Vai Trò Của Việc Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Với Việc Thực Hiện

cơ quan đó để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của họ. Thẩm quyền của mỗi cơ quan và cá nhân được phân định theo lĩnh vực, khu vực hành chính, cấp hành chính.6

“Thẩm quyền” của HĐND và UBND cấp tỉnh được quy định trong Luật năm 2015 bao gồm thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức. Thẩm quyền nội dung chỉ ra chủ thể luật định được phép ban hành văn bản QPPL về những vấn đề gì. Thẩm quyền hình thức chỉ ra chủ thể có quyền được quy định những vấn đề thuộc nội dung luật định dưới hình thức văn bản nào. Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành. Ví dụ: HĐND cấp tỉnh chỉ có thể ban hành nghị quyết, UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành quyết định. Nếu quy định đó không được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản QPPL.

Việc tuân thủ quy định về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung khi soạn thảo và ban hành văn bản QPPL là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản đó phát huy hiệu lực pháp luật. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong quản lý nhà nước7.

Đối với văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh, để khắc phục quy định dàn trải, thiếu rò ràng trong thẩm quyền ban hành của CQĐP cấp tỉnh trong Luật năm 2004, Luật năm 2015 phân định rò thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQĐP cấp

6 Nguyễn Cảnh Hợp và Thái Thị Tuyết Dung, 2019. Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản. Trường ĐH Luật Tp.HCM, trang 24

7 Bộ Tư pháp, 2007. Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Hà Nội: NXB Tư pháp , trang 130.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 106 trang tài liệu này.

tỉnh. Nội dung nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định như sau:

Thứ nhất, nội dung nghị quyết thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND cấp

tỉnh

Một là, nghị quyết của HĐND quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao

trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của HĐND là một trong những phương tiện quan trọng để thể chế hóa, phản ánh đúng các mục tiêu trong đường lối, chủ trương của các cấp ủy Đảng, cụ thể hóa các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên cho phù hợp với điều kiện địa phương. Do đó, HĐND cấp tỉnh khi ban hành văn bản QPPL cần phải năng động, sáng tạo trong khuôn khổ pháp luật.

Hiện nay, để nâng cao và đảm bảo tính thống nhất, tính khả thi của các văn bản pháp luật, hiện nay đang có xu hướng các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành các văn bản với các quy định cụ thể, trong đó có tính đến các đặc điểm kinh tế

- xã hội của từng địa phương sao cho phù hợp với thực tiễn. Tuy nhiên, cho dù các văn bản trên có phù hợp với thực tiễn thì cũng không thể phủ nhận tầm quan trọng của Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trong việc thực thế hóa và địa phương hóa các văn bản của Đảng và của cấp trên, làm cho những chủ trương, chính sách, quy định của pháp luật phù hợp với thực tiễn của địa phương. Ví dụ: Nghị quyết số 21/2019/NQ-HĐND ngày 6/12/2019 của Hội đồng nhân dân tỉnh Tây Ninh quy định mức chi cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức trên địa bàn tỉnh Tây Ninh. Đây là văn bản QPPL được ban hành để quy định chi tiết quy định tại khoản 5 Điều 8 Thông tư số 36/2018/TT-BTC ngày 30 tháng 3 năm 2018 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí dành cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức.

Hai là, Nghị quyết của HĐND quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Chính sách được hiểu là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định (Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Phạm vi

ban hành các chính sách của HĐND cấp tỉnh dựa trên cơ sở đường lối, chính sách và hệ thống pháp luật chung. Đây là quy định mới trong công tác ban hành văn bản QPPL ở địa phương thể hiện vị trí quyền lực của HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định các vấn đề của địa phương; tạo sự thống nhất trong việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước. Ví dụ: Nghị quyết số 15/2019/NQ-HĐND ngày 06/12/2019 của Hội đồng nhân dân tỉnh Tây Ninh về chính sách đặc thù khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn trên địa bàn tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2020

– 2025. Đây là văn bản được ban hành để quy định chính sách nhằm thực thi văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Mà cụ thể là khoản 1 Điều 19 Nghị định số 57/2018/NĐ-CP quy định: “…ban hành chính sách đặc thù khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn tại địa phương, trong đó quy định chính sách tín dụng tại địa phương quy định tại Điều 8 Nghị định này…”. Ngoài quy định chính sách, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh còn đề ra các “biện pháp” để giải quyết một vấn đề cụ thể.

Ba là, Nghị quyết của HĐND quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương. Ví dụ: Nghị quyết số 20/2019/NQ- HĐND ngày 6/12/2019 của Hội đồng nhân dân tỉnh Tây Ninh về việc quy định chính sách hỗ trợ đối tượng thuộc hộ gia đình không khả năng thoát nghèo trên địa bàn tỉnh Tây Ninh. Đây là văn bản QPPL được ban hành để thực hiện giải pháp phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2017-2021. Theo đó, các đối tượng không có khả năng thoát nghèo sẽ được Tỉnh Tây Ninh hỗ trợ một khoản tiền nhằm đảm bảo cuộc sống cơ bản không bị thiếu hụt; có điều kiện sống tốt hơn, được tiếp cận nhiều hơn các dịch vụ xã hội. Từ đó ổn định tình hình xã hội ở địa phương.

Bốn là, Nghị quyết của HĐND quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đây là một nội dung mang tính chung chung, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa có hướng dẫn cụ thể về nội dung này. Tuy nhiên, cho dù các biện pháp có đặc thì đến đâu thì việc quy định các biện pháp có tính chất đặc thù ở địa phương phải đảm bảo

phù hợp với đường lối của Đảng, chính sách của nhà nước, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Thứ hai, nội dung quyết định thuộc thẩm quyền ban hành của UBND cấp tỉnh Một là, quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của

cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là nội dung quan trọng để UBND cấp tỉnh tổ chức

triển khai thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Định kỳ hàng năm, Sở Tư pháp sẽ phối hợp với Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh lập danh sách các nội dung mà UBND tỉnh có trách nhiệm ban hành trong năm cùng với kế hoạch ban hành cụ thể. Ví dụ: Trong năm 2019, UBND tỉnh Tây Ninh ban hành Quyết định số 18/QĐ-UBND ngày 02/01/2019 ban hành Chương trình công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh năm 2019. Theo đó, trong năm 2019, UBND tỉnh Tây Ninh sẽ ban hành 46 quyết định để điều chỉnh các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý; trình HĐND tỉnh Tây Ninh thông qua 23 nghị quyết.

Hai là, quy định biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương. Nhiệm vụ này là nhiệm vụ hiến định, được quy định tại khoản 2 Điều 114 Hiến pháp năm 2013. Do đó, để thực hiện nhiệm vụ của mình, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm đề ra các biện pháp để thực thi các văn bản trên. Đảm bảo cho các văn bản được triển khai thực hiện trên thực tế. Ví dụ: Tại khoản 1 Điều 6 Nghị quyết số 01/2019/NQ-HĐND giao cho UBND tỉnh “tổ chức triển khai thực hiện Nghị quyết”. Để thực hiện nhiệm vụ được giao, UBND tỉnh Tây Ninh đã ban hành Quyết định số 21/2019/QĐ-UBND ngày 17/6/2019 của Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh ban hành quy định về mức hỗ trợ lãi vay phát triển thực hành sản xuất nông nghiệp tốt, nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao, nông nghiệp hữu cơ trên địa bàn tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2019-2025

Ba là, quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Với vai trò là cơ quan hành chính tại địa phương, UBND tỉnh thực hiện chức năng quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi địa phương. Do đó, UBND tỉnh có thẩm quyền đưa ra các biện pháp thực hiện cho phù hợp.

Thứ ba, về hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Theo quy định Điều 4 Luật năm 2015 thì thẩm quyền về hình thức của CQĐP cấp tỉnh được quy định như sau: Hình thức văn bản QPPL do HĐND cấp tỉnh ban hành là nghị quyết; UBND cấp tỉnh ban hành là quyết định. Việc quy định rò hình thức văn bản QPPL của CQĐP góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.

Về hình thức văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh, ngoài văn bản QPPL được ban hành độc lập, còn có văn bản QPPL được ban hành dưới hình thức văn bản chính và văn bản phụ. Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định cụ thể về mối quan hệ văn bản chính - phụ này. Nhưng theo hướng dẫn tại mẫu số 16, 17, 18, 19 Phụ lục I kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì ngoài văn bản QPPL được ban hành dưới dạng độc lập, trực tiếp đặt ra các quy định pháp luật ngay trong nội dung văn bản đó (được gọi là văn bản QPPL quy định trực tiếp) còn có loại văn bản QPPL được hình thành từ hai loại: văn bản có hình thức văn bản QPPL (văn bản chính) và văn bản được ban hành kèm theo (văn bản phụ). Theo đó, văn bản chính chỉ tuyên bố về việc ban hành văn bản phụ và hiệu lực pháp lý; văn bản phụ chứa đựng các QPPL quy định nội dung chính, cụ thể của văn bản (được gọi là văn bản QPPL quy định gián tiếp). Như vậy, các quy tắc xử sự chung được quy định trong văn bản phụ (quy định, quy chế, điều lệ). Văn bản phụ là một phần không thể tách rời của văn bản chính và chỉ có hiệu lực pháp luật do được ban hành kèm theo văn bản chính dưới hình thức văn bản QPPL. Ví dụ: Quyết định số 23/2019/QĐ-UBND ngày 28/6/2019 của Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh ban hành Quy định về hỗ trợ liên kết sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Tây Ninh giai đoạn 2019-2025.

1.1.3. Vai trò của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật với việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Một là, vai trò đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.

Pháp luật là phương tiện quan trọng nhất để nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình. Thông qua hoạt động ban hành văn bản QPPL, CQĐP cấp tỉnh định hướng phát triển kinh tế, hoạch định chính sách thu hút đầu tư, phát triển doanh nghiệp…phù hợp với tình hình thực tế địa phương. Ngoài ra, hoạt động này còn có tác dụng giúp địa phương tạo dựng môi trường kinh doanh an toàn, thuận lợi, có trật tự và đạt hiệu quả cao nhằm thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Hiện nay, nước ta đang có những quy định nhằm tăng cường phân cấp, phân quyền cho CQĐP cấp tỉnh, để mỗi địa phương có thể phát huy tính chủ động, sáng tạo của mình. Do đó, trong quá trình chỉ đạo, điều hành các lĩnh vực kinh tế, CQĐP cấp tỉnh cần chủ động trong việc ban hành nhiều biện pháp, chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế, nâng cao đời sống người dân.

Hai là, vai trò đảm bảo việc đưa những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với người dân.

CQĐP cấp tỉnh được xác định là cấp chiến lược, là cầu nối đầu tiên, truyền tải những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với người dân. Đồng thời, đây cũng là cấp có vai trò quan trọng trong việc tổ chức, thực hiện các quy định đó trên địa bàn tỉnh.

Ba là, văn bản QPPL có thể giúp CQĐP cấp tỉnh điều tiết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn.

Vai trò này được ghi nhận thông qua quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27; khoản 3 Điều 28 Luật năm 2015. Cuộc sống luôn phong phú và không ngừng biến đổi, do đó, không phải khi nào văn bản QPPL của Trung ương cũng điều chỉnh hết tất cả các quan hệ xã hội trong các lĩnh vực khác nhau. Vì vậy, khi có những vấn đề nảy sinh ở địa phương, không có tính phổ biến, mang tính đặc thù của địa phương thì CQĐP cấp tỉnh phải chủ động ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh góp phần làm ổn định trật tự xã hội tại địa phương. Tuy nhiên, những văn bản này phải đảm bảo không trái với

chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Bên cạnh đó, việc CQĐP cấp tỉnh ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh những vẫn đề phát sinh sẽ là tiền đề cơ sở cho các cơ quan nhà nước ở Trung ương đặt ra các QPPL mang tính phổ biến, áp dụng chung cho nhiều địa phương. Ví dụ: Nghề nuôi chim yến với mục đích thương mại xuất hiện từ năm 2004. Ngày 22/07/2013, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) đã ban hành Thông tư số 35/2013/TT-BNNPTNT quy định tạm thời quản lý nuôi chim yến. Tuy nhiên, hướng dẫn này chỉ phần nào tháo gỡ khó khăn cho địa phương. Tình hình dẫn dụ, nuôi chim yến vẫn diễn ra nhanh và phức tạp. Để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước về chim yến, một số địa phương đã ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh nội dung này (Quyết định số 17/2013/QĐ-UBND ngày 28/5/2013 của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang quy định tạm thời về việc dẫn dụ và gây nuôi chim yến trên địa bàn tỉnh Tiền Giang; Quyết định số 22/2018/QĐ-UBND ngày 21/9/2018 của Ủy ban nhân dân tỉnh Kiên Giang ban hành quy định tạm thời về nuôi chim yến trên địa bàn tỉnh Kiên Giang). Hiện nay, nội dung về nuôi chim yến đã được luật hóa trong Luật Chăn nuôi năm 2018.

Bốn là, văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn của một bộ phận người dân và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp

Văn bản QPPL phải đặt ra khuôn mẫu, quy tắc mang tính chuẩn mực chung cho hành vi xử sự của con người. Nói cách khác, văn bản QPPL đã góp phần mô hình hóa cách thức xử sự của con người8. Do đó, để quản lý xã hội, CQĐP cấp tỉnh cần phải dùng pháp luật để làm thay đổi cách hành xử của một bộ phận người dân để đảm bảo trật tự chung. Trong trường hợp cá nhân, tổ chức có hành vi không phù hợp với những quy tắc xử sự chung thì cá nhân, tổ chức phải thay đổi hành vi xử sự của mình

8 Nguyễn Cảnh Hợp và Thái Thị Tuyết Dung, 2019. Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản. Trường ĐH Luật Tp.HCM, trang 15

(tự nguyện hoặc bắt buộc) cho phù hợp với những quy tắc xử sự chung. Ví dụ: Tại điểm h khoản 1 Điều 80 Luật Chăn nuôi năm 2018 quy định UBND cấp tỉnh có trách nhiệm trình HĐND cấp tỉnh quyết định khu vực thuộc nội thành của thành phố, thị xã, thị trấn, khu dân cư không được phép chăn nuôi, quyết định vùng nuôi chim yến và chính sách hỗ trợ khi di dời cơ sở chăn nuôi ra khỏi khu vực không được phép chăn nuôi. Theo quy định trên thì những đối tượng đang nuôi chim yến trước thời điểm nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định vùng nuôi chim yến thì sẽ được hưởng chính sách hỗ trợ di dời. Nhưng nếu cố tình không di dời hoặc cố tình nuôi chim yến ngoài khu vực quy định sẽ bị cưỡng chế di dời và không được hưởng chính sách hỗ trợ. Như vậy, trong trường hợp này, các cá nhân, tổ chức buộc phải thay đổi hành vi nuôi chim yến hiện tại của mình (địa điểm nuôi chim yến).

Năm là, văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh là một trong những cơ sở để kiểm tra, theo dòi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý

Hoạt động kiểm tra có ý nghĩa rất quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước. Không có kiểm tra, theo dòi thường xuyên, thì một số hoạt động của bộ máy CQĐP sẽ lỏng lẽo, không thực hiện tốt chức năng được giao. Một trong những phương tiện quan trọng được sử dụng trong công tác kiểm tra, theo dòi chính là hệ thống văn bản QPPL. Đây là cơ sở để tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý các sai phạm.

Từ những phân tích trên cho thấy hoạt động văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng trong hoạt động quản lý của CQĐP cấp tỉnh. Hoạt động này không chỉ giúp ổn định trật tự xã hội mà còn thúc đẩy kinh tế phát triển phù hợp với điệu kiện của địa phương. Do đó trong quá trình quản lý, CQĐP cấp tỉnh cần quan tâm sâu sắc đối với hoạt động này. Đặc biệt đối với việc ban hành các chính sách hỗ trợ, phát triển doanh nghiệp tại địa phương.