Quá Trình Hình Thành Và Phát Triển Pháp Luật Về Phát Hành Và Gi O Ị H Trái

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÁT H NH V GIAO DỊCH TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM

2.1. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về phát hành và gi o ị h trái phiếu hính phủ ở Việt N m

2.1.1. Giai đoạn từ sau Cách mạng tháng 8 đến năm 1989

Đây là thời kỳ đầu xây dựng Nhà nước CHXHCN Việt Nam, Chính phủ đã áp dụng hình thức công phiếu để huy động sự đóng góp và vay tiền nhàn rỗi trong dân để tăng nguồn lực tài chính phục vụ cho các mục tiêu chính trị, quân sự và phát triển kinh tế đất nước. Một số văn bản pháp luật về phát hành TPCP được ban hành trong thời kỳ này như:

- Sắc lệnh số 122/ SL ngày 16/7/1946 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa cho phép Ủy ban hành chính Nam bộ phát hành tại Nam bộ một công trái để lấy tiền dùng trong Nam bộ.

- Sắc lệnh số 160/SL ngày 14/4/1948 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc cho phép phát hành Công phiếu kháng chiến.

- Sắc lệnh số 139/SL ngày 19/9/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho phép phát hành trong toàn quốc một công trái gọi là “Công trái quốc gia”.

- Pháp lệnh ngày 25/11/1983 của Chính phủ về việc phát hành Công trái xây dựng Tổ quốc Việt Nam.

Như vậy, trong giai đoạn này Chính phủ đã nhanh chóng thực hiện việc phát hành TPCP dưới dạng công trái hoặc công phiếu; hình thức huy động bằng thóc, bằng tiền, bằng ngoại tệ cho thấy tính linh hoạt, phù hợp với điều kiện của người dân tại thời điểm đó. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật trên cho thấy, Chính phủ mới tập trung vào việc phát hành TPCP, mặc dù đã có quy định quyền của chủ sở hữu công trái được chuyển nhượng cho người

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 96 trang tài liệu này.

khác nhưng chưa có hành lang pháp lý quy định về giao dịch TPCP, chưa hình thành thị trường thứ cấp về TPCP.

2.1.2. Giai đoạn từ năm 1989 đến nay

Đây là giai đoạn hình thành và phát triển thị trường trái phiếu, nói cách khác, giai đoạn này không chỉ quan tâm đến việc phát hành TPCP mà đã bắt đầu hình thành và phát triển các giao dịch TPCP trên thị trường.

Năm 1990, đánh dấu sự tái lập hệ thống KBNN theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 4/1/1990 của Hội đồng Bộ trưởng. Theo đó, KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng và nhiệm vụ chủ yếu là quản lý quỹ NSNN và các quỹ dự trữ tài chính Nhà nước, tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển. Với chức năng và nhiệm vụ trên, KBNN trở thành đầu mối phát hành TPCP trong thời kỳ này để thực hiện nhiệm vụ huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển. Các hình thức tín phiếu, trái phiếu của Chính phủ được phát hành dưới nhiều hình thức, các loại kỳ hạn, lãi suất khác nhau, nhằm huy động các nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, mà chủ yếu là nguồn vốn trong dân cư để bù đắp thiếu hụt NSNN và tăng cường nguồn vốn cho đầu tư phát triển.

Ngày 13/1/2000, Chính phủ ban hành Nghị định số 01/2000/NĐ-CP về Quy chế phát hành trái phiếu Chính phủ. Nghị định này thay thế cho Nghị định số 72/CP về việc ban hành quy chế phát hành các loại trái phiếu Chính phủ. Các văn bản này đã tạo cơ sở quan trọng cho việc hình thành thị trường giao dịch TPCP.

Cùng với việc ngày càng hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan đến phát hành TPCP, các văn bản pháp luật liên quan đến việc tạo khung pháp lý cho các giao dịch TPCP cũng không ngừng được hoàn thiện. Năm 2000, NHNN đưa vào hoạt động thị trường mở, đây cũng là cơ sở quan trọng góp phần thúc đẩy sự phát triển của TTTP Việt Nam. Đến năm 2005, Trung tâm

Giao dịch Chứng khoán Hà Nội (HXN), được thành lập theo Quyết định số 127/1998/QĐ-TTg, ngày 11/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ đã chính thức đi vào hoạt động, với nhiệm vụ chính là tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán niêm yết, đấu giá cổ phần và đấu thầu trái phiếu.

Ngày 27/7/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 189/2005/QĐ-TTg về việc thành lập Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam. Đây là nơi lưu ký duy nhất và bắt buộc cho tất cả các loại chứng khoán nói chung và trái phiếu nói riêng.

Ngày 20/10/2008, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 86/2008/QĐ- BTC quy định toàn bộ TPCP được niêm yết và giao dịch trên Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội (viết tắt là HNX). Đồng thời, hoạt động đấu thầu TPCP trên thị trường sơ cấp cũng được tập trung về Trung tâm này.

Quyết định số 1191/QĐ-TTg ngày 14/8/2017 phê duyệt Lộ trình phát triển thị trường trái phiếu giai đoạn 2017 -2020, tầm nhìn đến năm 2030 xác định mục tiêu phát triển thị trường TPCP là trọng tâm của thị trường trái phiếu.

Quyết định số 242/QĐ- TTg ngày 28/2/2019 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án “Cơ cấu lại thị trường chứng khoán và thị trường bảo hiểm đến năm 2020 và định hướng đến năm 2025” cho thấy định hướng của Chính phủ trong việc cơ cấu lại TTCK trong đó có TTTPCP.

Luật chứng khoán số 54/2019/QH14 ngày 26/11/2019 do Quốc hội ban hành. Luật này chưa áp dụng ở thời điểm hiện tại mà có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 nhưng những điểm sửa đổi so với Luật chứng khoán số 70/2006/QH11 ngày 29/6/2006 cho thấy bước tiến lớn trong chính sách đối phát triển, vận hành thị trường chứng khoán của Việt Nam hiện nay.

Như vậy có thể thấy, pháp luật phát hành và giao dịch TPCP không ngừng được hoàn thiện, ngày càng đáp ứng nhu cầu huy động vốn của Chính phủ cũng như yêu cầu bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư tham gia giao dịch TPCP.

2.2. Thự trạng pháp luật Việt N m về phát hành và gi o ị h trái phiếu Chính phủ

2.2.1. Quy định pháp luật Việt Nam về các loại trái phiếu Chính phủ

Trái phiếu Chính phủ vừa là công cụ nợ của Chính phủ vừa là một loại hàng hóa trên thị trường chứng khoán. Pháp luật Việt Nam quy định về TPCP trong cả Luật chứng khoán và Luật quản lý nợ công. Theo đó, Khoản 3 Điều 4 Luật chứng khoán số 54/2019/QH14 ngày 26/11/2019 quy định trái phiếu là “loại chứng khoán xác nhận quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu đối với một phần nợ của tổ chức phát hành.” Khoản 10 Điều 3 Luật quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23/11/2017 quy định “Trái phiếu chính phủ là công cụ nợ do Chính phủ phát hành để huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc cơ cấu lại nợ”. Như vậy, có thể thấy quy định của pháp luật Việt Nam về TPCP khá tương thích với các nước trên thế giới.

Sau 10 năm xây dựng và phát triển của thị trường TPCP chuyên biệt. Ngày 10/12/2019, Bộ tài chính tổ chức Hội nghị “tổng kết 10 năm hoạt động và phát triển của thị trường TPCP” đã đánh giá những thành công của thị trường TPCP, trong đó phải kể đến “sản phẩm hàng hóa trên thị trường được phát triển đa dạng, đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư và yêu cầu huy động vốn cho NSNN” [50].

Căn cứ vào thị trường phát hành, TPCP bao gồm cả TPCP được phát hành tại thị trường trong nước và TPCP phát hành tại thị trường vốn quốc tế (hay còn gọi là trái phiếu quốc tế- theo Khoản 5 Điều 3 Nghị định số 95/2018/NĐ-CP).

Quy định pháp luật về TPCP phát hành tại thị trường trong nước cho thấy sự đa dạng của TPCP cả về kỳ hạn, mệnh giá phát hành, đồng tiền phát hành, hình thức trái phiếu, lãi suất và phương thức thanh toán lãi, gốc TPCP.

Về kỳ hạn, TPCP “có kỳ hạn chuẩn là 3 năm, 5 năm, 7 năm, 10 năm, 15

năm, 20 năm, 30 năm và 50 năm”. Các kỳ hạn khác của TPCP do Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định trong từng thời kỳ.

Về mệnh giá phát hành, TPCP có mệnh giá một trăm nghìn (100.000) đồng hoặc là bội số của một trăm nghìn (100.000) đồng [12, Điều 14], [13, Điều 6].

Về đồng tiền phát hành, thanh toán, TPCP được phát hành là đồng Việt Nam hoặc ngoại tệ.

Về hình thức, TPCP được phát hành dưới hình thức chứng chỉ, bút toán ghi sổ hoặc dữ liệu điện tử.

Về lãi suất, TPCP được phát hành theo lãi suất cố định, lãi suất thả nổi hoặc lãi suất chiết khấu theo thông báo của KBNN. Lãi suất do KBNN quyết định trong khung lãi suất do Bộ Tài chính quy định.

Về phương thức thanh toán lãi, gốc TPCP, tiền lãi được thanh toán theo định kỳ 06 tháng 01 lần, hoặc 12 tháng một lần, hoặc thanh toán 01 lần vào ngày đáo hạn cùng với thanh toán gốc. Tiền gốc được thanh toán 01 lần vào ngày đáo hạn hoặc thanh toán trước hạn theo thông báo của chủ thể phát hành đối với từng đợt phát hành.

Thực tiễn phát hành TPCP cho thấy, nếu như năm 2009, TPCP phát hành chỉ có 4 kỳ hạn 2, 3, 5 và dài nhất là 10 năm trong đó kỳ hạn 5 năm trở lên chỉ chiếm 15% tổng khối lượng phát hành thì đến 2019 đã có thêm các kỳ hạn dài 15 năm, 20 năm và 30 năm, trong đó kỳ hạn dài từ 10 năm trở lên đã chiếm đến 90% tổng khối lượng phát hành. Năm 2015, KBNN đưa ra thị trường trái phiếu kỳ hạn 20 và 30 năm lần đầu theo phương thức bán lẻ. Nhờ sự đa dạng kỳ hạn, nhà đầu tư có nhiều lựa chọn hơn trên thị trường này và ở góc độ quản lý điều này cũng giúp giảm áp lực trả nợ trong thời gian ngắn và làm tăng hiệu quả cho đầu tư phát triển của toàn xã hội.

Bên cạnh trái phiếu truyền thống trả lãi cố định còn có các hình thức trái phiếu không trả lãi định kỳ, trái phiếu có kỳ trả lãi đầu tiên ngắn hơn hoặc

dài hơn kỳ trả lãi chuẩn để tăng hiệu quả quản lý ngân quỹ, quản lý danh mục nợ TPCP [42]. Trái phiếu không thanh toán lãi định kỳ được phát hành lần đầu tiên vào năm 2015, có kỳ hạn 3 năm và được phát hành bằng hình thức đấu thầu. Từ đó đến nay chưa có thêm trái phiếu không trả lãi định kỳ nào được phát hành thêm. Trái phiếu có kỳ trả lãi đầu tiên dài hơn kỳ trả lãi chuẩn (12 tháng) được phát hành vào năm 2015, 2016. Trái phiếu có kỳ trả lãi đầu tiên ngắn hơn kỳ trả lãi chuẩn (12 tháng) được phát hành đầu năm 2017.

Điểm b Khoản 3 Điều 1 Quyết định số 1191/QĐ- TTg ngày 14/8/2017 phê duyệt lộ trình phát triển thị trường trái phiếu giai đoạn 2017-2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã xác định mục tiêu “phát hành đa dạng trái phiếu Chính phủ”, trong đó, một số giải pháp cụ thể được đặt ra “Nghiên cứu khả năng phát hành các sản phẩm mới theo lộ trình phù hợp với sự phát triển của thị trường và nhu cầu của nhà đầu tư như: trái phiếu có lãi suất thả nổi, trái phiếu có gốc, lãi được giao dịch tách biệt (strip bond) trái phiếu gắn với chỉ số lạm phát, ... Phát triển theo lộ trình các sản phẩm phái sinh trái phiếu phù hợp với sự phát triển của thị trường và nhu cầu của nhà đầu tư như: hợp đồng tương lai/kỳ hạn, hợp đồng quyền chọn”.

Trên thực tế thị trường chứng khoán Việt Nam, chưa phát hành được trái phiếu có lãi suất thả nổi, trái phiếu có gốc, lãi được giao dịch tách biệt, trái phiếu gắn với chỉ số lạm phát… Còn đối với sản phẩm trái phiếu phái sinh, ngày 10/8/2017, thị trường chứng khoán phái sinh Việt Nam đưa ra sản phẩm đầu tiên là Hợp đồng tương lai chỉ số VN30. Tiếp nối thành công của sản phẩm này, ngày 04/7/2019, thị trường chứng khoán phái sinh Việt Nam chính thức đưa sản phẩm thứ hai là Hợp đồng tương lai trái phiếu chính phủ kỳ hạn 5 năm vào giao dịch.

Về Hợp đồng tương lai TPCP, có thể tham khảo một số nước châu Á có thị trường chứng khoán phát triển hơn Việt Nam như Nhật Bản và Hàn

Quốc [22, tr.249], [38]. Thị trường Hợp đồng tương lai TPCP Nhật Bản có 4 loại sản phẩm là Hợp đồng tương lai TPCP kỳ hạn 5 năm, 10 năm, 20 năm và Hợp đồng tương lai TPCP mini kỳ hạn 10 năm (có quy mô bằng 1/10 của HĐTL TPCP kỳ hạn 10 năm). Hợp đồng tương lai TPCP Nhật Bản kỳ hạn 10 năm được phát hành theo quý, bắt đầu vào tháng ba của mỗi năm. Đây là những hợp đồng được chuẩn hóa với giá trị danh nghĩa 100 triệu Yên và có lãi suất danh nghĩa là 6%, được chi trả 6 tháng/lần.

Các sản phẩm phái sinh TPCP tại Hàn Quốc phát triển khá đa dạng với 4 loại sản phẩm là: Hợp đồng tương lai Trái phiếu kho bạc 3 năm được đưa vào giao dịch năm 1999, Hợp đồng tương lai Trái phiếu kho bạc 5 năm được đưa vào giao dịch năm 2003, Hợp đồng tương lai Trái phiếu kho bạc 10 năm được đưa vào giao dịch năm 2008 và Hợp đồng tương lai Trái phiếu ổn định tiền tệ (Monetary stabilization bond). Hiện nay, Hợp đồng tương lai Trái phiếu kho bạc 3 năm là loại chứng khoán phái sinh có khối lượng giao dịch nhiều nhất và đặc trưng nhất cho thị trường chứng khoán phái sinh dựa trên trái phiếu tại Hàn Quốc.

Có thể thấy, sự phát triển của thị trường Hợp đồng tương lai TPCP tại Nhật Bản và Hàn Quốc đều xuất phát từ nhu cầu phòng vệ rủi ro của các nhà đầu tư nắm giữ TPCP cơ sở trên nền tảng một thị trường TPCP tương đối tốt. Tương tự như vậy, tại Việt Nam, có thể nghiên cứu loại TPCP được phát hành với tỷ trọng lớn và thanh khoản tương đối tốt trên thị trường cơ sở để thiết lập Hợp đồng tương lai TPCP. Bên cạnh Hợp đồng tương lai TPCP kỳ hạn 3 năm và 5 năm, trong thời gian tới Việt Nam có thể phát hành thêm các sản phẩm Hợp đồng tương lai kỳ hạn dài hơn như kỳ hạn 7 năm hoặc 10 năm.

Ngoài ra, về lý thuyết, chứng khoán phái sinh có 4 loại chính: hợp đồng kỳ hạn, hợp đồng tương lại, hợp đồng quyền chọn và hợp đồng hoán đổi. Hiện nay, trên thị trường Việt Nam mới có sản phẩm hợp đồng tương lai. Do đó,

trong tương lai, có thể tham khảo kinh nghiệm nước ngoài và dựa trên thực tiễn Việt Nam để thí điểm phát hành các sản phẩm mới như: hợp đồng kỳ hạn, hợp đồng quyền chọn và hợp đồng hoán đổi TPCP để tăng tính đa dạng của các sản phẩm TPCP, đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư cũng như nhu cầu huy động vốn của Chính phủ.

2.2.2. Quy định pháp luật Việt Nam về chủ thể tham gia quan hệ pháp luật phát hành và giao dịch trái phiếu Chính phủ

2.2.2.1. Chủ thể phát hành trái phiếu Chính phủ

* Chính phủ

Thông qua việc ban hành các cơ chế, chính sách, quy định điều chỉnh hoạt động của các đối tượng tham gia thị trường như nhà đầu tư, trung gian tài chính … Chính phủ là chủ thể phát hành trái phiếu Chính phủ.

* Bộ Tài chính

Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công. Trong hoạt động phát hành và giao dịch TPCP, Bộ Tài chính là cơ quan thay mặt Chính phủ tổ chức huy động, phát hành TPCP trên thị trường vốn trong nước và quốc tế [12, Điều 15, Khoản 1].

* Kho bạc Nhà nước

Kho bạc Nhà nước “là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của nhà nước, quản lý ngân quỹ, tổng kế toán nhà nước, thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành TPCP theo quy định của pháp luật” [9, Điều 1]. Trong phạm vi thị trường trong nước, KBNN là tổ chức phát hành TPCP được Bộ Tài chính uỷ quyền.

Kho bạc nhà nước được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung,