Thực Thi Chính Sách Tiền Tệ Tại Việt Nam Thông Qua Kênh Tín Dụng Ngân Hàng

tập trung nghiên cứu cơ chế truyền dẫn tiền tệ thông qua kênh tín dụng ngân hàng được giới thiệu bởi Bernanke và Blinder (1988) và các mô hình thực nghiệm được nghiên cứu bởi de Mello và Pisu (2010) cho trường hợp Bra-xin, Sun và các cộng sự (2010) cho trường hợp Trung Quốc để có cái nhìn khác với các nghiên cứu trước trong việc xem xét vị trí, vai trò của các tổ chức tín dụng trong việc thực thi chính sách tiền tệ để tác động đến nền kinh tế - kiểm soát lạm phát và hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

CHƯƠNG 2: THỰC THI CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TẠI VIỆT NAM THÔNG QUA KÊNH TÍN DỤNG NGÂN HÀNG

Ngày 6 tháng 5 năm 1951, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 15/SL thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam và được đổi tên thành Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) kể từ ngày 26/10/1961. Nhiệm vụ của NHNN trong thời kỳ này chủ yếu là: quản lý việc phát hành giấy bạc và tổ chức lưu thông tiền tệ; quản lý Kho bạc nhà nước; tăng cường quản lý, điều hoà lưu thông tiền tệ theo các nguyên tắc quản lý kinh tế XHCN; xây dựng và hoàn thiện chế độ tín dụng hướng vào phục vụ phát triển kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể; mở rộng phạm vi và cải tiến nghiệp vụ thanh toán không dùng tiền mặt, thiết lập vai trò ngân hàng là trung tâm thanh toán của nền kinh tế; mở rộng quan hệ thanh toán và tín dụng quốc tế; thực hiện chế độ Nhà nước độc quyền quản lý ngoại hối (NHNN).

Thời kỳ 1975-1985 là giai đoạn khôi phục kinh tế sau chiến tranh. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã thực hiện thanh lý hệ thống Ngân hàng của chế độ cũ ở miền Nam; thu hồi tiền cũ ở cả hai miền Nam - Bắc; phát hành các loại tiền mới của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Trong giai đoạn này, hệ thống Ngân hàng Nhà nước về cơ bản vẫn hoạt động như là một công cụ ngân sách, chưa thực hiện các hoạt động kinh doanh tiền tệ theo nguyên tắc thị trường (NHNN).

Tháng 3/1988, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 53/HĐBT với định hướng cơ bản là chuyển hẳn hệ thống ngân hàng sang hoạt động kinh doanh. Tháng 5/1990, Hội đồng Nhà nước thông qua và công bố Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính. Sự ra đời của 2 Pháp lệnh ngân hàng đã chính thức chuyển cơ chế hoạt động của hệ thống Ngân hàng Việt Nam từ một cấp sang hai cấp. Trong đó, Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh tiền tệ, ngân hàng và thực thi nhiệm vụ của một Ngân hàng trung ương; các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng kinh doanh tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối và dịch vụ ngân hàng trong khuôn khổ pháp luật (NHNN).

Từ năm 1990 đến nay, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2003), Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 và các nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN (Nghị định số 88/1998/NĐ-CP ngày 02/11/1998,

Nghị định số 52/2003/NĐ-CP ngày 19/5/2003, Nghị định số 96/2008/NĐ-CP ngày 26/8/2008, Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013) (NHNN).

Sự phát triển và thay đổi của hệ thống ngân hàng kể từ khi NHNN được thành lập trải qua nhiều giai đoạn khác nhau theo sự thay đổi của đất nước. Tuy nhiên, để phù hợp cho giai đoạn nghiên cứu, nội dung chính của chương tập trung tổng quan về điều hành chính sách tiền tệ của NHNN trong giai đoạn nghiên cứu để cung cấp bức tranh tổng thể về mục tiêu trung gian, mục tiêu cuối cùng cũng như sự vận hành các công cụ tiền tệ. Các công cụ tiền tệ được sử dụng để điều hành CSTT sẽ được trình bày với mục đích vừa cung cấp thông tin tổng quát diễn biến NHNN thực thi CSTT vừa để hỗ trợ thông tin cho phần phân tích định lượng xác định sự tồn tại kênh tín dụng ngân hàng tại Việt Nam.

Như vậy, cấu trúc của chương sẽ gồm 4 phần chính, không kể phần kết luận. Phần thứ nhất trình bày các mục tiêu điều hành hay mục tiêu cuối cùng CSTT cần đạt được. Phần tiếp theo giới thiệu các mục tiêu trung gian được sử dụng để kiểm soát hoặc hỗ trợ theo đuổi mục tiêu cuối cùng. Phần ba đề cập đến các công cụ sử dụng để thực thi CSTT. Phần cuối cùng mô tả NHNN vận dụng công cụ tiền tệ tác động thông qua hoạt động tiền gửi, hoạt động tín dụng để kiểm soát lạm phát hoặc để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế theo thứ tự ưu tiên tùy thuộc vào tình hình kinh tế vĩ mô từng thời kỳ.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 138 trang tài liệu này.

2.1. Mục tiêu điều hành

Luật NHNN 1997 quy định rõ quan điểm điều hành CSTT thực hiện đa mục tiêu, bao gồm ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, nâng cao đời sống xã hội. Tuy nhiên, mục tiêu điều hành của CSTT đã thay đổi theo Luật NHNN 2010 có hiệu lực từ 1/1/2011 chỉ quy định một mục tiêu của thực hiện CSTT để ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát (Khoản 1, Điều 3, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, năm 2010). Mặc dù Luật quy định mục tiêu điều hành của NHNN là để kiểm soát lạm phát, nhưng diễn biến kinh tế hàng năm sẽ có sự thay đổi, bổ sung mục tiêu cuối cùng mà NHNN phải thực thi thông qua các công cụ điều hành.

Mục tiêu cuối cùng mà NHNN theo đuổi thay đổi hàng năm tùy thuộc vào diễn biến kinh tế vĩ mô trong năm trước cũng như định hướng phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ năm tiếp theo. Nội dung Nghị quyết họp phiên đầu năm của Chính Phủ chỉ đạo điều hành chính sách tiền tệ đã thể hiện rất rõ nội dung. Cụ thể, năm 2011 Chính phủ chỉ đạo thực hiện chính sách tiền tệ chặt chẽ, thận trọng, phối hợp hài hòa giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để kiềm chế lạm phát (Nghị quyết 11/NQ-CP

ngày 24/02/2011). Năm 2012: Điều hành chính sách tiền tệ chặt chẽ, thận trọng, linh hoạt, phối hợp hài hòa giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để kiểm soát lạm phát theo mục tiêu đề ra (Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 3/1/2012). Năm 2013: Điều hành chính sách tiền tệ thận trọng, hiệu quả; sử dụng linh hoạt, hiệu quả các công cụ của chính sách tiền tệ; gắn kết chặt chẽ, đồng bộ với chính sách tài khoá nhằm bảo đảm thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát, tăng cường ổn định vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng hợp lý (Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 7/1/2013). Năm 2014: Điều hành chủ động, linh hoạt các công cụ chính sách tiền tệ, phối hợp chặt chẽ với chính sách tài khóa nhằm kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ tăng trưởng hợp lý; bảo đảm thanh khoản của các tổ chức tín dụng và của nền kinh tế (Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 2/1/2014).

2.1.1. Mục tiêu lạm phát

Biểu đồ 2.1 mô tả diễn biến mục tiêu lạm phát đặt ra hàng năm để NHNN sử dụng các công cụ tiền tệ nhằm kiểm soát lạm phát trong phạm vi đã đặt ra. Đồ thị chỉ ra hình dạng của lạm phát thực tế xảy ra và lạm phát mục tiêu đặt ra hàng năm thay đổi rất lớn trong giai đoạn nghiên cứu. Sự thay đổi này chủ yếu được diễn giải là do chính sách tiền tệ thực thi nhằm theo đuổi các mục tiêu ưu tiên khác nhau - kiểm soát lạm phát hoặc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - tùy thuộc vào tình hình kinh tế vĩ mô tại mỗi thời điểm. Chính vì sự thay đổi của chính sách tiền tệ mở rộng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hay thắt chặt để kiểm soát lạm phát đã tạo ra khoảng cách không đồng đều giữa mục tiêu lạm phát hàng năm và thực tế xảy ra. Trong giai đoạn 2001-2007, khoảng cách chênh lệch không quá lớn giữa mục tiêu lạm phát hàng năm và thực tế xảy ra. Tuy nhiên, khoảng cách chênh lệch được nới rộng ra rất nhiều giữa mục tiêu lạm phát hàng năm và thực tế trong giai đoạn 2008-2011, và sau đó thu hẹp lại trong giai đoạn 2012-2014 do cú sốc về lạm phát tăng quá nhanh trong giai đoạn 2010-2011.

Biểu đồ 2.1: Diễn biến lạm phát mục tiêu và thực hiện

25%

20%

15%

10%

-5%

Lạm phát mục tiêu

Lạm phát thực tế

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Báo cáo thường niên NHNN, 2000-2014.

Chính vì sự thay đổi quá nhanh giữa mục tiêu lạm phát hàng năm và lạm phát thực tế xảy ra, chính sách tiền tệ thực thi trong giai đoạn này sẽ cung cấp bức tranh rất sinh động để xem xét phản ứng của các biến kinh tế vĩ mô trước các cú sốc tiền tệ. Hơn nữa, sự thay đổi của CSTT cũng cung cấp thông tin để phân tích NHNN sử dụng các công cụ tiền tệ như thế nào để truyền dẫn sự thay đổi của tiền tệ đến nền kinh tế. Do đó, trong nội dung của các phần tiếp theo, dựa trên cơ sở lý thuyết đề tài sẽ khai thác NHNN thực thi các công cụ như thế nào trong cơ chế truyền dẫn tiền tệ thông qua kênh tín dụng ngân hàng.

2.1.2. Mục tiêu tăng trưởng kinh tế

Tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2000-2014 trải qua nhiều cung bậc khác nhau. Tốc độ tăng trưởng kinh tế tăng dần đều cả về quy mô số tuyệt đối cũng như tốc độ tăng trưởng trong giai đoạn 2000-2007, và bắt đầu giảm tốc độ tăng trưởng trong năm 2008 và rơi tiếp xuống mức 5,3% trong năm 2009 sau đó mới bật trở lại năm 2010 và duy trì ở mức tăng trưởng thấp hơn trong giai đoạn 2011-2014.

Biểu đồ 2.2: Diễn biến mục tiêu và thực hiện tăng trưởng kinh tế

10%

25%

20%

15%

10%

-5%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mục tiêu

Thực hiện

Tỉ lệ lạm phát (RHS)

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ BCTN của Tổng cục Thống kê, 2000 – 2014

Nhìn vào Biểu đồ 2.2 cho thấy mục tiêu tăng trưởng năm 2009-2010 đã phải hạ thấp xuống để thực hiện mục tiêu ưu tiên là kiểm soát lạm phát. Rõ ràng sức ép lạm phát cũng như tác hại của nó đến nền kinh tế đã buộc Chính phủ phải đặt mục tiêu ưu tiên số một là kiểm soát lạm phát trong năm 2011. Nghị quyết số 11/NQ-CP của Chính phủ về điều hành kinh tế năm 2011 đã chỉ rõ tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội là mục tiêu, nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách hiện nay vì tình hình kinh tế thế giới hiện đang diễn biến phức tạp, lạm phát tăng, giá dầu thô, giá nguyên vật liệu cơ bản đầu vào của sản xuất, giá lương thực, thực phẩm trên thị trường thế giới tiếp tục xu hướng tăng cao cũng như bất ổn vĩ mô trong nước do hậu quả của việc phải nới lỏng chính sách tiền tệ, tài khoá để ngăn chặn suy giảm, duy trì tăng trưởng kinh tế trong những năm trước. Với việc ưu tiên theo đuổi mục tiêu lạm phát mà NHNN đã sử dụng lại công cụ kiểm soát hạn mức tăng trưởng tín dụng trong năm 2011 (Báo cáo thường niên NHNN, 2011).

Như vậy, mặc dù Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định rõ Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ tiền tệ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ (Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, 2010, Khoản 4, Điều 3), nhưng tùy vào tình hình thực tế mà mục tiêu lạm phát và mục tiêu tăng trưởng kinh tế được hoán đổi vị trí cho nhau để trở thành mục tiêu ưu tiên số một. Đó là lý do giải thích tại sao Biểu đồ 2.2 chỉ ra sự thay đổi liên tục về mục tiêu hàng năm về tỉ lệ lạm phát và tăng trưởng kinh tế.

2.2. Mục tiêu trung gian

Với đặc thù mục tiêu trung gian là những biến số tiền tệ mà NHTW có thể đo lường được chính xác và kiểm soát được kịp thời, do đó, các mục tiêu trung gian thường gắn với các biến số kinh tế vĩ mô hay kết hợp chặt chẽ với các mục tiêu cuối cùng (Tô Thị Ánh Dương và các cộng sự, 2012). Như vậy, các mục tiêu trung gian được sử dụng bao gồm tổng khối lượng tiền cung ứng trên thị trường, lãi suất, tổng khối lượng tín dụng, tỷ giá,… Với tính chất đặc thù của hệ thống ngân hàng hiện tại ở Việt Nam và sự phát triển của thị trường chứng khoán cũng như các công cụ nợ khác chưa phát triển, nhu cầu vốn của nền kinh tế vẫn chủ yếu phải dựa vào nguồn cung tín dụng từ các tổ chức định chế tài chính và định chế tài chính phi ngân hàng. Chính vì lẽ đó, song hành với mục tiêu tổng phương tiện thanh toán kiểm soát tăng trưởng tín dụng vẫn là mục tiêu trung gian cần được kiểm soát hỗ trợ thực thi chính sách tiền tệ. Theo phân định chức năng hiện tại được quy định bởi Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm. Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ (Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, 2010, Khoản 4, Điều 3).

2.2.1. Mục tiêu tăng trưởng tín dụng

Tăng trưởng tín dụng là mục tiêu trung gian mà NHNN sử dụng vừa để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế vừa là công cụ để điều tiết hoặc sử dụng để tác động đến các chính sách tiền tệ khác.

Khuôn mẫu về diễn biến giữa mục tiêu tăng trưởng tín dụng và thực tế phát sinh được trình bày tại Biểu đồ 2.3. Giai đoạn 2000-2003, sự chênh lệch giữa mục tiêu tăng trưởng tín dụng và nhu cầu tín dụng thực tế của nền kinh tế không có sự khác biệt lớn. Tuy nhiên, khoảng cách giữa mục tiêu và tăng trưởng tín dụng thực tế đã nới rộng ra rất lớn trong giai đoạn 2004-2007, sau đó chỉ thu hẹp lại năm 2008 và tiếp tục nới rộng ra trong 2 năm 2009-2010. Khoảng cách giữa mục tiêu và thực hiện lại bắt đầu thu hẹp lại trong giai đoạn 2011-2012 do tác động của cú sốc lạm phát tăng cao trong 2 năm 2010-2011, vì vậy tín dụng tăng trưởng thực tế thấp hơn mục tiêu đặt ra trong 2 năm 2011-2012. Lạm phát tiềm ẩn luôn đe dọa dẫn đến mục tiêu kiểm soát lạm phát được ưu tiên hơn.

Tăng trưởng tín dụng giai đoạn 2004-2008 tăng cao hơn nhiều so với mục tiêu đặt ra hàng năm có thể chính sách tín dụng được mở rộng cho phép khách hàng vay vốn để trả nợ cho tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước. Hơn nữa, cơ chế tín dụng mở

rộng cho phép TCTD cho vay ngoại tệ để trả nợ trước hạn cho nước ngoài trong trường hợp khoản vay nước ngoài không có bảo lãnh của các TCTD trong nước. Bên cạnh đó cơ chế tự chủ cho vay của các TCTD cũng khuyến khích mở rộng tín dụng trong giai đoạn này. Các chính sách khuyến khích mở rộng tín dụng để thúc đẩy phát triển nông nghiệp cũng góp phần làm cho tín dụng tăng trưởng cao hơn mục tiêu đặt ra.

Biểu đồ 2.3: Diễn biến tăng trưởng tín dụng mục tiêu và thực hiện hàng năm

60%

25%

50%

20%

40%

15%

30%

10%

20%

10%

-5%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Tín dụng mục tiêu

Tín dụng thực tế

Lạm phát

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ BCTN của NHNN; Tổng cục Thống kê, 2000-2014

Tăng trưởng tín dụng cao và kéo dài đã gây ra lạm phát tăng vọt trở lại trong năm 2007-2008 và giảm xuống trong năm 2009 nhưng lại tăng ngược trở lại trong năm 2010-2011 đã buộc NHNN phải kiểm soát tăng trưởng tín dụng để chặn đà lạm phát và ổn định giá cả thị trường. Chính vì vậy, mục tiêu tăng trưởng tín dụng năm 2011 đã giảm xuống còn 20%, so với mục tiêu 25% của năm 2010. Tuy nhiên, lạm phát tăng cao năm 2011 đã buộc NHNN phải sử dụng lại công cụ hạn mức tăng trưởng tín dụng cho 4 nhóm ngân hàng trong năm 2012. Hơn nữa, kiểm soát tăng trưởng tín dụng đã giới hạn rất chặt cho những ngành tín dụng tăng trưởng nóng trong lĩnh vực bất động sản và đầu tư chứng khoán.

Như vậy, mục tiêu tăng trưởng tín dụng được xem xét rất chặt chẽ với bối cảnh lạm phát. Khi lạm phát ở mức thấp, NHNN đã ưu tiên theo đuổi tăng trưởng kinh tế, và kết quả tín dụng được mở rộng để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Ngược lại, khi lạm phát ở mức cao, gây tâm lý bất ổn trong công chúng, NHNN sử dụng quyết liệt kiểm soát tăng trưởng tín dụng để ngăn chặn lạm phát. Do vậy, công cụ chính sách tín dụng