Khái Niệm, Đặc Điểm Về Giải Quyết Khiếu Nại Đất Đai

Theo Từ điển Tiếng Việt: “Khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” (Nguyễn Như Ý,1999, tr.904). Theo sách 3450 thuật ngữ pháp lý phổ thông: “Khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” (Nguyễn Ngọc Điệp 2008, tr.29).

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 30, Hiến pháp 2013). Khiếu nại được xem như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà chủ thể khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ.

Cụ thể hóa quyền khiếu nại của công dân, Khoản 1, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Từ những quan điểm trên, có thể thấy rằng khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Ở đây có thể hiểu, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Hoạt động giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước và chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

- Khái niệm khiếu nại về đất đai

Thời gian gần đây, tình hình khiếu nại của công dân có những diễn biến phức tạp, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý về đất đai. Khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai của công dân phát sinh ở hầu khắp các địa phương và có chiều hướng gia tăng, tính chất ngày càng phức tạp. Ở nhiều nơi, khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai trở thành các “điểm nóng”, các cuộc khiếu nại đông người xuất hiện ngày càng nhiều. Để luật hóa và phát huy quyền khiếu nại của công dân, Luật Đất đai năm 1993 thừa nhận giá trị quyền sử dụng đất và công nhận các quyền sử dụng cho người sử dụng đất, mở rộng quyền dân chủ của người sử dụng đất trong công tác thu hồi đất và công tác bồi thường, hỗ trợ - tái định cư. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục khẳng định các quyền của người sử dụng đất. Trên cơ sở các văn bản luật đó đã tạo cơ sở hành lang pháp lý cho các quyền khiếu nại của công dân về đất đai.

Luật Đất đai không đưa ra khái niệm khiếu nại về đất đai nhưng từ khái niệm về khiếu nại nêu trên, người viết cho rằng khiếu nại về đất đai là việc công dân - người có quyền sử dụng đất hợp pháp đề nghị cơ quan quản lý nhà nước về đất đai giải quyết các chính sách, chế độ liên quan đến quyền sử dụng đất do có sự vi phạm quyền này.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 100 trang tài liệu này.

1.1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại về đất đai

- Đặc điểm về chủ thể có quyền khiếu nại: Chủ thể có quyền khiếu nại về đất đai là các chủ thể có quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai 2013, bao gồm: “Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự (sau đây gọi chung là tổ chức); Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân); Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân

phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ; Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo; Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư”. (Điều 5, Luật Đất đai 2013)

Quyền khiếu nại của các chủ thể sử dụng đất được quy định tại Điều 204, Luật Đất đai năm 2013.

- Đặc điểm về người bị khiếu nại: Người bị khiếu nại là cơ quan quản lý nhà nước được giao quản lý về đất đai. Theo quy định tại Điều 24, Điều 25 – Luật Đất đai 2013; Điều 4, Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai; Khoản 3, Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 43/2014/NĐ-CP, các cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai hiện nay ở Việt Nam bao gồm:

Thứ nhất: Bộ tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng, thuỷ văn, đo đạc bản đồ trong phạm vi cả nước và quản lý các dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất.

Thứ hai: Sở tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý đất đai ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có chức năng quản lý và đo đạc bản đồ, đồng thời chịu sự lãnh đạo về mặt chuyên môn của Bộ tài nguyên và môi trường.

Thứ ba: Phòng tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý đất đai ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có chức năng quản lý nhà nước về đất đai và lĩnh vực môi trường.

Cơ quan tài nguyên và môi trường ở địa phương bao gồm Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng đăng ký đất đai được giao thực hiện một số nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về đất đai.

Thứ tư: Cán bộ địa chính cấp xã là người giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn trong công tác quản lý đất đai. Cán bộ địa chính cấp xã do Uỷ ban nhân dân cấp huyện bố trí.

- Đặc điểm về đối tượng khiếu nại: Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Khi các chủ thể có quyền sử dụng đất cho rằng cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, có hành vi hành chính xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền khiếu nại, yêu cầu chấm dứt, thu hồi, huỷ bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính đó và bồi thường thiệt hại xảy ra nếu có.

Sự việc dẫn đến khiếu nại về đất đai thường xuất phát từ việc bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức về quyền sử dụng đất họ đang sử dụng. Đối tượng khiếu nại về đất đai liên quan đến các nội dung:

+ Khiếu nại về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư

Việc thu hồi đất nhằm mục đích thực hiện các chính sách phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên, trong thực tế việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư cho các chủ thể có đất bị thu hồi gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Nhiều dự án chưa sắp xếp khu tái định cư hoặc chưa giải quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở. Một số trường tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại chính khu tái định cư. Giá đất bồi thường đôi khi thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn…. Các quy định của pháp luật về đất đai để giải quyết vấn đề tái định cư tương đối đầy đủ nhưng các địa phương thực hiện chưa tốt dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài.

+ Khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Đây là loại khiếu nại phổ biến nhất hiện nay. Nguyên nhân phát sinh loại khiếu nại đất đai này một phần xuất phát từ cơ quan có thẩm quyền quản lý đất đai: Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai sót về tên người sử dụng, sơ đồ thửa

đất, diện tích… Một số trường hợp, cơ quan có thẩm quyền từ chối cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không có lý do chính đáng. Nhiều trường hợp, việc giải quyết hồ sơ diễn ra chậm, cán bộ, công chức gây phiền hà, sách nhiễu… gây khó khăn cho người sử dụng đất. Một nguyên nhân khác như do quy hoạch treo hoặc do người dân không chấp nhận dù lý do không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chính đáng….

+ Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai

Loại khiếu nại này xuất phát từ các nguyên nhân: Một bộ phận người dân không nắm rõ về Luật Đất đai và Luật khiếu nại, tố cáo nên phát sinh tình trạng vi phạm pháp luật hoặc các trường hợp lấn chiếm, vi phạm quy tắc xây dựng; Một số người mặc dù tương đối am hiểu pháp luật nhưng vẫn cố tình vi phạm, khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố khiếu nại. Ngoài ra, cũng có phần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền như: Ra quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai tên chủ sử dụng; việc thi hành quyết định xử phạt có sai sót hoặc sai pháp luật; việc ra quyết định không đúng căn cứ pháp luật; việc ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan.

1.1.2. Khái niệm, đặc điểm về giải quyết khiếu nại đất đai

1.1.2.1. Khái niệm về giải quyết khiếu nại về đất đai

Đi liền với quyền khiếu nại về đất đai của đương sự, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là nghĩa vụ giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Làm tốt công tác giải quyết khiếu nại về đất đai sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ quyền lợi chính đáng của các bên đương sự; đồng thời cũng tạo niềm tin của xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Theo Từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “giải quyết” được hiểu là “làm cho không còn thành vấn đề nữa” (Nguyễn Như Ý, 1999, tr.301).

Khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 khi giải thích về khái niệm giải quyết khiếu nại đã quy định: “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại.”

Giải quyết khiếu nại về đất đai về bản chất là việc cá nhân, cơ quan có thẩm quyền, ở địa phương, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai bao gồm: Chủ tịch UBND cấp xã, chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc Sở Tài Nguyên và Môi trường, Chủ tịch UBND cấp tỉnh tiến hành các hoạt động cần thiết nhằm làm rõ việc khiếu nại quyết định hành chính có liên quan đến các quyền của chủ thể về đất đai và các quyết định có liên quan, phát sinh khi tiến hành cấp phát, thu hồi đất có đúng hay không? Cụ thể là xác định xem quyết định về cấp, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư... của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại không? Tính chất, mức độ, hậu quả từ những hành vi trái pháp luật đó ra sao? Từ đó, đưa ra kết luận về từng vấn đề có liên quan, làm cơ sở cho việc ra quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai. Trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai, cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại một mặt sử dụng những tài liệu, bằng chứng tiếp nhận từ người khiếu nại, mặt khác có thể tổ chức xác minh, thu nhập thêm thông tin, tài liệu để làm căn cứ cho việc kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại một cách chính xác. Từ đó kết luận nội dung khiếu nại về đất đai là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ. Trên cơ sở ấy ra quyết định giải quyết khiếu nại theo hướng giữ nguyên, sửa đổi, hủy bỏ hoặc yêu cầu sửa đổi, hủy bỏ một phần quyết định, hành vi bị khiếu nại hoặc buộc chấm dứt việc thực hiện quyết định, hành vi bị khiếu nại; đồng thời quyết định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi trái pháp luật gây ra.

Hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai được tiến hành trên cơ sở và theo các quy định của pháp luật, trước hết là pháp luật về giải quyết khiếu nại, ngoài ra còn tuân theo các quy định của pháp luật trong từng chuyên ngành có liên quan, ví dụ như Luật đất đai ...

Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai như sau: Giải quyết khiếu nại về đất đai là quá trình cơ quan có thẩm quyền căn

cứ vào pháp luật về giải quyết khiếu nại và pháp luật khác có liên quan tiến hành các hoạt động xác minh, thu nhập tài liệu, chứng cứ để kết luận những vấn đề liên quan đến nội dung khiếu nại về đất đai trên cơ sở đó ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai.

1.1.2.2. Đặc điểm của việc giải quyết khiếu nại về đất đai

Việc giải quyết khiếu nại về đất đai mà cụ thể là giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ tái định cư; Khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai thực chất là giải quyết xung đột về lợi ích giữa cơ quan nhà nước với người được khiếu nại về đất đai khi cho rằng các quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong những hoạt động bảo đảm pháp chế trong quản lý nhà nước, trong lĩnh vực đất đai, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích nhà nước, xã hội, bảo vệ trật tự kỷ cương, trật tự pháp luật, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Trong giải quyết khiếu nại, các cơ quan hành chính nhà nước không chỉ xem xét tính hợp pháp mà còn xem xét cả tính hợp lý của các quyết định hành chính, vì trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai thường nảy sinh nhiều vấn đề mà pháp luật chưa kịp điều chỉnh. Việc xem xét tính hợp lý của các quyết định hành chính và hành vi hành chính còn là yếu tố quan trọng để đảm bảo sự công bằng trong xã hội.

Giải quyết khiếu nại về đất đai có những đặc điểm cơ bản sau:

- Một là, giải quyết khiếu nại về đất đai chỉ xuất hiện khi Nhà nước cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; ban hành định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai đối với chủ thể sử dụng đất khi mà họ nhận thấy rằng không thỏa đáng, quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm thì lúc bấy giờ khiếu nại về đất đai mới phát sinh và cơ quan có thẩm quyền mới giải quyết.

- Hai là, giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Hoạt động giải quyết khiếu nại do các chủ thể mang quyền lực nhà nước,

được nhà nước trao quyền tiến hành (Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng các cấp, các ngành...). Việc giải quyết khiếu nại không xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như xử lý vi phạm hành chính hay những trường hợp khác mà chỉ áp dụng khi có yêu cầu của cá nhân, tổ chức khiếu nại, tức là khi các cá nhân, tổ chức này cho rằng, quyết định hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Việc giải quyết khiếu nại không chỉ là quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với chủ thể khiếu nại trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của họ trong quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Quyết định giải quyết khiếu nại là quyết định hành chính buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi nó phát sinh hiệu lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết, quyết định giải quyết khiếu nại được đảm bảo thực hiện thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Nếu vi phạm thì tùy theo mức độ có thể xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

- Ba là, giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định. Giải quyết khiếu nại nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng là hoạt động mang tính chất đặc thù do người có thẩm quyền thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật và phải công khai, dân chủ (từ khâu thụ lý, tiến hành kiểm tra, xác minh, ban hành quyết định giải quyết và tổ chức thực hiện quyết định giải quyết). Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và quản lý xã hội bằng pháp luật hiện nay việc quy định và công khai hóa những vấn đề trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp phần tạo sự minh bạch trong hoạt động quản lý hành nhà nước đây cũng là cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà nước; đồng thời, nó cũng là căn cứ để xã hội thực hiện quyền giám sát quá trình thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước.

- Bốn là, giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt động mang tính cá biệt, cụ thể. Việc giải quyết khiếu nại được thực hiện và có hiệu lực với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn