Thực Trạng Pháp Luật Về Hoạt Động Cho Vay Của Các Ngân Hàng Trong Mối Quan

xanh giai đoạn 2014-2020. Thực hiện chiến lược này, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) được giao nhiệm vụ hoàn thiện thể chế và tăng cường năng lực hoạt động tài chính - tín dụng của các ngân hàng thương mại phục vụ tăng trưởng xanh. Theo đó, NHNN đã ban hành Chỉ thị số 03/CT-NHNN về thúc đẩy tăng trưởng tín dụng xanh và quản lý rủi ro MT-XH trong hoạt động tín dụng (tháng 3/2015) và Kế hoạch hành động của ngành ngân hàng thực hiện Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh đến năm 2020 (tháng 8/2015). Các chính sách này khuyến khích các tổ chức tín dụng chủ động xây dựng chính sách quản lý rủi ro MT-XH cũng như thực hiện các giải pháp để thúc đẩy tăng trưởng tín dụng xanh. Tuy nhiên, đến năm 2016 mới chỉ có 3 ngân hàng đã hoặc đang xây dựng các chính sách nội bộ về quản lý rủi ro MT-XH.

Việc các ngân hàng chưa quan tâm tới các tiêu chuẩn môi trường và xã hội trong hoạt động cho vay, một phần là do pháp luât Việt Nam chưa có các quy định đầy đủ liên quan trực tiếp tới việc các ngân hàng cần phải cân nhắc tới những rủi ro về môi trường và xã hội đối với những khoản vay tín dụng. Hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật chỉ tập trung vào trách nhiệm của những đơn vị trực tiếp gây ô nhiễm. Việc này đã dẫn đến tâm lý chủ quan của các cán bộ tín dụng khi tiến hành thẩm định mà chưa chú trọng đến đánh giá các rủi ro về môi trường. Việc kiểm soát chặt chẽ ngay từ khâu thẩm định tín dụng có thể hạn chế những rủi ro về mặt môi trường, xã hội thông qua việc quyết định đồng ý hoặc từ chối cho vay vốn đối với những dự án có những dấu hiệu xấu. Do đó, một quy định có tính chất pháp lý có vai trò rất quan trọng để xác định những trách nhiệm liên đới của các ngân hàng trước sự cố môi trường. Từ đó, các ngân hàng sẽ cần phải cẩn trọng hơn trước những quyết định cho vay của mình để tín dụng vừa có thể đến tay nhà đầu tư một cách “chất lượng”, vừa đảm bảo được những điều kiện ràng buộc với pháp luật về các tiêu chí xanh, thân thiện với môi trường sống.

Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động cho vay của các ngân hàng trong mối quan hệ với vấn đề môi trường

2.1. Thực trạng pháp luật về hoạt động cho vay đối với các dự án đầu tư có rủi ro môi trường cao

Đối với các dự án có rủi ro cao đối với môi trường, pháp luật về môi trường của Việt Nam đã có những quy định khá chặt chẽ và chi tiết về quy trình thẩm định, phê duyệt và thực hiện bản đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và bản kế hoạch bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, trong các quy định này, vai trò của ngân hàng trong cả quá trình xây dựng, giám sát thực hiện các bản đánh giá này chưa được nhắc đến.

Trong các quy định về quy trình cấp vốn của ngân hàng, bao gồm các quy định về điều kiện cho vay, các nhu cầu vốn không được vay, quy định về thẩm định, phê duyệt quyết định cho vay, giám sát quá trình vay vốn, sử dụng vốn vay và các trường hợp chấm dứt cho vay, yếu tố môi trường vẫn chưa được quy định lồng ghép vào các quy định chính.

2.1.1. Quy định về vai trò của ngân hàng trong quá trình thẩm định, phê duyệt và thực hiện các bản cam kết bảo vệ môi trường

Nghị định 18/2015/NĐ-CP của chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường đã có những quy định khá chi tiết về quy trình thẩm định, phê duyêt, thực hiện các cam kết bảo vệ môi trường trên đã được quy định trong Luật bảo vệ môi trường 2014. Trong đó, điều 20 của nghị định này đã quy định về chế độ tài chính trong lĩnh vực này. Theo đó, nguồn chi phí thực hiện đánh giá tác động môi trường được lấy từ nguồn đầu tư của dự án, nguồn chi phí thực hiện kế hoạch bảo vệ môi trường cũng được bố trí từ nguồn đầu từ của dự án, phương án sản xuất kinh doanh. Vậy, nguồn đầu tư của dự án được huy động chủ yếu từ nguồn nào? Câu trả lời chính là từ các tổ chức tín dụng, trong đó chủ yếu từ nghiệp vụ cho vay của chính các ngân hàng.

Vì vậy, việc các ngân hàng chưa quan tâm đến vấn đề môi trường sẽ ảnh hưởng tới kết quả thực hiện các bản cam kết môi trường của các chủ dự án. Nếu ngân hàng chỉ cung cấp vốn và không tham gia vào quá trình sử dụng vốn của chủ dự án cho mục đích thực hiện các bản cảm kết bảo vệ môi trường đã được phê duyệt thì kết quả thực hiện các bản cam kết này chỉ đạt được hiệu quả phụ thuộc vào ý thức của các chủ dự án. Những quy định pháp luật chi tiết hơn về vai trò, trách nhiệm của ngân hàng trong vấn đề giám sát quá trình sử dụng vốn của các chủ dự án cho mục đích thực hiện các bản cam kết bảo vệ môi trường là rất cần thiết. Bởi, các quy định pháp luật hiện tại mới dùng những từ ngữ rất chung chung như “Lấy ý kiến của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia liên quan” [5, điều 10] mà chưa chỉ rò cụ thể tổ chức, cá nhân nào.

Trong các quy định về tham vấn ý kiến cộng đồng mới chỉ dừng lại ở mức khuyến khích hoặc hình thức, trách nhiệm thẩm định và phê duyệt vẫn thuộc về các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trách nhiệm thực hiện các cam kết đã được phê duyệt trong các bản cảm kết bảo vệ môi trường mới chỉ thuộc về các chủ dự án. Trong khi trách nhiệm của các bên liên quan trong đó có ngân hàng là bên cung cấp vốn chưa được quy định. Đây là một lỗ hổng khiến cho các ngân hàng chưa mặn mà với đánh giá rủi ro môi trường và xã hội khi tiến hành cấp vốn đầu tư cho các dự án.

2.1.2. Quy định về quy trình cho vay của ngân hàng đối với các dự án có rủi ro cao với môi trường

Chỉ thị 03/2015/CT-NHNN về triển khai tín dụng xanh đã mở ra những hi vọng mới trong việc xây dựng một hệ thống tín dụng ngân hàng xanh hơn, phục vụ cho xu hướng tăng trưởng xanh, bảo vệ môi trường sống. Tuy nhiên, mặc dù đã ban hành gần 2 năm nhưng những hiệu quả mà chỉ thị này mang lại còn rất khiêm tốn. Một nguyên nhân khiến cho hiệu quả của chỉ thị này không cao được cho là do chỉ thị này mới dừng lại ở mức độ khuyên khích, chưa bắt buộc thực hiện, vẫn phụ thuộc vào nhận thức của bản thân các ngân hàng.

Bên cạnh đó, quy chế cho vay dành cho các tổ chức tín dụng trong nước và chi nhánh ngân hàng nước ngoài được ban hành kèm theo thông tư 39/2016/TT- NHNN được ban hành sau chỉ thị 03/2015/CT-NHNN nhưng lại không cụ thể hóa các quy định tại chỉ thị này. Quy chế cho vay này mang tính bắt buộc thực hiện, các ngân hàng phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định tại quy chế này. Vì vậy, nếu lồng ghép được các quy định tại chỉ thị 03 vào quy chế cho vay này sẽ đem lại những hiệu quả thực tế cao hơn, khiến các ngân hàng phải cân nhắc kỹ hơn trong quyết định cho vay của mình, nếu không muốn vi phạm pháp luật và gây ảnh hưởng tới uy tín của mình.

2.1.2.1. Quy định về điều kiện cho vay

Tại quy chế cho vay ban hành kèm theo thông tư 39/2016/TT-NHNN quy định về điều kiện vay vốn như sau:

“Tổ chức tín dụng xem xét, quyết định cho vay khi khách hàng có đủ các điều kiện sau đây:

1. Khách hàng là pháp nhân có năng lực pháp luật dân sự theo quy định của pháp luật. Khách hàng là cá nhân từ đủ 18 tuổi trở lên có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của pháp luật hoặc từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi không bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự theo quy định của pháp luật.

2. Nhu cầu vay vốn để sử dụng vào mục đích hợp pháp.

3. Có phương án sử dụng vốn khả thi.

4. Có khả năng tài chính để trả nợ”. [10, điều 7]

Những quy định về điều kiện cho vay là nguồn để các ngân hàng xây dựng các quy trình cho vay sau này. Dựa vào các quy định về điều kiện cho vay, các ngân hàng sẽ cụ thể hóa các điều kiện này trong các quá trình thẩm định, phê duyệt, cho vay và giám sát. Tuy nhiên, nhìn vào những quy định trên có thể thấy, pháp luật ngân hàng vẫn mới dừng lại tại những quy định chuyên ngành, tức chỉ mới nhằm mục đích bảo đảm cho khả năng thu hồi nợ của các ngân hàng. Các yếu tố

khác, trong đó có yếu tố môi trường và xã hội vẫn chưa được quy định trong điều kiện cho vay này. Tất cả vẫn phụ thuộc vào nhận thức của các ngân hàng khi xây dựng quy chế nội bộ của chính ngân hàng.

Hiện nay, các ngân hàng đều có một danh sách tín dụng đen, trong đó bao gồm các khách hàng có lịch sử vay vốn không tốt, không trả nợ đúng hạn, chậm trể nhiều lần hoặc các doanh nghiệp phá sản không có khả năng thanh toán nợ. Ở Trung Quốc, sau khi chính sách “tín dụng xanh” được ban hành, các ngân hàng đã tiến hành lập danh sách các cơ sở sản xuất kinh doanh, các doanh nghiệp có lịch sử gây ô nhiễm môi trường vào danh sách tín dụng đen, hạn chế cho vay. Việc làm này, thể hiện quyết tâm cao của Trung Quốc trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường, một vấn đề cấp bách hiện nay tại quốc gia đông dân và có nền kinh tế đứng thứ hai thế giới này. Vì vậy, các ngân hàng tại Việt Nam cũng nên xem xét lập danh sách đen các doanh nghiệp, cơ sở kinh doanh có lịch sử gây ô nhiễm môi trường trong hoạt động cho vay của mình, không chỉ dừng lại ở các khách hàng không thanh toán nợ.

2.1.2.2 Quy định về quy trình thẩm định, phê duyệt và quyết định cho vay

Quy chế cho vay mới ban hành kèm theo thông tư 39/2016/TT-NHNN thay thế cho quy chế cho vay cũ, dành cho các ngân hàng nhiều sự chủ động hơn trong quá trình cho vay của mình.

Theo quy định tại thông tư 39/2016/TT-NHNN, các tổ chức tín dụng có quyền và nghĩa vụ ban hành quy chế nội bộ cho vay, trong đó có cả quy trình thẩm định cho vay đối với khách hàng, phù hợp với quy định của pháp luật và đảm bảo phân định rò trách nhiệm giữa khâu thẩm định và quyết định cho vay.

Thẩm định hồ sơ vay là một quá trình bao gồm nhiều công việc khác nhau như kiểm tra khả năng tài chính của bên vay, kiểm tra khả năng thu hồi vốn từ các dự án mà bên vay vay vốn để thực hiện, kiểm tra các tài sản dùng để bảo đảm cho vốn vay…. Kết quả tham vấn từ các ngân hàng (trên địa bàn Hà Nội) cho thấy các yếu tố (rủi ro) Môitrường - Xã hội phần nào đó đã được cân nhắc, lồng ghép trong

quá trình thẩm định các đề xuất xin vay vốn. Đối với BIDV, ngân hàng này không chấp thuận cấp tín dụng cho những dự án chưa được đưa vào quy hoạch, trong khi ngân hàng VietcomBank chỉ chấp thuận cấp tín dụng cho những dự án đã được phê duyệt đánh giá tác động môi trường, đồng thời chủ dự án cũng được yêu cầu cung cấp những thông tin liên quan đến công nghệ và môi trường trong hồ sơ xin vay vốn. Đây là tình trạng phổ biến khi các ngân hàng mới chỉ dừng lại ở mức kiểm tra xem dự án xin vay vốn đã được phê duyệt(báo cáo) ĐTM hay chưa. Một mặt, các tổ chức tín dụng cho rằng chức năng đánh giá, thẩm định rủi ro môi trường thuộc về các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý môi trường;mặt khác các ngân hàng cho rằng cán bộ tín dụng (của họ) không có chuyên môn để có thể thẩm định các ảnh hưởng của dự án đến môi trường và xã hội, và trên thực tế việc đánh giá phụ thuộc rất nhiều vào kinh nghiệm của các cán bộ tín dụng. Trách nhiệm pháp lý của các nhân viên thẩm định cũng chỉ mới dừng lại ở các tội như thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng, chủ yếu do gây thất thoát cho ngân hàng. Trách nhiệm pháp lý của chính ngân hàng hay nhân viên thẩm định trong các dự án gây ô nhiểm môi trường vẫn chưa được xem xét.

Bảng 1 - Các nội dung thẩm định đối với dự án đề xuất vay vốn của Vietcombank

STT

Nội dung thẩm định
1.	Năng lực và kinh nghiệm của khách hàng
2.	Quy trình công nghệ và thiết bị sản xuất
3.	Nguyên vật liệu đầu vào và thị trường cung cấp
4.	Nguồn cung cấp điện, nước và nhiên liệu
5.	Nguồn cung cấp lao động
6.	Các nhà thầu thực hiện dự án
7.	Thị trường tiêu thụ sản phẩm và dịch vụ
8.	Các vấn đề môi trường và giải pháp giảm thiểu
9.	Tổng mức đầu tư và cơ cấu nguồn vốn dự án
10.	Hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ của dự án

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 53 trang tài liệu này.

Chỉ thị 03/2015/CT-NHNN đã có những quy định đối với các ngân hàng trong việc xem xét rủi ro môi trường và xã hội của các dự án đầu tư trong quá trình xét duyệt và cấp vốn. Chỉ thị này quy định các TCTD khi thẩm định dự án nên căn cứ các quy định về môi trường và xã hội của các bộ, ngành chức năng để xem xét, đánh giá rủi ro môi trường và xã hội mà các dự án có thể mang lại như “ lạm dụng tài nguyên và năng lượng, gây ô nhiễm môi trường tự nhiên, làm mất cân bằng hệ sinh thái, biến đổi khí hậu, tổn hại đến di sản văn hóa, đe dọa an toàn, an ninh và sức khỏe con người và cộng đồng dân cư, lao động bất bình đẳng và cưỡng bức tái định cư”[9, mục 4]. Tuy nhiên, các quy định này vẫn chưa được cụ thể hóa trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào khác, và vẫn chỉ dừng lại ở mức độ khuyến khích.

Mặt khác, việc pháp luật cho phép các ngân hàng tự xây dựng tiêu chí trong quá trình thẩm định vốn, trong khi không có các quy định cần thiết để kiểm soát quá trình thẩm định này khiến cho tất cả các quy định tại chỉ thị 03 trở nên hình thức và không thực tiễn. Ví dụ, ngân hàng Vietcombank đã có quy định về tiêu chí môi trường trong nội dung thẩm định, tuy nhiên lại không có một hành lang pháp lý nào hướng dẫn hay cho phép các ngân hàng được tham gia vào quá trình thẩm định, phê duyệt và thực hiện các bản cam kết bảo vệ môi trường của các chủ dự án mà ngân hàng cấp vốn. Các ngân hàng vẫn phải phụ thuộc vào các bản báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt để xác định về rủi ro môi trường và xã hội mà dự án có thể gây ra, trong khi trong cả quá trình xây dựng và thực thi các bản báo cáo này, ngân hàng lại không được tham gia một cách chính thống dựa trên các quy định của pháp luật.

Bên cạnh đó, một thực tế khiến cho quá trình thẩm định hồ sơ vay vốn của ngân hàng đối với các dự án có rủi ro môi trường gặp nhiều khó khăn, đó chính là các dự án lớn về các ngành có nguy cơ cao cho môi trường hiện tại như thủy điện, khai khoáng, dầu khí đều do các tổng công ty nhà nước thực hiện như tổng công

ty khoáng sản Việt Nam Vinacomin , tổng công ty dầu khí Việt Nam, tập đoàn điện lực Việt Nam EVN triển khai, thực hiện. Trong khi, các ngân hàng lớn chiếm hơn 50% thị phần ở Việt Nam có nguồn vốn điều lệ chủ yếu do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Vì vậy, khi tiến hành thẩm định đối với các dự án do các công ty này làm chủ đầu tư, các ngân hàng này nằm ở thế bị động hơn so với cho vay đối với các dự án thông thường. Công khai, minh bạch trong hoạt động của các doanh nghiệp có nguồn vốn do nhà nước đại diện chủ sở hữu là một vấn đề nổi cộm nhưng vẫn chưa có phương thức giải quyết tại Việt Nam. Chính bản thân các ngân hàng cũng chịu sự tác động từ vấn đề này.

Ví dụ như trường hợp của ngân hàng phát triển Việt Nam VDB, ngân hàng này đã cho Tập đoàn điện lực Việt Nam EVN vay vốn để đầu tư vào dự án nhiệt điện Vĩnh Tân 2, với mức cho vay lên tới 7500 tỷ đồng. Dự án này được khởi công xây dựng vào tháng 8/2010 và đi vào hoạt động vào tháng 3/2015[11]. Mới hoạt động được 1 năm, nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 2 đã gây ra rất nhiều các vấn đề môi trường liên quan đến bãi xỉ thải, tro và khói bụi trong không khí. Hằng ngày, hai tổ máy thải ra gần 4000 tấn xỉ than nhưng không được vận chuyển đúng qui định đến bãi xỉ rộng cả vài chục héc ta. Khói và xỉ than phủ đầy nhà cửa, cây cối của người dân địa phương. Do vấn đề môi trường, dự án phải tạm dừng hoạt động nhiều lần. Chi phí cho mỗi lần khởi động lại hệ thống lên đến hàng tỷ đồng. [6]

2.1.2.3. Quy định về quy trình kiểm tra, giám sát quá trình vay vốn, sử dụng vốn vay

Theo quy định của quy chế cho vay mới ban hành theo thông tư 39/2016/TT- NHNN, trong quy chế nội bộ của các ngân hàng phải có nội dung về “ Quy trình kiểm tra, giám sát quá trình vay vốn, sử dụng vốn vay và trả nợ của khách hàng; phân cấp, ủy quyền và trách nhiệm của từng cá nhân, bộ phận trong việc kiểm tra, giám sát quá trình vay vốn, sử dụng vốn vay và trả nợ của khách hàng”[10, điều 22]