm do Kiểm toán Nhà nước chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra còn thiếu đồng bộ, chưa có quy định về trách nhiệm của cơ quan điều tra trong việc thông báo cho Kiểm toán Nhà nước kết quả xử lý vụ việc do Kiểm toán Nhà nước kiến nghị xử lý. Do vậy một số vụ việc cơ quan điều tra đã khởi tố vụ án, khởi tố bị can nhưng Kiểm toán Nhà nước không được thông báo và chỉ được biết thông qua thông tin trên báo chí. Nguyên nhân của tình trạng trên là do chưa có một văn bản pháp luật quy định cụ thể về thủ tục và trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước và cơ quan điều tra trong việc chuyển giao, tiếp nhận và xử lý vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện qua hoạt động kiểm toán Do đó, cơ chế và phương thức phối hợp còn nhiều hạn chế, thiếu

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

chặt chẽ. Việc cung cấp báo cáo kiểm toán theo yêu cầu của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng chống tham nhũng và Uỷ ban Kiểm tra Trung ương còn lúng túng do chưa được pháp luật quy định cụ thể. Chính điều này là một trong các nhân tố làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả và vai trò của Kiểm toán Nhà nước cũng như của các cơ quan kiểm tra khác.

1.2.2.6. Hợp tác quốc tế về kiểm toán

Từ khi bước vào hoạt động (năm 1995), Kiểm toán Nhà nước đã tiến hành ngay hợp tác quốc tế với một số nước và tham gia vào các tổ chức kiểm toán quốc tế và khu vực (INTOSAI, ASOSAI) nhằm tranh thủ về cơ sở vật chất và kinh nghiệm kiểm toán trong các lĩnh vực. Tuy nhiên các quan hệ hợp tác chủ yếu vẫn là về kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, nên sau 15 năm đi vào hoạt động, công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước vẫn chủ yếu tập trung vào 02 loại kiểm toán trên với các đối tượng cụ thể là quyết toán thu - chi ngân sách của các bộ, các tỉnh, thành phố; các chương trình dự án, đầu tư xây dựng cơ bản và báo cáo tài chính của doanh nghiệp nhà nước; kiểm toán hoạt động trong các lĩnh vực và nhất là trong lĩnh vực tài chính công chưa được Kiểm toán Nhà nước tiến hành độc lập (chủ yếu là lồng ghép trong các cuộc kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và một số cuộc kiểm toán chuyên đề). Do đó, kinh nghiệm tổ chức triển khai kiểm toán hoạt động còn rất thiếu và hạn chế so với các Cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong khu vực và thế giới, Kết quả đạt được qua các cuộc kiểm toán hoạt động chưa nhiều. Trong khi đó đối với Kiểm toán Nhà nước tại các quốc gia trên thế giới, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động được coi là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu. Vì vậy để đáp ứng được nhu cầu của xã hội đặt ra, cũng như để khẳng định được vị thế của mình trong công cuộc cải cách hành chính, Kiểm toán Nhà nước cần phải nhanh chóng triển khai và đẩy mạnh các hoạt động hợp tác với một số nước trên thế giới có nhiều kinh nghiệm về

kiểm toán hoạt động nhằm đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về quản lý của nhà nước và nguyện vọng của nhân dân…

1.3. Kinh nghiệm của nước ngoài về tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện

1.3.1. Khái quát về vai trò của kiểm toán hoạt động của một số nước

1.3.1.1. Vai trò của kiểm toán hoạt động ở Canada

Kiểm toán hoạt động ở Canada, còn được gọi với tên khác là kiểm toán giá trị tiền bạc (VFM) được quy định tại Bộ Luật về Tổng kiểm toán năm 1977 và được sửa đổi vào năm 2005, trong đó yêu cầu Tổng kiểm toán phải chú ý tới tất cả mọi điều mà ông ta coi là quan trọng và là bản chất mà có thể sẽ mang lại sự chú ý của Hạ viện, bao gồm những trường hợp mà ông ta đã quan sát được đó là: Một là, kế toán không được duy trì một cách đúng đắn hoặc trung thực hoặc khi được pháp luật yêu cầu, tiền công quỹ không được quyết toán hoặc thanh toán đầy đủ vào quỹ doanh thu tổng hợp; Hai là, sổ sách ghi chép thiết yếu không được duy trì hoặc các quy tắc và thủ tục đã áp dụng không đầy đủ để giữ gìn và kiểm soát tài sản công; Ba là, tiền được tiêu dùng chứ không phải để dành riêng cho những mục đích của Nghị viện; Bốn là, những thủ tục thỏa đáng không được thiết lập để đánh giá và báo cáo hiệu quả của các chương trình.

Vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước Canada thực hiện được thể hiện thông qua việc báo cáo với Quốc hội về việc các bộ, ngành quản lý các nguồn lực có hiệu quả không hay gián tiếp giúp cho các bộ, ngành trong việc xác định các cơ hội để nâng cao chất lượng và số lượng dịch vụ cung ứng khi giữ nguyên chi phí hoặc với mức chi phí thấp hơn và nhất là nó: Một là, hỗ trợ các nhà quản lý và đội ngũ lao động trong việc xử lý thận trọng hơn nhiệm vụ của mình có liên quan đến tính hiệu quả; Hai là, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đo lường tính hiệu quả và sử dụng thông tin này để quản lý các hoạt động và nâng cao trách nhiệm giải trình; Ba là, xác định các phương tiện để nâng cao tính hiệu quả, kể cả các hoạt động mà tính hiệu quả khó có thể đo

lường được; Bốn là, xác định phạm vi giảm chi phí thực hiện các chương trình mà không cần giảm số lượng hoặc chất lượng của đầu ra hoặc mức dịch vụ cung ứng; Năm là, tăng số lượng và nâng cao chất lượng đầu ra cũng như mức dịch vụ cung ứng mà không tăng việc tiêu dùng; Sáu là, xác định việc cải thiện các thủ tục kiểm soát hệ thống hoạt động và quy trình sản xuất hiện có để sử dụng các nguồn lực một cách tốt hơn.

Để góp phần nâng cao vai trò của kiểm toán hoạt động ở Canada, đòi hỏi cần thực hiện tốt việc lựa chọn vấn đề kiểm toán và xây dựng tiêu chí đánh giá, cụ thể như sau:

Lựa chọn các vấn đề kiểm toán được thực hiện như sau: Thứ nhất, Điểm bắt đầu trong quy trình hoạch định kiểm toán giá trị tiền bạc (VFM) là quyết định kiểm toán cái gì từ vô số hoạt động của Chính phủ; Thứ hai, Khuôn khổ chiến lược của cơ quan đưa ra một số nguyên tắc để hướng dẫn việc đạt được kết quả như mong muốn trong công việc; Thứ ba, Quy trình hoạch định liên quan đến một số hoạt động có ảnh hưởng lẫn nhau trong một cách thức phức tạp trước khi việc kiểm toán bắt đầu. Tất cả các giai đoạn được thực hiện bởi ba chỉ tiêu tương tự: Tầm quan trọng của phạm vi; Sự thích hợp của các hoạt động kiểm toán đã đề xuất với sự ủy nhiệm của cơ quan và trách nhiệm kế toán; Thứ tư, Tầm quan trọng bao gồm các khái niệm thực chất, ý nghĩa quan trọng đối với việc đạt được kết quả của Chính phủ, rủi ro của những khó khăn và lợi ích của công chúng hoặc Nghị viện; Thứ năm, Sự thích hợp trình bày về việc dù có hay không khu vực được xem xét trong phạm vi sự ủy nhiệm của cơ quan; Thứ sáu, Cơ quan đã thiết lập một chương trình hoạch định, phân tích và tham khảo với phạm vi rộng để bảo đảm rằng những vấn đề quan trọng có liên quan được kiểm toán trong thời gian hợp lý...

Xây dựng các tiêu chí đánh giá được tiến hành theo nguyên tắc: Thứ nhất, Các kiểm toán viên cần có một phương tiện đo hoặc đánh giá thực hiện các vấn đề tùy thuộc vào việc kiểm toán; Thứ hai, Các tiêu chí kiểm toán là

các tiêu chuẩn hợp lý và bền vững thực hiện và kiểm soát về tuân thủ, sự đầy đủ của các hệ thống và thực tế, kinh tế, hiệu quả và giá trị hiệu lực hoạt động có thể đánh giá được; Thứ ba, Tiêu chí phù hợp là tiêu chí thích hợp với các tính chất đặc biệt của tổ chức đã được kiểm toán; Thứ tư, Các tiêu chí cần được phát triển đối với một trong số các giới hạn điều tra kiểm toán. Chúng liên quan, tin cậy, tập trung, có thể hiểu được và hoàn chỉnh; Thứ năm, Tiêu chí dựa trên luật hoặc các tiêu chuẩn chuyên ngành đã được công nhận chung có thể được kiểm toán viên chấp nhận; Thứ sáu, Các nguồn tiêu chí ban đầu đối với kiểm toán VFM là kiểm soát, tiêu chuẩn, biện pháp, kết quả và mục tiêu đã được Nghị viện hoặc các cơ quan Trung ương quy định.

1.3.1.2. Vai trò của kiểm toán hoạt động ở Cộng hòa Liên bang Đức Kiểm toán hoạt động ở Cộng hoà Liên bang Đức bắt đầu xuất hiện vào

năm 1969 khi Cộng hoà Liên bang Đức bổ sung, sửa đổi Hiến pháp. Nguyên tắc tính kinh tế trong hoạt động của Nhà nước cũng được ghi trong Hiến pháp cùng thời điểm này. Hiến pháp sau khi sửa đổi đã bổ sung quy định về thẩm quyền của Kiểm toán Nhà nước Liên bang là được kiểm toán tính kinh tế trong hoạt động quản lý. Trên cơ sở đó, Kiểm toán Nhà nước Liên bang được quyền kiểm tra tất cả các biện pháp quản lý của Chính phủ, các cơ quan và đơn vị cấp dưới của Chính phủ từ trước khi có báo cáo quyết toán. Như vậy không đợi đến khi xảy ra một thiệt hại, có thể thực hiện kiểm toán khi Chính phủ Liên bang đưa ra một quyết định về một hành động quản lý, một thay đổi ở một dự án hoặc một chương trình. Theo quy định tại các khoản 1, 2, 3 Điều 7 Luật Ngân sách Liên Bang Cơ quan Hành pháp và cả Cơ quan Lập pháp phải chú ý về tính kinh tế trong việc lập và chấp hành dự toán ngân sách nhà nước.

Việc khảo sát tính kinh tế trong các trường hợp sau: Một là: Lập kế hoạch các dự án mới, kể cả khi điều chỉnh các dự án đang tiến hành; Hai là: Khi thực hiện các dự án (kiểm tra kết quả song hành) và sau khi kết thúc dự án (kiểm tra kết quả cuối cùng).

Việc khảo sát tính kinh tế phải chứa đựng các nội dung sau: Một là, Phân tích hiện trạng và nhu cầu tác động; Hai là, Trình bày các mục tiêu, hình dung về thứ tự ưu tiên và tranh chấp mục tiêu có thể có; Ba là, Những khả năng giải quyết có liên quan, hiệu dụng và chi phí tương ứng; Bốn là, Sự phù hợp của từng giải pháp để đạt được các mục tiêu có tính đến những điều kiện khung về pháp lý, tổ chức và nhân sự; Năm là, Những tác động về tài chính đối với ngân sách; Sáu là, Thời gian biểu tiến hành dự án; Bảy là, Những tiêu chí và quy trình kiểm tra kết quả.

Vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước Cộng hòa Liên bang Đức thực hiện được thể hiện qua một số nội dung cơ bản sau: (1) báo cáo và tư vấn cho Quốc hội về các quyết định của Quốc hội không chỉ trong lĩnh vực giám sát cơ quan hành pháp mà cả trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình với tư cách là cơ quan ban hành Luật Ngân sách và các đạo luật khác; (2) báo cáo và tư vấn cho Chính phủ không chỉ trong quá trình thực thi nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước của mình mà còn cho cả công tác lãnh đạo cơ quan hành chính cấp dưới, nhất là những tác động về tài chính do các biệp pháp quản lý do Chính phủ đề ra...; (3) thực hiện chức năng phòng ngừa và răn đe đối với bộ máy quản lý hành chính nhà nước các cấp, nhằm chống lại việc sử dụng phung phí và lạm dụng các phương tiện tài chính nhà nước; (4) thông báo cho công luận về quá trình quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính, tài sản, tài nguyên thiên nhiên...của Chính phủ và Quốc hội...

Để góp phần nâng cao vai trò của kiểm toán hoạt động ở Cộng hòa Liên bang Đức, Kiểm toán Nhà nước cần thực hiện tốt việc lựa chọn vấn đề kiểm toán và xây dựng tiêu chí đánh giá, cụ thể như sau:

Lựa chọn các vấn đề kiểm toán được thực hiện như sau: Khi lựa chọn chủ đề kiểm toán, các tiêu chí cần được Kiểm toán Nhà nước Liên bang xem xét gồm: Một là, Khối lượng tài chính (độ lớn của kinh phí được sử dụng cho chương trình, dự án hay đơn vị, tổ chức); Hai là, những vấn đề dễ xảy ra sai

phạm trong nội dung được kiểm toán; Ba là, Những lý do đặc biệt cho việc kiểm toán như đề nghị từ phía Quốc hội hay công luận...; Bốn là, Chỉ định trước của Đại hội đồng Kiểm toán Nhà nước Liên bang; Năm là, Những thay đổi của pháp luật; Sáu là, Tính mới của nội dung được kiểm toán; Bảy là, Tính mới của vấn đề nêu ra.

Xây dựng các tiêu chí đánh giá được tiến hành theo nguyên tắc: Thứ nhất: Xác định nhu cầu và việc đáp ứng nhu cầu; Thứ hai: Xác định những tiêu chí cố gắng có thể định lượng được để đánh giá tính kinh tế; Thứ ba: Lựa chọn tiêu chí tương ứng với các phương pháp tiếp cận để phân tích tính kinh tế.

1.3.1.3. Vai trò của kiểm toán hoạt động ở Thụy Điển

Cơ quan Kiểm toán Quốc gia Thuỵ Điển bắt đầu kiểm toán hoạt động trong những năm 1960. Trong hơn 40 năm thực hiện kiểm toán hoạt động, khái niệm và cách tiếp cận áp dụng cho kiểm toán hoạt động đã thay đổi đáng kể nhưng giá trị trung tâm của nó vẫn giữ nguyên, ví dụ như việc đánh giá hoạt động của Chính phủ. Mối liên hệ với lập ngân sách chương trình giảm đi, triển vọng và các phương pháp của các bộ môn khác như khoa học chính trị và xã hội học đã ra đời. Hiện nay, “kiểm toán hoạt động ở Thụy Điển chiếm khoảng 30% tổng số các cuộc kiểm toán (kiểm toán tài chính là 40%), nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực”[24,24].

Vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước Thụy Điển thực hiện được thể hiện qua một số nội dung cơ bản sau: (1) bằng việc triển khai các cuộc kiểm toán hoạt động đối với tất cả các hoạt động của nhà nước, góp phần tăng cường việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực và tăng cường công tác quản lý nhà nước có hiệu quả và hiệu lực; (2) hỗ trợ cho Quốc hội và Chính phủ về trách nhiệm giải trình việc phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính... (3) giúp cho Quốc hội và Chính phủ trong việc phân phối, quyết định dự toán ngân sách hàng năm; (4) là cơ sở cho Quốc hội và Chính phủ trong việc ra các quyết định ưu tiên khi các nguồn lực về tài chính, lao động, tài nguyên... khan hiếm; (5) và