từng lĩnh vực hoạt động, mang tính bắt buộc thực hiện và được thực hiện lặp lại nhiều lần đối với tất cả các thành viên trong cơ quan, tổ chức, nhằm thiết lập và duy trì kỷ cương, trật tự và sự ổn định trong cơ quan, tổ chức [26;7-8].
1.2. Phân loại văn bản hành chính
Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư, văn bản hành chính bao gồm văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường.
1.2.1. Văn bản hành chính cá biệt
Văn bản hành chính cá biệt là loại quyết định hành chính thành văn được cơ quan hành chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm giải quyết những công việc cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật.
Từ khái niệm trên cho thấy, văn bản hành chính cá biệt là loại văn bản mang tính áp dụng pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định hành chính cá biệt đó.
Văn bản hành chính cá biệt có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, VBHC cá biệt thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở VBQPPL hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành.
Thứ hai,VBHC cá biệt do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt như điều chỉnh các quan hệ cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật.
Thứ ba,VBHC cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp lý nhất định. VBHC áp dụng một lần đối với các đối tượng cụ thể, được chỉ định rõ, trong phạm vi không gian và thời gian nhất định.
Có thể bạn quan tâm!
-
Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình - 1 -
Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình - 2 -
Công Tác Soạn Thảo Và Ban Hành Văn Bản Hành Chính -
Khái Quát Về Ubnd Huyện Lương Sơn, Tỉnh Hòa Bình -
Nhận Xét Chung Về Soạn Thảo Ban Hành Văn Bản Hành Chính Tại Ubnd Huyện Lương Sơn.
Xem toàn bộ 82 trang tài liệu này.
Thứ tư, VBHC cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành bằng cưỡng chế nhà nước văn bản cá biệt là một bộ phận của văn bản hành chính (giải quyết các công việc cụ thể). Loại văn bản này chiếm số lượng lớn trong VBHC.
VBHC cá biệt được xác định là loại văn bản hành chính theo quy định tại Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư. Theo đó, các hình thức văn bản hành chính cá biệt bao gồm: nghị quyết cá biệt, quyết định cá biệt, chỉ thị cá biệt.
Nghị quyết cá biệt là là hình thức văn bản dùng để thể hiện kết luận và quyết định được tập thể thông qua ở một cuộc họp. Nghị quyết thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan làm việc theo chế độ lãnh đạo tập thể.
Quyết định cá biệt là văn bản được ban hành để giải quyết các công việc cụ thể đối với đối tượng cụ thể. Đó là những quyết định nhân sự (quyết định tuyển dụng cán bộ, thuyên chuyển, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ.
Chỉ thị cá biệt là văn bản đưa ra các mệnh lệnh để giao nhiệm vụ cho cấp dưới trong việc thực hiện pháp luật và các nhiệm vụ cụ thể phát sinh trong quản lý nhà nước.
1.2.2. Văn bản hành chính thông thường
Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác, hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể; phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép,… công việc trong cơ quan, tổ chức.
Văn bản hành chính thông thường có đặc điểm là:
Thứ nhất, văn bản hành chính thông thường ra đời theo nhu cầu và tính chất công việc phát sinh trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, văn bản hành chính không quy định thẩm quyền. Trên thực tế mọi cơ quan, tổ chức đều có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai, VBHC không có tính chất chế tài, đối tượng thực hiện chủ yếu
bằng tính tự giác. Văn bản hành chính chủ yếu mang tính thông tin tác nghiệp trong điều hành hành chính, và có nhiều biến thể, phức tạp, đa dạng.
Các hình thức VBHC thông thường quy định tại Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư.
Văn bản hành chính thông thường chia làm hai loại: Văn bản không có tên loại ( Công văn) và văn bản có tên loại.
Văn bản không có tên loại (công văn):
Công văn là khái niệm dùng để chỉ loại văn bản không có tên gọi cụ thể, được dùng để giao tiếp chính thức với các cơ quan và quần chúng nhân dân vào các mục đích: đề nghị, hỏi, trả lời, phản ánh tình hình, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra công việc... Do có nhiều công dụng nên loại văn bản này được sử dụng một cách phổ biến trong các cơ quan nhà nước.
Văn bản có tên loại bao gồm:
Quy chế là hình thức văn bản mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dùng để đặt ra các quy định về nghĩa vụ pháp lý cho từng đối tượng trong một lĩnh vực nhất định. Để có hiệu lực thi hành, quy chế phải được ban hành bởi một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Quy định là hình thức văn bản dùng để quy định các nguyên tắc, tiêu chuẩn, chế độ, phương pháp tiến hành đối với một lĩnh vực công tác nhất định để thực hiện trong cơ quan hoặc trong các cơ quan cùng hệ thống. Để có hiệu lực thi hành, văn bản này phải được ban hành bởi một văn bản khác của cơ quan có thẩm quyền.
Kế hoạch là hình thức văn bản dùng để xác định phương hướng, nhiệm vụ, chỉ tiêu, biện pháp tiến hành một lĩnh vực, một nhiệm vụ công tác của Nhà nước nói chung hoặc của từng ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương nói riêng. Kế hoạch thường được xây dựng cho từng thời gian nhất định theo niên hạn như: 5 năm (kế hoạch dài hạn), 2-3 năm (trung hạn), 1 năm, 6 tháng, 3 tháng - quý (ngắn hạn).
Quy hoạch là loại văn bản dùng để xác định mục tiêu, phương án, giải pháp lớn cho một vấn đề hoặc một lĩnh vực hoạt động cần thực hiện trong thời gian tương đối dài.
Chương trình là hình thức văn bản dùng để trình bày toàn bộ những việc cần làm đối với một lĩnh vực công tác hoặc tất cả các mặt công tác của một cơ quan, một ngành chủ quản hay của Nhà nước nói chung theo một trình tự nhất định và trong thời gian nhất định. Đối với những chương trình quan trọng, cần có sự phê duyệt hoặc ra quyết định ban hành của cơ quan có thẩm quyền. Sau khi đã được phê duyệt hoặc ban hành thì các cơ quan, tổ chức có liên quan phải tổ chức thực hiện nghiêm túc.
Chiến lược là hình thức văn bản dùng để trình bày quan điểm, phương châm mục tiêu chủ yếu và các giải pháp có tính toàn cục về phát triển một hoặc một số lĩnh vực trong một giai đoạn nhất định.
Đề án là văn bản dùng để trình bày về một dự kiến, kế hoạch, giải pháp thực hiện một nhiệm vụ công tác hoặc một công việc nào đó. Để có hiệu lực thi hành thì đề án phải được cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc phê duyệt.
Hướng dẫn là hình thức văn bản được ban hành để giải thích, hướng dẫn cụ thể việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên. Hướng dẫn thường được sử dụng ở những cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành thông tư khi cần phải cụ thể hoá việc thi hành văn bản của cấp trên.
Thông cáo là văn bản dùng để công bố một quyết định hoặc một sự kiện quan trọng về đối nội hoặc đối ngoại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông cáo được thông tin rộng rãi trên báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng khác.
Báo cáo là loại văn bản dùng để phản ánh tình hình, tường trình lên cấp trên hoặc với tập thể về các vấn đề, sự việc có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình, sơ kết, tổng kết công tác. Căn cứ vào nội dung, tính chất của báo cáo, có thể chia báo cáo thành nhiều loại như: Báo cáo tổng kết, báo cáo tổng hợp, báo cáo chuyên đề, báo cáo định kì, báo cáo đột xuất, báo cáo nhanh,...
Thông báo là hình thức văn bản dùng để truyền đạt, phổ biến, báo tin cho các
cơ quan, cán bộ, viên chức, quần chúng nhân dân về tình hình công tác, các quyết định về quản lý hoặc các vấn đề, sự việc có liên quan để thực hiện hay để biết.
Tờ trình là hình thức văn bản của cấp dưới, gửi lên cấp trên trình bày về một chủ trương, một chế độ chính sách, một đề án công tác, một dự thảo văn bản, các tiêu chuẩn định mức, hoặc sửa đổi, bổ sung chế độ chính sách và đề nghị cấp trên phê duyệt.
Giấy giới thiệu là hình thức văn bản cấp cho cán bộ, viên chức cơ quan khi đi liên hệ, giao dịch với cơ quan khác để thực hiện nhiệm vụ được giao hoặc giải quyết việc riêng. Giấy giới thiệu chỉ có giá trị trong thời hạn nhất định. Hết hạn, nếu việc chưa giải quyết xong mà cán bộ thực hiện xét thấy cần thiết, có thể xin cấp giấy giới thiệu mới. Mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền cấp giấy giới thiệu cho cán bộ mình.
Giấy mời là loại văn bản dùng để mời đại diện cơ quan khác hoặc cá nhân tham dự một công việc nào đó hoặc tới cơ quan để giải quyết một vấn đề có liên quan.
Giấy đi đường là loại văn bản dùng để cấp cho cán bộ, viên chức khi được cử đi công tác, dùng làm căn cứ để thanh toán tiền tàu xe và các khoản chi phí khác trong thời gian đi công tác. Bởi vậy, khi đến cơ quan nào thì người được cấp giấy phải xin chữ kí và đóng dấu xác nhận của cơ quan đó về ngày, giờ đến và ngày giờ đi. Loại văn bản này không thể dùng để liên hệ công tác thay cho giấy giới thiệu.
Giấy chứng nhận là hình thức văn bản cấp cho cá nhân, cơ quan, đơn vị hoặc một tập thể để xác nhận một vấn đề, sự việc nào đó là có thực.
Phiếu gửi là văn bản gửi kèm theo công văn đi để cơ quan nhận ký xác nhận đã nhận được công văn đó và gửi trả lại cho cơ quan gửi. Phiếu gửi có tác dụng kiểm tra, kiểm soát việc chuyển công văn, phát hiện trường hợp công văn bị thất lạc hoặc lộ bí mật trong quá trình chuyển. Thông thường, phiếu gửi sử dụng trong trường hợp công văn gửi đi là văn bản có nội dung quan trọng và văn bản mật.
Công điện là hình thức văn bản dùng để thông tin hoặc truyền đạt lệnh, quyết định của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong trường hợp cần
15
kíp. Theo quy định, nếu dùng công điện để truyền đạt quyết định mới, hoặc sửa đổi, đình chỉ thi hành một quyết định thì sau khi gửi công điện, cơ quan gửi phải làm văn bản chính thức gửi cho cơ quan có trách nhiệm thi hành.
Biên bản là văn bản ghi chép tại chỗ các thông tin về một sự việc đang diễn ra hoặc đã xảy ra có chữ ký xác nhận của người có liên quan hoặc người làm chứng. Khác với các loại văn bản khác, biên bản không có hiệu lực thi hành mà chủ yếu dùng làm chứng minh cho các sự kiện, hiện tượng xảy ra, đóng vai trò cung cấp thông tin để làm cơ sở cho việc ra quyết định xử lý hoặc cho các nhận định và kết luận khác.
Hợp đồng là hình thức văn bản thể hiện sự thỏa thuận giữa hai bên về việc xác lập thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ trong những quan hệ cụ thể Căn cứ vào tính chất và đặc điểm của hợp đồng, người ta chia hợp đồng làm 02 loại: hợp đồng dân sự, hợp đồng thương mại.
1.3. Chức năng, vai trò của văn bản hành chính
1.3.1. Chức năng của văn bản hành chính
Văn bản hành chính có những chức năng cơ bản là: Chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng pháp lý, chức văn văn hóa – xã hội và các chức năng khác, cụ thể như sau:
- Chức năng thông tin:
Đây là chức năng đầu tiên, trước nhất và cũng là chức năng cơ bản quan trọng, bản chất của văn bản, là nguyên nhân hình thành văn bản và là cơ sở để thực hiện các chức năng khác. Chức năng thông tin của văn bản quản lý khác với mọi dạng thông tin khác. Nó mang tính chính thống, bền vững và độ chính xác cao, nó hướng mọi người đến hoạt động do Nhà nước đặt ra.
Để văn bản có chức năng thông tin và làm tốt chức năng thông tin, trước khi ban hành văn bản phải thu thập thông tin một cách nghiêm túc, trau chuốt ngôn ngữ, thông tin chứa đựng trong văn bản phải biểu hiện dưới dạng thông tin quá khứ, hiện tại và dự báo tương lai. Người soạn thảo văn bản phải trau dồi kỹ năng soạn thảo văn bản và diễn đạt ngôn ngữ, thông tin chứa đựng trong văn bản phải thỏa mãn yêu cầu đầy đủ, chính xác, kịp thời.
16
- Chức năng quản lý:
Quản lý là một quá trình gồm nhiều khâu từ hoạch định, xây dựng cơ cấu tố chức, xây dựng biên chế, ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định, kiểm tra, đánh giá. Trong các khâu đó, khâu nào cũng cần có sự tham gia của văn bản. Trong hoạt động quản lý xã hội hiện đại thì mọi quyết định quản lý đều phải thực hiện bằng văn bản. Như vậy, văn bản là một công cụ đầy hiệu lực trong một quá trình quản lý.Để thực hiện tốt chức năng quản lý thì quá trình soạn thảo văn bản phải nghiêm túc, văn bản phải đầy đủ yêu cầu về thể thức và phải ban hành kịp thời.
- Chức năng pháp lý:
Chức năng pháp lý của văn bản biểu hiện trước hết là: Ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan hệ pháp lý tồn tại trong xã hội do pháp luật điều chỉnh; Là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
VBHC là cơ sở xây dựng hệ thống pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý cho hoạt động của các cơ quan tổ chức; Là cầu nối tạo ra các mối quan hệ giữa các tổ chức, cơ quan. VBHC và các hệ thống văn bản quản lý giúp xác định các quan hệ pháp lý giữa các cơ quan quản lý và bị quản lý, tạo nên sự ràng buộc trách nhiệm giữa các cơ quan, cá nhân có quan hệ trao đổi văn bản, theo phạm vi hoạt động của mình và quyền hạn được giao.
- Chức năng văn hóa-xã hội:
Văn bản hành chính cũng như nhiều loại văn bản khác, nó là sản phẩm sáng tạo của con người được hình thành trong quá trình nhận thức, lao động để tổ chức xã hội và cải tạo tự nhiên.
Văn bản hành chính là phương tiện, đồng thời cũng là sản phẩm quan trọng của quá trình quản lý và cải tạo xã hội. Sản phẩm đó có tính chất xã hội và biểu đạt tính giai cấp sâu sắc. Trong xã hội của chúng ta nó phải thể hiện được “ý Đảng, lòng dân”, có như vậy mới trở thành đông lực để thúc đẩy sự phát triển của xã hội theo những định hướng đã đề ra.
Là một trong những phương tiện cơ bản của hoạt động quản lý, văn bản hành chính nhà nước góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi người và
17
cho thế hệ mai sau những truyền thống văn hoá quý báu của dân tộc được tích luỹ từ cuộc sống của nhiều thế hệ.
- Các chức năng khác:
Bên cạnh những chức năng cơ bản nói trên, trong đời sống xã hội VBHC còn thể hiện các chức năng khác như: Chức năng giao tiếp, thống kê, sử dụng dữ liệu,...
1.3.2. Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý
Thứ nhất, văn bản hành chính đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý
Hoạt động quản lý nhà nước phần lớn được đảm bảo thông tin bởi hệ thống văn bản quản lý. Đó là các thông tin về chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước, liên quan đến mục tiêu phương hướng và hoạt động lâu dài của cơ quan, đơn vị; Nhiệm vụ, mục tiêu của từng cơ quan, đơn vị; Phương hướng hoạt động và quan hệ công tác giữa cơ quan đơn vị khác với nhau và các kết quả đạt được trong hoạt động quản lý.
Thứ hai, VBHC truyền đạt các quyết định cho hoạt động quản lý
Việc truyền đạt các quyết định quản lý là vai trò cơ bản của hệ thống VBHC, bởi lẽ, hệ thống đó có khả năng truyền đạt các quyết định quản lý một cách nhanh chóng, chính xác và có độ tin cậy cao khi được tổ chức xây dựng, ban hành và chu chuyển một cách khoa học.Việc truyền đạt quyết định quản lý và sử dụng văn bản vào nhiệm vụ này là một mặt của việc tổ chức khoa học lao động quản lý. Tổ chức tốt thì năng suất lao động cao, tổ chức không tốt, thiếu khoa học thì năng suất làm việc của người quản lý, của cơ quan sẽ bị hạn chế.
Thứ ba, VBHC là phương tiện kiểm tra, theo dõi bộ máy lãnh đạo và quản lý
Kiểm tra là một khâu quan trọng trong quá trình quản lý, không có sự kiểm tra thì không thể biết được kết quả quản lý, và hiệu quả quản lý. Ngoài ra kiểm tra còn cho phép đánh giá thực tế đối tượng quản lý.
Kiểm tra việc thực hiện công tác điều hành và quản lý nhà nước là một phương tiện có hiệu lực thúc đẩy các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hoạt động một cách tích cực, có hiệu quả.
Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ chức trong công tác của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước hiện nay. Công
18