Vai Trò Của Quốc Hội Và Hội Đồng Nhân Dân Các Cấp

Như vậy, với đóng góp trên có thể cho thấy vai trò của ba vị Tổng KTNN trong giai đoạn từ 2005- 2013: (i) đóng góp những nội dung quy định trong Luật KTNN năm 2005 và trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013, xây dựng chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động đến năm 2020 trong đó xem kiểm toán hoạt động có vai trò tương đương với loại hình kiểm toán truyền thống; (ii) duy trì và đẩy mạnh việc triển khai các cuộc kiểm toán chuyên đề liên quan đến các lĩnh vực quản lý, sử dụng nguồn lực công; (iii) yêu cầu nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán và chú trọng dần vào các mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực cũng như việc triển khai các chính sách, Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ.

4.2.1.3. Thay đổi Luật và các quy định

Luật KTNN ban hành lần đầu tiên năm 2005 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2006 lần đầu tiên đã quy định các nội dung liên quan tới kiểm toán hoạt động. Để cụ thể hóa nội dung này, Tổng KTNN thứ ba cũng đã yêu cầu các Vụ tham mưu ban hành các chuẩn mực và quy trình hướng dẫn thực hiện loại hình kiểm toán này. Địa vị pháp lý của SAV cũng thay đổi chuyển từ việc trực thuộc Chính phủ sang trở thành cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Cùng thời điểm đó, nhiều văn bản luật cũng được sửa đổi, bổ sung trong đó có nhiều quy định mới về quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước phải tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu: Luật ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2003, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí ban hành năm 2005, Luật phòng chống tham nhũng năm 2005...Chính những thay đổi này cũng có ảnh hưởng đến những quy định trong Luật KTNN năm 2005. Mặc dù vậy, cho tới nay, Luật KTNN năm 2005 chưa tác động nhiều tới việc triển khai các cuộc kiểm toán hoạt động độc lập nhưng đã tạo cơ sở hợp pháp thúc đẩy SAV chuyển dần chức năng sang kiểm toán hoạt động.

4.2.1.4. Vai trò của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân các cấp

Mặc dù Luật KTNN được Quốc hội thông qua năm 2005 nhưng qua phân tích quy trình xây dựng luật KTNN cho thấy, Quốc hội không có nhiều đóng góp trong việc quy định chức năng kiểm toán hoạt động: Quốc hội không có Ủy ban chuyên

trách về kế toán hoặc kiểm toán như một số quốc gia khác trên thế giới; không tự xây dựng, đề xuất xây dựng Luật KTNN có chức năng kiểm toán hoạt động. Công việc nay do chính SAV biên soạn và đề xuất dựa trên việc tham khảo Luật KTNN tại một số quốc gia (GTZ, 2005). Mặc dù không có ảnh hưởng quan trọng tới việc hình thành kiểm toán hoạt động qua vai trò xây dựng Luật KTNN như đề cập trên, nhưng trong giai đoạn 2011 - 2013, có nhiều bằng chứng cho thấy sức ép từ phía Quốc hội đối với nhiệm vụ kiểm toán của SAV hàng năm. Hai Tổng KTNN thứ tư và thứ năm đều khẳng định các nội dung kiểm toán chuyên đề được làm theo yêu cầu Quốc hội (kiểm toán chuyên đề Trái phiếu Chính phủ theo Nghị quyết số 50/2013/NQ- UBTVQH, kiểm toán chuyên đề mua Bảo hiểm y tế cho người nghèo, kiểm toán chuyên đề dạy và đào tạo nghề...).

Như vậy, dù không đóng góp trực tiếp vào việc hình thành kiểm toán hoạt động, nhưng yêu cầu từ Quốc hội đối với SAV trong việc triển khai các cuộc kiểm toán hàng năm xuất phát từ những hạn chế yếu kém trong việc quản lý sử dụng tiền, tài sản, ngân sách nhà nước đã chỉ ra nhiều nội dung liên quan đến kiểm toán hoạt động và yêu cầu thực hiện. Kết quả này cũng phù hợp với phát hiện trong nghiên cứu của Hui Fan (2012) khi cho rằng, hiểu biết về kiểm toán hoạt động không làm tăng cầu về kiểm toán hoạt động. Vì vậy, có thể khẳng định rằng, đóng góp từ phía Quốc hội, Hội đồng nhân dân đối với việc triển khai loại hình kiểm toán này một cách ngẫu nhiên, nhằm đáp ứng những yêu cầu ngày càng cao của công chúng trong việc quản lý nguồn lực công tiết kiệm và hiệu quả.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 184 trang tài liệu này.

4.2.1.5. Thay đổi chính sách kinh tế vĩ mô

Trong giai đoạn trước năm 2006, chính sách tài khóa được nới lỏng, nền kinh tế duy trì mức tăng trưởng ổn định trung bình 7%, nợ công thấp hơn ngưỡng giới hạn theo tiêu chuẩn của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF); nhiều loại thuế suất được bãi bỏ, mức thuế suất giảm dần. Do đó, không có bằng chứng chứng tỏ mối liên hệ giữa việc mở rộng chính sách tài khóa đối với việc hình thành kiểm toán hoạt động trong thực tiễn như phát hiện từ một số nghiên cứu trước được tổng kết trong nghiên cứu của Nath (2011). Tuy nhiên, trong giai đoạn từ năm 2008 - 2013, kinh tế Việt Nam

bất ổn như lạm phát cao, tăng trưởng thấp, thất nghiệp cao, nợ công gia tăng, bội chi ngân sách ngày càng lớn tạo sức ép đòi hỏi Quốc hội, Chính phủ phải ban hành các chính sách can thiệp để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô. Khi lấy ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội về Kế hoạch kiểm toán tổng thể hàng năm, nhiều nội dung liên quan đến việc triển khai thực hiện các chính sách cũng được các đại biểu Quốc hội yêu cầu SAV đánh giá hiệu quả và hiệu lực. Do đó, trong giai đoạn này một số mục tiêu kiểm toán đã được bổ sung đặc biệt là các mục tiêu đánh giá trách nhiệm quản lý, hiệu quả và hiệu lực trong việc triển khai thực hiện các chính sách.

4.2.1.6. Yếu kém trong quản lý và áp lực từ công chúng

Giai đoạn từ khi Luật KTNN có hiệu lực, đặc biệt trong giai đoạn từ năm 2008-2012, hàng loại các vụ việc thất thoát, lãng phí, tham nhũng được phát hiện trong các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước điển hình là Tập đoàn Vinashins, Vinalines, Bưu chính Viễn thông, Điện lực...Quản lý đất đai, tài nguyên, khoán sản được phân cấp rộng hơn cho các địa phương, cùng với đó là những sai sót, lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong quản lý, sử dụng các nguồn lực này cũng được phát hiện ngày càng nhiều. Trong bối cảnh đó, các Tổng KTNN với vai trò là đại biểu Quốc hội cũng chịu nhiều áp lực từ các phương tiện truyền thông, công chúng, đòi hỏi phải thực hiện kiểm toán để phát hiện những hành vi tham nhũng, thất thoát lãng phí trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực quốc gia này. Tổng KTNN thứ tư đã khẳng định trong bài phát biểu tổng kết cuối năm 2012 tại Kiểm toán Nhà nước khu vực IV.

Việc mở rộng sang kiểm toán chuyên đề để phát hiện ra yếu kém trong quản lý, thất thoát, lãng phí trong việc quản lý đất đai, tài nguyên, khoán sản là cần thiết. Không phải tự tôi tạo áp lực lên các đơn vị kiểm toán yêu cầu khẩn trương triển khai thực hiện mà tôi chỉ truyền tải chính những áp lực mà tôi nhận được từ các đại biểu Quốc hội, công chúng.

Ý kiến này để trả lời cho những đề nghị từ các kiểm toán khu vực khi xem xét khả năng đáp ứng khối lượng công việc kiểm toán được giao tăng lên so với các năm trước, đặc biệt có nhiều lĩnh vực kiểm toán mà các khu vực có ít kinh nghiệm.

Từ những phân tích trên, có thể khẳng định rằng, chính những yếu kém trong quản lý, điều hành của chính phủ và lãnh đạo trong các cơ quan nhà nước, tập đoàn,

doanh nghiệp nhà nước cùng với hiện tượng thất thoát lãng phí nguồn lực công được phát hiện và công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng đã thúc đẩy SAV phải nâng cao hơn nữa vai trò giám sát một cách độc lập, khách quan. So với những nghiên cứu trước liên quan đến nhu cầu và cung cấp tính hợp pháp cho việc hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động tại các nước phát triển (Pollitt & cộng sự 1999), cầu về kiểm toán hoạt động tại Việt Nam cao hơn, cấp thiết hơn. Trong bối cảnh như vậy, cần phải có một công cụ, một cơ chế giám sát mới hiệu quả và hữu hiệu hơn. Chính điều này đã thôi thúc SAV tập trung nguồn lực nhiều hơn vào việc thực hiện nhiệm vụ kiểm toán chuyên đề.

4.2.2. Xu hướng và trình độ phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của SAV

Kết quả phân tích báo cáo kiểm toán trong giai đoạn 2005-2013 cung cấp bằng chứng về quá trình phát triển kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam. Tuy nhiên, để đánh giá được trình độ phát triển của loại hình kiểm toán này, cần so sánh với lịch sử phát triển kiểm toán hoạt động của các quốc gia khác trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia phát triển nhất (tổng hợp tại Mục 1.1.1.1 và Bảng 1.1 trong Chương 1).

4.2.1.1. Về xu hướng phát triển

SAV đang phát triển mở rộng thông qua việc chuyển đổi dần chức năng kiểm toán, từ loại hình kiểm toán truyền thống sang kiểm toán hoạt động qua việc tăng quy mô số lượng các cuộc kiểm toán, số lượng nhân sự kiểm toán, thay đổi mục tiêu, nội dung, phạm vi, tiêu chuẩn và phương pháp kiểm toán.

4.2.1.2.Về trình độ phát triển

Kết quả phân tích các báo cáo kiểm toán đã chỉ ra, SAV đã thiết lập đầy đủ 3 mục tiêu kiểm toán hoạt động và 8 loại tiêu chuẩn được chấp nhận phổ biến trong lý thuyết kiểm toán hoạt động (Pollitt & cộng sự 1999), nhưng kết quả khảo sát hai tình huống chỉ ra rằng, kết quả kiểm toán hoạt động mới chỉ đánh giá được tính kinh tế và một phần tính hiệu quả (chưa đo lường được hiệu quả dưới góc độ định lượng). So sánh mức độ phát triển của SAV với các giai đoạn phát triển kiểm toán hoạt động

được tổng kết trong nghiên cứu của Suzuky (2004), hiện trình độ phát triển kiểm toán hoạt động của SAV đang ở giai đoạn 2 trong 4 giai đoạn và ở mức độ phát triển mức 5 trong 10 mức độ phát triển.

4.2.3. Nguyên nhân và thách thức trong việc triển khai kiểm toán hoạt

động

Mặc dù hầu hết các điều kiện cần thiết cho việc triển khai và thực hiện kiểm

toán hoạt động đều đã được đảm bảo: Khung pháp lý đầy đủ cho phép triển khai kiểm toán hoạt động; độc lập trong việc bổ nhiệm Tổng KTNN và trong việc tuyển chọn KTV; có thẩm quyền lựa chọn chủ đề, đối tượng kiểm toán; tự xây dựng chiến lược phát triển dài hạn, trung hạn... Tuy nhiên, kết quả kiểm toán hoạt động vẫn còn nhiều hạn chế chưa tương xứng với mục tiêu, yêu cầu và mong đợi của SAV. Tổng hợp từ kết quả phân tích tài liệu, các báo cáo kiểm toán, khảo sát tình huống, phỏng vấn sâu chuyên gia chỉ ra được 7 nguyên nhân và thách thức chủ yếu gồm (1) hạn chế trong cải cách quản trị công, (2) hạn chế trong việc thực hiện loại hình kiểm toán truyền thống, (3) thiếu hiểu biết về kiểm toán hoạt động, (4) trách nhiệm giải trình, (5) khả năng của SAV, (6) đặc điểm hoạt động của tổ chức được kiểm toán,

(7) quan điểm phát triển kiểm toán hoạt động.

4.2.3.1. Hạn chế trong cải cách quản trị công

Một số nghiên cứu đã cung cấp bằng chứng chỉ ra rằng cải cách quản trị công theo hướng hiện đại đã thúc đẩy việc ra đời và phát triển kiểm toán hoạt động tại nhiều quốc gia phát triển do (i) mục tiêu của cải cách quản trị công cũng nhằm đạt được tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu trong quản lý và sử dụng nguồn lực công,

(ii) hướng sang đo lường, kiểm soát, đánh giá kết quả đầu ra thay vì đầu vào.

Trong giai đoạn 2005 - 2014, nhiều chương trình, đề án cải cách hành chính công, đầu tư công được triển khai thực hiện nhằm cắt, giảm các thủ tục hành chính không cần thiết, gây lãng phí thời gian, chi phí xã hội cũng như các dự án đầu tư công không hiệu quả. Tuy nhiên, so với các quốc gia phát triển, quản trị công Việt Nam vẫn chủ yếu tập trung kiểm soát các yếu tố đầu vào, mức độ minh bạch thấp, trách nhiệm giải trình tồn tại một chiều theo hướng từ dưới lên và trọng tâm là tuân thủ pháp luật và các quy định, đặc biệt thiếu những quy định về chế độ trách nhiệm

cá nhân gắn với kết quả thực hiện các nhiệm vụ. Nhận định này cũng phù hợp với quan điểm của KTV1, KTV2, KTV4 khi trả lời hai câu hỏi nguyên nhân và thách thức khi triển khai kiểm toán hoạt động trên các khía cạnh (i) thủ trưởng các đơn vị được kiểm toán coi trọng việc tuân thủ quy định pháp luật hơn theo đuổi kết quả đầu ra; (ii) chưa có quy định chế độ chịu trách nhiệm cá nhân khi không đạt được mục tiêu đề ra.

Do đó, có thể khẳng định rằng, cải cách quản trị công ở Việt Nam còn chậm và hiện còn nhiều khác biệt so với mô hình quản trị công mới được áp dụng tại các quốc gia phát triển trên thế giới chính là nguyên nhân và thách thức trong việc triển khai kiểm toán hoạt động ở Việt Nam.

4.2.3.2. Hạn chế trong việc thực hiện loại hình kiểm toán truyền thống

Theo Power (2003), chính những hạn chế trong chức năng kiểm toán truyền thống trong lĩnh vực công đã thúc đẩy phát triển kiểm toán hoạt động do các SAI thường xuyên phải duy trì vị thế và uy tín của mình thông qua hoạt động kiểm toán.

Kết quả phân tích báo cáo kiểm toán chỉ ra, hầu hết các cuộc kiểm toán đều áp dụng lồng ghép cả ba loại hình kiểm toán trong đó có kiểm toán hoạt động. Mặc dù vậy, nhiều nội dung kiểm toán liên quan đến việc xem xét trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực công chưa được quan tâm, trình bày đúng mức trong báo cáo kiểm toán. Kết quả kiểm toán cũng chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của xã hội trong việc chỉ ra, phát hiện những tồn tại, yếu kém trong quản lý, sử dụng tài sản quốc gia. Nhiều vụ tiêu cực, tham nhũng chưa được phát hiện (kết quả khảo sát tình huống). Hai nguyên nhân này chỉ ra lý do tại sao SAV cần phải triển khai kiểm toán hoạt động. KTV1 tham gia trả lời phỏng vấn cho rằng, do thiếu những quy định pháp luật, vì vậy, nhiều trường hợp phát hiện ra hiện tượng thất thoát, lãng phí nhưng không có các quy định tham chiếu để xử lý, nên các kiến nghị không đủ hiệu lực. Trái lại, việc kết hợp các loại hình kiểm toán trong một cuộc kiểm toán nhưng không kéo dài thời gian thực hiện, thay đổi phương pháp tổ chức kiểm toán dẫn tới, KTV không thể thu thập được đầy đủ các bằng chứng thích hợp phục vụ cho việc đánh giá và hình thành ý kiến kiểm toán (KTV5). Kết quả phân tích báo cáo kiểm

toán trong giai đoạn 2005-2013 cũng chỉ ra rằng, kết quả kiểm toán truyền thống vẫn tăng dần qua các năm.

Từ những phân tích trên, có thể khẳng định rằng, mặc dù kiểm toán truyền thống có một số hạn chế nhất định khi không đi sâu khảo sát, đánh giá được những vấn đề mà xã hội và công chúng quan tâm. Tuy nhiên, hiện nay, việc SAV vẫn tập trung nhiều nguồn lực, thời gian hơn cho loại hình kiểm toán truyền thống chính là nguyên nhân giải thích, kiểm toán hoạt động chậm phát triển. Ngoài ra, việc tổ chức lồng ghép kiểm toán hoạt động cùng với kiểm toán truyền thống trong khi hạn chế về thời gian, nguồn lực cũng là một thách thức khi triển khai kiểm toán hoạt động.

4.2.3.3. Thiếu hiểu biết về kiểm toán hoạt động

- Kết quả phỏng vấn sâu chỉ ra, có 4/5 KTV có ý kiến cho rằng, KTV hiện nay chưa hiểu biết đầy đủ về kiểm toán hoạt động trên các khía cạnh sau: thiếu hiểu biết lý luận và thực tiễn về kiểm toán hoạt động, chưa phân biệt được khái niệm tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, thiếu quan tâm thỏa đáng tới hiệu quả và hiệu lực đối với các hoạt động của đối tượng kiểm toán. KTV1 giải thích do thiếu những quy định trách nhiệm cụ thể đối với người đứng đầu trong tổ chức khi kết quả thực hiện yếu kém, lãng phí, thất thoát. Củng cố quan điểm này, KTV2 cho rằng:

Các đơn vị chú trọng nhiều trong việc tuân thủ pháp luật và các quy định và thường ưu tiên nhiệm vụ này trong trường hợp phải xem xét tới các khía cạnh kinh tế, hiệu quả và hiệu lực.

Bên cạnh đó, KTV4 lưu ý rằng, hiện nay định nghĩa về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong các văn bản quy định pháp luật còn chưa thống nhất, mâu thuẫn dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau chẳng hạn, Luật Ngân sách, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí…Kết quả khảo sát tình huống cũng cung cấp bằng chứng tương tự.

- Đối với lãnh đạo của SAV22, chính vì chưa hiểu rõ lý luận kiểm toán hoạt

động nên họ chưa phổ biến, truyền đạt rõ ràng về mục đích và kết quả đầu ra mong muốn đạt được của kiểm toán hoạt động. Bên cạnh đó, công tác phổ biến, tuyên

22 Lãnh đạo của SAV bao gồm Tổng kiểm toán, các Phó tổng, Kiểm toán trưởng và Phó Kiểm toán trước các chuyên ngành, khu vực

truyền vẫn còn hạn chế, chưa có nhiều kênh để KTV, Quốc hội, đơn vị được kiểm toán và các cơ quan thông tấn báo chí tiếp cận, dẫn tới chưa tranh thủ được sự ủng hộ và quan tâm đối với loại hình kiểm toán này. Một lý do khác lý giải bổ sung thêm cho nhận định này là mặc dù Chiến lược phát triển kiểm toán của SAV giai đoạn 2013-2017 xem phát triển kiểm toán hoạt động là một trong những mục đích, mục tiêu chính nhưng lại chưa thiết lập được mục tiêu cụ thể cần đạt được.

- Đối với các bên liên quan, nhận thức của đối tượng được kiểm toán liên quan tới việc đo lường tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu chưa được đề cập tới trong các nghiên cứu hàn lâm và thảo luận của các SAI thuộc các nước đang phát triển như Việt Nam (quan điểm của KTV4, KTV5).

Từ những dữ liệu nghiên cứu được phân tích cho thấy hạn chế trong nhận thức về kiểm toán hoạt động của các KTV, lãnh đạo trong SAV và các bên liên quan khác cũng ảnh hưởng tới việc triển khai kiểm toán hoạt động trên thực tiễn. Thách thức đối với SAV khi triển khai kiểm toán hoạt động trong trường hợp này chính là thiếu sự quan tâm đối với loại hình kiểm toán này so với loại hình kiểm toán truyền thống.

4.2.3.4. Trách nhiệm giải trình

Tăng cường trách nhiệm giải trình là mục tiêu đầu tiên đối với kiểm toán hoạt động (Lonsdale & cộng sự 2011). Theo đó, kết quả kiểm toán hoạt động cần phải chỉ ra được các kết quả thực hiện trên cơ sở các nguồn lực được giao hoặc ủy quyền đối với từng cá nhân cụ thể. Vì vậy, thiếu những quy định cụ thể buộc mỗi cá nhân phải có trách nhiệm giải trình trong việc thực thi chức năng nhiệm vụ được giao gắn với kết quả đạt được vừa là nguyên nhân vừa là thách thức đối với SAV trong việc phát triển kiểm toán hoạt động (ý kiến của KTV2, KTV4).

4.2.3.5. Khả năng của Kiểm toán Nhà nước (SAV)

Khác với loại hình kiểm toán truyền thống, kiểm toán hoạt động đòi hỏi nhiều nguồn lực và năng lực của KTV phải ở mức độ cao hơn. Ngoài những nhân tố đảm bảo điều kiện cho việc triển khai kiểm toán hoạt động như pháp lý (thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ), nguồn lực tài chính và phương tiện kiểm toán, nhân sự kiểm