Thực Trạng Cơ Chế Giải Quyết Tranh Chấp Hành Chính Đất Đai Về Thu Hồi

Tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn diễn biến phức tạp, tính chất tranh chấp ngày càng gay gắt, kéo dài, tập trung vào bồi thường GPMB phát triển các khu đô thị (chiếm gần 70% tổng số vụ khiếu nại, tố cáo), trong đó, chủ yếu là khiếu nại về giá đất bồi thường, tiềm ẩn sự mất ổn định ở một số nơi. Đa số các tỉnh đã giải quyết tốt công tác khiếu nại, tố cáo, bên cạnh đó cũng có một số địa phương chưa thực sự quan tâm trong công tác giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân về giải phóng mặt bằng [4, tr. 16].

Theo kết quả tổng hợp báo cáo của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì trong gần 7 năm, các địa phương đã quyết định thu hồi 50.906 ha của

1.481 tổ chức và 598 hộ gia đình, cá nhân vi phạm pháp luật về đất đai. Những tỉnh thu hồi nhiều đất do vi phạm pháp luật về đất đai như: Bình Phước, Phú Yên, Đắk Nông, Quảng Nam, Gia Lai, Quảng Ninh, Khánh Hòa, Hà Nội [4, tr. 21].

Nguyên nhân chính của thực tế nhiều bất cập là:

- Công tác quy hoạch sử dụng đất chưa sát với tình hình thực tế, mang nặng tính chủ quan, áp đặt dẫn đến nhiều khu vực quy hoạch đã được công bố là sẽ thu hồi đất nhưng không biết đến bao giờ mới thực hiện. Có những quy hoạch đúng đắn, phù hợp, cần thiết song lại không có lộ trình thực hiện, không có phân kỳ quy hoạch phù hợp. Có trường hợp lại do ngân sách hạn hẹp không chủ động giải quyết thực hiện dự án.

- Phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thực hiện chưa tốt, không sát với thực tế. Nhiều địa phương chưa coi trọng việc lập khu TĐC chung cho các dự án tại địa bàn, một số khu TĐC đã được lập nhưng chất lượng kém, không đảm bảo yêu cầu “tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ”. Quá trình lập phương án bồi thường hỗ trợ và TĐC chưa thực sự công khai dân chủ, minh bạch. Một số nơi chưa chú trọng trong việc tạo việc làm mới cho người bị thu hồi đất chuyển đổi nghề nghiệp. Việc chăm lo đời sống cho những người bị thu hồi đất chưa được quan tâm đầy đủ.

- Chính sách quy định về bồi thường, hỗ trợ và TĐC thường xuyên thay đổi dẫn đến tình trạng so bì, khiếu nại của người bị thu hồi đất qua các dự án.

- Giá đất bồi thường chủ yếu thực hiện theo bảng giá nhân với hệ số nên còn

thấp so với giá thị trường. Tại các vùng giáp ranh giữa các tỉnh, giữa khu đô thị và nông thôn có sụ chênh lệch lớn về giá bồi thường, hỗ trợ gây khiếu kiện kéo dài ảnh hưởng đến công tác GPMB.

2.6. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH ĐẤT ĐAI VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có xu hướng gia tăng và đặc biệt ngày càng trở nên bức xúc từ sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2004. Kết quả tiếp nhận và giải quyết các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đến giai đoạn vừa qua cụ thể như sau:

Một là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục hành chính: Theo thống kê, từ năm 2004 đến nay, tổng số vụ việc khiếu nại các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận và giải quyết trong các năm từ 2004 đến 2012 là: 528.401/612.115 vụ việc, đạt 86%, trong đó, hàng năm, khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai luôn chiếm khoảng 70%. Riêng tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, từ năm 2004 đến năm 2011, đã tiếp nhận được 59.751 lượt đơn của 29.671 vụ việc, trong đó khiếu nại hành chính về đất đai là 17.7113. Về khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc, kéo dài, tại thời điểm ngày 02/5/2012, các bộ, ngành, địa phương đã kiểm tra, rà soát còn 528 vụ, đến ngày 11/7/2014, còn 34 vụ việc đang được tập trung giải quyết dứt điểm. Các số liệu này cho thấy, số tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai phát sinh và được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý, giải quyết hàng năm là rất lớn. Tỷ lệ số vụ việc được giải quyết so với số vụ việc tiếp nhận cũng tương đối cao và luôn ổn định trên 80%, có năm đạt xấp xỉ 90% là rất cao; số vụ việc tồn đọng, kéo dài trong lĩnh vực đất đai cũng được các cơ quan hành chính nhà nước quan tâm giải quyết với tỷ lệ đáng kể, có những vụ việc kéo dài tới 20 năm, đã được giải quyết dứt điểm. Tuy nhiên, phân tích 257.419/290.565 đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước từ năm 2008 đến năm 2012 cho kết quả: Tỷ lệ khiếu nại đúng và khiếu nại đúng một phần từ năm 2008 đến 2011 chiếm gần 50%, tỷ lệ này trong năm 2012 có giảm xuống còn 43,05%5 nhưng vẫn cho thấy các quyết

định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân như vậy là rất lớn và đáng báo động.

Hai là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục tư pháp: Từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ án hành chính liên quan đến đất đai, giải quyết 2.857 vụ, đạt 71,5% (trong khi đó chỉ riêng năm 2013, Tòa án nhân dân các cấp thụ lý sơ thẩm 69.894 vụ án hình sự, xét xử sơ thẩm được 68.751 vụ; thụ lý sơ thẩm 285.794 vụ án dân sự, xét xử được 259.636 vụ). Trong tổng số 2.857 vụ án hành chính sơ thẩm liên quan đến đất đai, Tòa án nhân dân các cấp đã đình chỉ giải quyết 1.130 vụ, chiếm 39,6% các vụ giải quyết; đưa ra xét xử 1.727 vụ, chiếm 60,4% các vụ giải quyết, với kết quả xét xử: Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện 1.389 vụ, chiếm 80,5% các vụ đưa ra xét xử; chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện 149 vụ chiếm 8,6% các vụ đưa ra xét xử; chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện 189 vụ, chiếm 10,9% các vụ đưa ra xét xử. Những con số này cho thấy, số lượng các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai được thụ lý và giải quyết rất ít so với số lượng các vụ án hình sự và vụ việc dân sự, đồng thời, cũng rất ít so với số lượng vụ việc khiếu nại về đất đai đã được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý, giải quyết. Đồng thời, từ số liệu cụ thể các vụ án hành chính liên quan đến đất đai được Tòa án nhân dân các cấp thụ lý, xét xử từ năm 2004 đến năm 2011 cũng cho thấy, mặc dù số lượng vụ án có chiều hướng tăng lên hàng năm (cho dù chỉ tăng rất ít), nhưng tỷ lệ giữa số lượng vụ án được giải quyết với số lượng vụ án đã thụ lý thì lại có xu hướng giảm dần. Thực tế giai đoạn vừa qua, thông thường người dân chỉ khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai sau khi đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước và đã có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, tỷ lệ gần 20% số vụ án hành chính về đất đai được Tòa án nhân dân các cấp chấp nhận một phần (8,6%) và chấp nhận toàn bộ (10,9%) lại cho thấy, nếu việc giải quyết của Tòa án đúng pháp luật và nếu tất cả các vụ việc này đều đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại, thì có nghĩa rằng gần 20% quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là trái pháp luật, nhưng không được phát hiện qua việc giải quyết bằng thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước [5, tr. 8].

Như vậy, từ thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai trên đây có thể thấy, sự tồn tại song song hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai gần 20 năm qua đã mang lại hiệu quả nhất định, góp phần bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất và bảo đảm pháp chế trong hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan. Mặc dù đã có những tác động tích cực, nhưng cả hai cơ chế hành chính và tư pháp trong giải quyết tranh chấp hành chính như hiện nay cho thấy những tồn tại, hạn chế trong việc hướng tới bảo vệ công lý cho người dân. Thực tế, phần lớn các vụ việc tranh chấp hành chính về đất đai không được giải quyết dứt điểm tại cơ sở, mức độ hài lòng của người dân rất thấp. Đáng chú ý là trong một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, thì có tới trên 90% số người được hỏi có ý kiến không hài lòng về cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với việc thu hồi đất, giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Sở dĩ có những hạn chế trên, theo chúng tôi các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai còn nhiều bất cập, hạn chế cả về mô hình tổ chức, trình tự thủ tục thực hiện và yếu tố con người, cụ thể như sau:

Về mô hình tổ chức: Mô hình tổ chức bộ máy giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở cơ chế giải quyết bằng con đường hành chính nhà nước và bằng con đường tư pháp vẫn còn nhiều bất cập. Trong khi trách nhiệm của người đứng đầu (là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) tại các cơ quan hành chính nhà nước còn chưa cao, bộ máy tham mưu giải quyết của hệ thống cơ quan này cũng còn chưa chặt chẽ, thiếu chuyên nghiệp, thì bộ máy của Tòa án nhân dân cũng có bất cập do được tổ chức theo cấp hành chính, nên trong hoạt động còn khó bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử vì bị ảnh hưởng bởi cấp ủy và chính quyền địa phương.

Về trình tự, thủ tục giải quyết: Cả thủ tục giải quyết bằng con đường hành chính và con đường tư pháp cũng vẫn còn bộc lộ những hạn chế, bất cập cần phải được tiếp tục khắc phục, hoàn thiện, cụ thể như: Thủ tục giải quyết bởi cơ quan hành chính nhà nước còn mang “tính khép kín”, thực tế phát sinh những trường hợp cần phải xem xét lại, kể cả khi đã có bản án có hiệu lực của Tòa án, nhưng lại không

có quy định về những trường hợp này; thủ tục tư pháp khắc phục được hạn chế trên của thủ tục hành chính nhưng lại có nhược điểm là rườm rà, kéo dài thời gian, nhiều trường hợp gây bức xúc trong dư luận.

Về yếu tố con người: Nguồn nhân sự giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai còn nhiều hạn chế. Trong cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và hệ thống cơ quan Tòa án, nguồn nhân sự giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có nhiều hạn chế cả về số lượng và chất lượng. Ở nhiều địa phương, trong bộ máy tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai còn thiếu những cán bộ, công chức vừa có chuyên môn về lĩnh vực đất đai, lại vừa có chuyên môn, kỹ năng về giải quyết khiếu nại hành chính. Đối với Ngành Tòa án, số lượng thẩm phán hành chính còn mỏng và số thẩm phán đáp ứng được các yêu cầu vừa có năng lực chuyên môn như những thẩm phán khác, lại phải vừa có trình độ chuyên sâu trong công tác quản lý nhà nước về đất đai còn ít hơn. Những hạn chế về nguồn nhân lực này đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả điều chỉnh pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Kết luận Chương 2

Qua quá trình đánh giá, tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã có những thay đổi cơ bản và toàn diện, đặc biệt là những quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Hệ thống các quy định của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của nước ta hiện nay bao gồm các quy định trong Luật Đất đai năm 2013 (Chương VI từ Điều 61 dến Điều 94), quy định tại Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và tại Thông tư 37/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tạo ra khuôn khổ pháp lý để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư thống nhất trên cả nước.

Trên cơ sở tổng hợp, phân tích, đánh giá toàn bộ thực trạng các quy định của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cũng như phân tích, đánh giá thực trạng và kết quả công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng như những tồn tại hạn chế của tình hình tranh chấp và giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai của nước ta hiện nay đã cho chúng ta thấy một bức tranh khá hoàn chỉnh, toàn diện pháp luật về thu hồi đất, về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cũng như công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Những tồn tại, hạn chế bấp cập của các quy định hiện hành liên quan đến công tác thu hồi, giải phóng mặt bằng và bố trí tái định cư hiện nay đã cho chúng ta những hướng tiếp cận khác để tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện hệ thống pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Từ tình hình nghiên cứu trong nước, những mô hình, kinh nghiệm của các nước, các tổ chức quốc tế, có thể chỉ ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm xây dựng cơ sở lý luận mang tính hệ thống trên nguyên tắc phù hợp thực tiễn của cơ chế thị trường để từ đó đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách, pháp luật cụ thể cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ, tái định cư.

Chương 3

CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

3.1. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐANG ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ Ở VIỆT NAM

Từ tình hình nghiên cứu trong nước, những mô hình, kinh nghiệm của các nước, các tổ chức quốc tế, có thể chỉ ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm xây dựng cơ sở lý luận mang tính hệ thống trên nguyên tắc phù hợp thực tiễn của cơ chế thị trường để từ đó đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách, pháp luật thật cụ thể. Các vấn đề cần tập trung nghiên cứu bao gồm:

3.1.1. Xác định phạm vi thu hồi đất và việc áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất

Quy định của Luật Đất đai và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật quy định về các trường hợp được Nhà nước thu hồi đất chia làm 4 nhóm vẫn còn khá rộng, trong đó có thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bao gồm cả dự án phát triển kinh tế, đầu tư xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp (không phân biệt nguồn vốn đầu tư là của Nhà nước hay của tư nhân), các dự án 100% vốn nước ngoài. Đây là một vấn đề rất khó thuyết phục người có đất bị thu hồi nhanh chóng chấp nhận phương án bồi thường để bàn giao mặt bằng. Những người này cho rằng nếu lấy đất của họ để sử dụng vào các mục đích như xây dựng đường giao thông, công trình công cộng thì họ sẵn sàng chấp nhận hi sinh vì cộng đồng, nhưng nếu lấy đất của họ cho các dự án kinh tế thì phải thỏa thuận sòng phẳng và trong nhiều trường hợp những người dân này cho rằng họ cũng có thể tự đầu tư trên mảnh đất của họ được như các nhà đầu tư khác, việc Nhà nước thu hồi đất của họ để giao cho các nhà đầu tư khác là không công bằng, không bình đẳng.

Việc hạn chế những trường hợp được áp dụng biện pháp hành chính để có đất đã bước đầu giảm bớt chi phí, nhân lực của bộ máy hành chính, tạo sự công bằng, bình đẳng giữa nhà đầu tư với người có đất bị thu hồi, hạn chế tình trạng lạm dụng bộ máy công quyền để cưỡng bức thu hồi đất tràn lan.

Các nước áp dụng các biện pháp hành chính để có đất một cách rất hạn chế, các trường hợp được áp dụng cưỡng chế thu hồi đất, trưng mua đất bắt buộc chủ yếu là các dự án, công trình hạ tầng trọng yếu, các công trình vì lợi ích công cộng.

Cho đến nay, cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mới chỉ được nhìn dưới góc độ kinh tế (chuyển quyền bắt buộc) và có lưu ý tới vấn đề xã hội (hỗ trợ mất sinh kế và chuyển đổi nghề). Nếu không thực hiện thu hồi đất thì nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất tự thỏa thuận với nhau mà Nhà nước chỉ có trách nhiệm phê duyệt quy hoạch. Làm gì để thực hiện quy hoạch khi nhà đầu tư bất lực trước một số người đang sử dụng đất không muốn hợp tác hoặc đòi giá đất quá cao. Cơ chế tự thỏa thuận không tạo được thuận lợi đã làm cho các nhà đầu tư muốn mở rộng cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Luận văn muốn tiếp cận cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dưới góc nhìn đa chiều, cả kinh tế, chính trị, xã hội,văn hóa và nhân văn. Ngoài ra, có giải pháp gì để Nhà nước can thiệp mạnh hơn đối với những trường hợp phù hợp quy hoạch, có xen lẫn giữa lợi ích chung và lợi ích riêng của nhà đầu tư nhằm làm giảm đi xu hướng muốn mở rộng cơ chế Nhà nước thu hồi đất.

3.1.2. Cơ chế tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch (thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện)

Việc tạo quỹ đất sạch cho các nhu cầu phát triển thông qua việc chủ động thu hồi đất theo quy hoạch là một hướng đi đúng đắn, qua đó khắc phục được tình trạng giá đất đang ngày một tăng cao ảnh hưởng đến hiệu quả sản xuất kinh doanh của dự án, tình trạng dự án bị cản trở do việc bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư, khiếu kiện kéo dài. Thực hiện theo hướng này, lợi ích thu được từ đất đai được bổ sung cho ngân sách nhà nước và quay trở lại cải thiện đời sống nhân dân, hạn chế tham nhũng và đầu cơ đất đai.