Cơ Sở Khoa Học Của Quy Hoạch Sử Dụng Đất Xã Trung Lý

Chương 3

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

3.1. Cơ sở khoa học của quy hoạch sử dụng đất xã Trung Lý

3.1.1. Cơ sở khoa học của quy hoạch sử dụng đất

Đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu và quan trọng đối với tất cả các ngành, đặc biệt là nông, lâm nghiệp. Việc tổ chức quản lý, sử dụng đất đai hợp lý là vấn đề rất quan trọng và cần thiết. QHSDĐ bền vững phải được xây dựng trên nền tảng cơ sở lý luận và thực tiễn thì mới đảm bảo tính khả thi, mang lại hiệu quả thiết thực cả về kinh tế, xã hội và môi trường.

3.1.1.1. Cơ sở lý luận

a) Quy hoạch sử dụng đất cấp xã trong hệ thống sử dụng đất vĩ mô

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 159 trang tài liệu này.

Hệ thống quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam được khởi xướng từ năm 1963 và được hoàn thiện dần theo thời gian. Trước đây, quy hoạch sử dụng đất thường dựa vào các đơn vị hành chính (tỉnh, huyện, xã) hoặc theo ngành (nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản…); quy hoạch sử dụng đất cho các ngành chủ yếu thường dựa vào điều kiện tự nhiên mà ít quan tâm đến nhu cầu, nguyện vọng của người dân cũng như sự phát triển bền vững của môi trường sinh thái, nên hiệu quả sử dụng đất không cao.

Luật đất đai năm 2003 quy định hệ thống QHSDĐ ở 4 cấp quản lý hành chính nhà nước: Cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện (gọi là cấp vĩ mô); cấp thôn bản, hộ gia đình (gọi là cấp vi mô). Cấp xã là cấp chuyển tiếp giữa cấp vĩ mô và cấp vi mô; bởi vì, cấp xã vừa là cấp cơ sở (vi mô) có chức năng hành pháp về quản lý nhà nước vừa là cấp quản lý kế hoạch sử dụng đất tại địa phương theo định hướng phát triển chung (vĩ mô). Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất cấp xã phải kết hợp hài hoà giữa quy hoạch vĩ mô và vi mô, nghĩa là vừa quy hoạch định hướng vừa quy hoạch quản lý sản xuất. Quy hoạch sử dụng đất cấp xã phải tuân thủ và cụ thể hóa quy hoạch của cấp trên, trực tiếp là QHSDĐ cấp huyện; đồng thời là cơ sở để tổng hợp, xây dựng QHSDĐ cấp huyện.

Các nội dung trong quy hoạch sử dụng đất cấp vĩ mô có tính chất định hướng, nguyên tắc và luôn gắn với ý đồ phát triển kinh tế của các cấp quản lý lãnh thổ. Cấp xã,

thôn, bản là các cấp thấp bên dưới. Trong đó, xã được coi là đơn vị cơ bản quản lý và tổ chức sản xuất lâm - nông nghiệp của thành phần kinh tế tập thể và tư nhân, vì vậy cấp xã là cấp quản lý hành chính thấp nhất yêu cầu giải quyết các nội dung, biện pháp kỹ thuật, kinh tế xã hội và cần ước tính được cả về đầu tư, nguồn vốn, hiệu quả, thời gian thu hồi vốn một cách cụ thể.

b) Quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia

Mục đích QHSDĐ và lập kế hoạch sử dụng đất nhằm sử dụng hợp lý, có hiệu quả và bền vững tài nguyên đất đai, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường, phục vụ nhu cầu ngày càng tăng của đời sống con người.

Những năm trước đây, việc phát triển nông thôn vẫn áp dụng phương pháp tiếp cận một chiều từ trên xuống thiếu vai trò tham gia của người dân địa phương. Trên thực tế, người dân luôn giữ vai trò trung tâm, họ vừa là đối tượng, vừa là mục tiêu, vừa là nhân tố hành động. Vì vậy, việc quy hoạch sử dụng đất phải do chính người dân trực tiếp tham gia thì mới có tính khả thi cao và mang lại hiệu quả thiết thực, các cơ quan, cán bộ chỉ đóng vai trò cố vấn, hướng dẫn thực hiện.

Quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia được chia làm 3 bước: (1) Chuẩn bị, (2) đánh giá hiện trạng và xác định nhu cầu về sử dụng đất, (3) quy hoạch sử dụng đất. Trong đó, mục tiêu phát triển sản xuất được người dân địa phương xác định một cách cụ thể, có thể linh hoạt điều chỉnh tuỳ theo điều kiện tình hình của địa phương. Người dân được khuyến khích và coi việc quy hoạch sử dụng đất như là nhiệm vụ của chính họ. Họ sẵn sàng, tự giác và chủ động trong việc tham gia thực hiện các nội dung quy hoạch mà chính họ đã quyết định.

Ưu điểm của phương pháp tiếp cận có sự tham gia của người dân là làm thay đổi thái độ và phương pháp luận về đánh giá, phát triển của cộng đồng trước đây, tạo ra quá trình học hỏi từ cả hai phía vừa cho phép cộng đồng tự đề ra các giải pháp phù hợp với chính họ để có thể thực hiện và đạt được mục đích cao nhất.

Tuy nhiên, do hạn chế về chuyên môn và tầm nhìn dài hạn nên bản kế hoạch sử dụng đất xã, thôn (bản) chưa đủ tầm khái quát cao nên không đáp ứng được yêu cầu phát triển tổng thể. Vì vậy, thay vì quy hoạch sử dụng từ trên xuống hay từ dưới lên,

phương pháp phối hợp được sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài nhằm phát huy vai trò của tất cả các thành phần tham gia và tất cả kiến thức liên quan đến sử dụng đất. Phương pháp tiếp cận nêu trên đã phát huy tối đa sức mạnh tổng hợp và sự hiểu biết của mọi thành phần để có bản kế hoạch sử dụng đất lâm - nông nghiệp cấp xã tốt nhất.

c) Quy hoạch sử dụng đất theo quan điểm hệ thống

Hệ thống là một tổng thể có trật tự của các yếu tố khác nhau có quan hệ và tác động qua lại, hiểu một cách khác hệ thống là một cơ cấu hoàn chỉnh gồm nhiều bộ phận chức năng tạo nên một cách có tổ chức và trật tự, tồn tại và hoạt động theo những quy luật thống nhất, tạo nên một chất lượng mới không giống tính chất của từng yếu tố hợp thành, và cũng không phải con số cộng của những bộ phận đó.

Trong sản xuất Nông - lâm nghiệp lý thuyết về hệ thống cũng được ứng dụng một cách rộng rãi. Nếu coi sản xuất nông lâm nghiệp là một hệ thống khi đó, sản xuất lương thực, rau màu, chăn nuôi, thuỷ lợi,…sẽ được coi là những bộ phận chức năng. Những bộ phận này không thể thiếu được chúng nằm trong một mối quan hệ tác động qua lại một cách chặt chẽ. Việc nghiên cứu cơ chế hoạt động, chỉ ra được những điểm mạnh, điểm yếu của hệ thống sẽ giúp người ta đưa ra được những quyết định, tác động vào những khâu, những mắt xích ở những thời điểm thích hợp nhằm làm cho hệ thống hoạt động được nhịp nhàng, cân đối và đem lại hiệu quả cao nhất.

Năm 1993, khi nghiên cứu về các hệ thống sử dụng đất, FAO đã đưa ra một số khái niệm về sử dụng đất như sau:

- Loại hình sử dụng đất (Major kind of land use) là một dạng chính trong sử dụng đất ở nông thôn bao gồm một nhóm các hệ thống sử dụng đất nông nghiệp nhờ nước trời, cây hàng năm, cây lâu năm, cây lâm nghiệp…nó thường được dùng để đánh giá đất đai một cách định tính hoặc để khảo sát tài nguyên thiên nhiên.

- Kiểu sử dụng đất là một dạng sử dụng đất được mô tả chi tiết hơn so với loại hình sử dụng đất nó chỉ ra một sự sử dụng đất thấp hơn loại hình sử dụng đất.

- Hệ thống sử dụng đất bao gồm các kiểu sử dụng đất hoặc các loại hình trong sự phối hợp, tương tác qua lại lẫn nhau, hỗ trợ lẫn nhau trên một mảnh đất nhất định. Vì vậy, hệ thống sử dụng đất có thể có quy mô lớn nhỏ tuỳ ý và luôn luôn là một hệ

cân bằng động. Các yếu tố cấu thành luôn tác động qua lại lẫn nhau trong mối quan hệ biện chứng, qua đó con người phân tích bản chất và đặc tính của các mối tác động qua lại để đề xuất hệ thống canh tác hợp lý nhằm khai thác tối đa tiềm năng của chúng phục vụ cho cuộc sống của con người.

Các bước thực hiện trong QHSDĐ theo quan điểm hệ thống FAO (1993):

Bước 1: Thiết lập mục tiêu và các tư liệu có liên quan

Bước 2: Tổ chức công việc

Bước 3: Phân tích vấn đề

Bước 4: Xác định cơ hội cho sự thay đổi

Bước 7: Đưa ra những chọn lựa tốt nhất

Bước 6: Đánh giá những khả năng chọn lựa: Phân tích môi trường, kinh tế và xã hội.

Bước 5: Đánh giá thích nghi đất đai

Bước 8: Chuẩn bị quy hoạch sử dụng đất đai

Bước 9: Thực hiện quy hoạch.

Bước 10: Theo dõi và xem xét chỉnh sửa quy hoạch.

Hình: 3.1. Sơ đồ quy hoạch sử dụng đất theo FAO

d) Quy hoạch sử dụng đất theo quan điểm bền vững

Trong những năm gần đây, thuật ngữ “Phát triển bền vững” được quan tâm và nghiên cứu một cách rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực nói chung và trong sản xuất nông lâm nghiệp nói riêng. Việc nghiên cứu, đề xuất ra các phương pháp sử dụng đất mới như: Nông lâm kết hợp, VAC, SALT trên cơ sở chính sách giao đất để phát triển kinh tế hộ gia đình ở các vùng nông thôn, nhất là các vùng trung du, miền núi đã góp phần đảm bảo tính bền vững trong sử dụng đất và đạt được những hiệu quả thiết thực đối với người dân. Như vậy, phát triển bền vững là phải không những đảm bảo lợi ích trước mắt mà không làm tổn hại đến lợi ích của thế hệ mai sau.

Công tác quy hoạch sử dụng đất bền vững phải được xem xét một cách tổng hợp và toàn diện nhằm thực hiện các mục tiêu: (1) Thích hợp về mặt môi trường; (2)

Có lợi về mặt xã hội; (3) Có thể chấp nhận về mặt kinh tế; (4) Thích hợp về mặt sinh thái.

Sử dụng đất bền vững là một vấn đề không chỉ của Việt Nam mà nó mang tính chất toàn cầu. Để một hệ thống sử dụng đất được bền vững cần tập trung vào một số vấn đề sau: (1) Duy trì được sự cân bằng dinh dưỡng trong đất; (2) Áp dụng các hệ thống nông lâm kết hợp, đa dạng hoá sản xuất và sản phẩm; (3) Sử dụng các tập đoàn cây đa mục đích và cây cố định đạm; (4) Xây dựng các mô hình tổng hợp về các hệ thống và kỹ thuật canh tác trên đất dốc trên cơ sở có sự tham gia của người dân.

Như vậy, tính bền vững chỉ có thể đạt được khi mà các hoạt động sản xuất đem lại hiệu quả kinh tế cao và ổn định, được xã hội chấp nhận đồng thời phải đảm bảo duy trì được sự bền vững về mặt môi trường và cân bằng sinh thái.

Đối với các vùng đất dốc, vấn đề sử dụng đất bền vững cần được quan tâm một cách triệt để bởi vì những vùng đất đai này dễ bị thoái hoá hơn cả do những tác động bất lợi của cả tự nhiên và xã hội. Để đánh giá mức độ bền vững có thể sử dụng nhiều chỉ tiêu khác nhau: (1) Đảm bảo an toàn lương thực, thực phẩm; (2) Kiểm soát xói mòn, duy trì, bảo vệ độ phì của đất và năng suất cây trồng; (3) Giữ được quỹ đất, nguồn nước, đa dạng sinh học và tạo nhiều loại sản phẩm; (4) Nằm trong khuôn khổ hành lang pháp luật, các chính sách của nhà nước; (5) Được cộng đồng sống trong khu vực chấp nhận; (6) Có tổng thu nhập, khả năng sinh lợi và hiệu quả kinh tế cao.

Biện pháp sử dụng đất bền vững bao gồm các cách thức và giải pháp tác động hay quy trình công nghệ sử dụng đất, các chính sách và các hoạt động có liên quan đến sử dụng đất nhằm hội nhập được những lợi ích kinh tế xã hội và mối quan tâm về môi trường nhằm mục tiêu phát triển sản xuất ổn định lâu dài. Cụ thể:

- Ứng dụng Nông lâm kết hợp theo phương châm lấy ngắn nuôi dài đồng thời cải thiện được điều kiện đất đai.

- Kết hợp trồng nhiều loài cây đa mục đích để tận dụng hết tiềm năng đất đai.

- Chọn các loài cây và con giống thích hợp cho từng vùng đất.

- Thực hiện các kỹ thuật canh tác tổng hợp.

- Ứng dụng triệt để kỹ thuật canh tác trên đất dốc để giữ màu, giữ nước cho đất.

đ) Quy hoạch sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường

Hiện nay có nhiều khái niệm về thị trường; theo nghĩa hẹp “Thị trường là nơi diễn ra các hoạt động trao đổi, chuyển nhượng, mua bán hàng hoá và dịch vụ”. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì “Thị trường là một hình thức biểu hiện sự phân công lao động xã hội và do đó có thể phát triển vô cùng tận, ở đâu và khi nào có sự phân công lao động xã hội thì ở đó và khi ấy có thị trường”. Kinh tế thị trường là kinh tế hàng hoá phát triển ở trình độ cao, khi tất cả quan hệ kinh tế trong quá trình tái sản xuất xã hội đều được tiền tệ hoá, các yếu tố của sản xuất như vốn, tài sản, sức lao động, chất xám, các sản phẩm và dịch vụ làm ra đều có giá mà giá cả hình thành bởi tác động của quy luật cung cầu trên thị trường.

Trong kinh tế thị trường, mỗi chủ thể kinh tế trong hoạt động kinh doanh theo đuổi lợi ích của mình và lợi nhuận. Do đó nói đến kinh tế thị trường cần phải bảo đảm những điều kiện cơ bản sau: (1) Tính tự chủ cao của các chủ thể kinh tế thể hiện ở tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các hoạt động kinh doanh của mình trong việc sản xuất cái gì?, sản xuất như thế nào?, sản xuất cho ai?... (2) Mua bán theo giá cả thị trường, người bán và người mua tự do giao dịch; (3) Đảm bảo có đủ thông tin về thị trường.

Dựa vào sự phân tích khoa học về cung - cầu ở thị trường và của mỗi vùng để xác định phương hướng và quy mô sản xuất hàng hoá, dịch vụ của các chủ thể. Trong đó phải trả lời được 4 vấn đề cơ bản: (1) Sản xuất và dịch vụ cái gì? (2) Sản xuất bao nhiêu? (3) Sản xuất và dịch vụ như thế nào và cho ai? (4) Lợi nhuận thu được bao nhiêu?

Trên cơ sở xác định được phương hướng quy mô sản xuất hàng hoá và dịch vụ mà mục đích cuối cùng của các chủ thể sản xuất là mục tiêu kinh doanh. Trên cơ sở đó quy hoạch tổ chức các biện pháp kinh doanh, quản lý sử dụng đất đai, phát triển sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp để đạt được những mục tiêu đã đề ra. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất cần bám sát các mục tiêu kinh doanh đã xác định, căn cứ vào những điều kiện cơ bản của khu vực có liên quan đến sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp, sự tiến bộ của khoa học công nghệ và điều kiện khác có liên quan để quy hoạch mặt bằng sử dụng đất và cơ cấu cây trồng, vật nuôi phù hợp với mục đích kinh doanh (tức là phù hợp với

nhu cầu của thị trường) và điều kiện địa phương trên cơ sở phát triển bền vững, bảo đảm hài hoà giữa lợi ích kinh tế với lợi ích xã hội và môi trường sinh thái.

e) Cơ sở pháp lý đối với QHSDĐ bền vững xã Trung Lý

Trong công cuộc đổi mới và hội nhập của đất nước hiện nay, công tác quy hoạch, quản lý, sử dụng đất có vai trò vô cùng quan trọng; nó chính là động lực giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát huy tối đa tiềm năng của đất đai và quản lý sử dụng đất một cách bền vững. Chính vì vậy nhà nước đã ban hành nhiều cơ chế chính sách quan trọng có liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất được thể hiện trong hệ thống pháp luật và các văn bản pháp quy cụ thể như sau:

- Hiến pháp của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài [49].

- Luật đất đai năm 2003 nêu rõ [50]: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ quan trọng nhất để Nhà nước thống nhất quản lý đối với toàn bộ đất đai; đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả. Trong giai đoạn hiện nay, nội dung QHSDĐ còn giải quyết một cách đồng bộ những yêu cầu về môi trường, về giải pháp tổ chức thực hiện đảm bảo đúng với mục tiêu của kỳ quy hoạch đồng thời phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và hiện trạng sử dụng đất [52].

- Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 phân định rõ 3 loại rừng: rừng sản xuất; rừng phòng hộ; rừng đặc dụng làm cơ sở cho QHSDĐ [51].

- Chỉ thị số 28/2004/CT-TTg ngày 15/7/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc kiểm kê đất đai năm 2005 [45]; Chỉ thị 38/2005/CT-TTg ngày 05/12/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng [46]; Chỉ thị số 09/2007/CT-TTg, ngày 06 tháng 04 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý sử dụng đất của các quy hoạch và dự án đầu tư [47].

- Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Thủ tướng Chính phủ về việc “Quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định

và lâu dài vào mục đích nông nghiệp” [10]; Nghị định này đã nói đến vai trò của cấp xã trong việc giao đất nông nghiệp trong các điều 8, 12, 15.

- Thông tư số 106-QHKT ngày 15/4/1991 hướng dẫn QHSDĐ cấp xã. Thông tư này chủ yếu đề cập đến QHSDĐ nông nghiệp [37].

- Nghị định số 02/CP ngày 15/11/1994 của Chính phủ Quy định về giao khoán đất lâm nghiệp cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình vào mục đích lâm nghiệp [11]. Nghị định này đề cập đến vai trò của cấp xã trong việc xác định quỹ đất lâm nghiệp của địa phương và khẳng định giao đất lâm nghiệp trên địa bàn xã phải dựa trên QHSDĐ lâm nghiệp của xã.

- Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ Quy định về giao khoán đất và sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và thuỷ sản trong các doanh nghiệp [12]; Nghị định số 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ về việc Giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp [13]; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư [14].

- Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện trách nhiệm quản lý Nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp [43]; Quyết định số 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng [44]; Quyết định số 491/QĐ-TTg ngày 16/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Bộ tiêu chí quốc gia về nông thôn mới [48].

- Thông tư số 01/2005/TT-BTNMT ngày 13/4/2005 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn một số điều của Nghị định số 181/2004NĐ-CP ngày 29/10/2004 [6]; Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT, ngày 02/11/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất [7]; Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT, ngày 10/06/2009 của Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn về việc quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng [3]; Thông tư số 54/2009/TT-BNNPTNT, ngày