Thực Trạng Quy Định Pháp Luật Về Cơ Chế Đảm Bảo Thực Hiện Pháp Luật Về

duyệt thì người có đất thu hồi còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng mức tiền chậm nộp theo quy định của Luật Quản lý thuế tính trên số tiền chậm trả và thời gian chậm trả. Trường hợp người có đất thu hồi không nhận tiền bồi thường, hỗ trợ thì tiền bồi thường, hỗ trợ được gửi vào tài khoản tạm giữ của Kho bạc nhà nước.

2.3.4. Thực trạng quy định pháp luật về cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở Việt Nam

Đã từ lâu ở nước ta, để giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, Nhà nước xác lập con đường giải quyết hành chính, theo đó người sử dụng đất thực hiện quyền khiếu nại và được giải quyết theo thủ tục hành chính do pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại quy định. Từ khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 ra đời và có hiệu lực thi hành, tranh chấp hành chính về đất đai là một trong 8 loại việc được Tòa án nhân dân giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính. Sự kiện này có ý nghĩa rất lớn trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Đây là con đường tư pháp giải quyết tranh chấp hành chính với ưu thế riêng được thừa nhận chung, có ý nghĩa bổ sung cho khiếu nại theo con đường hành chính và hoàn toàn phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Đồng thời, đó cũng là một phương thức hữu hiệu bảo đảm vận hành bộ máy hành chính nhà nước trong sạch và có được tính hợp pháp, hiệu quả. Kể từ đó tới nay, pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện. Quốc hội đã ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013; Chính phủ, Tòa án nhân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ, ngành liên quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Về cơ bản, các văn bản pháp luật đã bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và khả thi, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai.

- Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể về giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai cụ thể:

+ Luật Đất đai đã quy định cụ thể các trường hợp tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do tòa án nhân dân giải quyết giải quyết

+ Trường hợp tranh chấp đất đai mà các bên đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai thì đương sự chỉ có thể lựa chon một trong hai hình thức đó là nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng.

- Quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết tranh chấp, cơ chế bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của kết quả giải quyết tranh chấp.

2.4. ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ

Thu hồi đất để chuyển sang các mục đích khác đã làm thay đổi cơ cấu kinh tế

- xã hội phát triển theo hướng văn minh, hiện đại hơn đáp ứng được yêu cầu CNH, HĐH đất nước. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân có đất bị thu hồi đã dần được hoàn thiện theo hướng đảm bảo quyền lợi hợp pháp cho người dân, đảm bảo ổn định đời sống và công bằng xã hội. Nhưng bên cạnh đó cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết, cần tiếp cận quyền sử dụng đất như một quyền về tài sản, không phân biệt thu hồi đất để sử dụng vào mục đích nào và có tính đến những thiệt hại không chỉ vật chất mà còn tinh thần, không chỉ hiện tại mà còn tương lai của các thế hệ sau này. Vấn đề Nhà nước thu hồi đất để có đất phục vụ công nghiệp hóa và đô thị hóa, giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần được xem xét không chỉ liên quan tới giá trị tài sản mà còn nhiều chiều khác cần được cân nhắc. Nếu là quan hệ chuyển nhượng đất đai tự nguyện thì vấn đề duy nhất cần đặt ra là giá trị thỏa thuận giữa 2 bên. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất hiện nay có bản chất là sự chuyển nhượng bắt buộc, khi bên có đất không muốn mất đất do gắn với sinh kế, kể cả sự ổn định gia đình, tập quán, tâm linh, v.v. Nói chung, người sử dụng đất có xu hướng không muốn mất đất, mặc dù giá trị bồi thường, hỗ trợ có thể

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

đã ngang giá trị thị trường. Vì vậy, cơ chế Nhà nước thu hồi đất cần được nghiên cứu, xem xét theo cách tiếp cận đa chiều gồm: bảo đảm an ninh chính trị, bảo đảm đồng thuận xã hội, bảo đảm công bằng lợi ích kinh tế, bảo đảm văn minh về văn hóa và bảo đảm tính nhân văn trong bảo vệ quyền của con người. Trong nhiều trường hợp người ta còn quan tâm tới cách tiếp cận môi trường. Thông thường, ô nhiễm môi trường do sử dụng đất tác động không chỉ những người bị thu hồi đất mà tác động chung vào mọi cư dân nơi có dự án đầu tư sử dụng đất.

2.4.1. Về thu hồi đất

2.4.1.1. Ưu điểm

Các trường hợp thu hồi đất đã được thu hẹp, giới hạn phạm vi áp dụng. Trong trường hợp sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế thì chỉ những dự án kinh tế lớn, có tác động đến kinh tế - xã hội của địa phương mới được áp dụng cơ chế thu hồi đất. Việc giới hạn phạm vi áp dụng đã góp phần thúc đẩy các quan hệ đất đai vận động theo cơ chế thị trường. Khi thực hiện theo cơ chế thu hồi đất, nếu giải quyết hợp lý vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất thì có thể rút ngắn thời gian thực hiện vì được sự trợ giúp của các chính quyền địa phương. Khi áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì các mục đích công không sinh lợi mà bồi thường thỏa đáng về giá trị tài sản (gồm cả quyền sử dụng đất) thì thường không xẩy ra các chuyện phức tạp về tất cả các chiều tiếp cận (chính trị, xã hội, kinh tế, văn hóa, nhân văn). Sự cần thiết của tiếp cận đa chiều chỉ đặt ra khi cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho các trường hợp có sinh lợi cho nhà đầu tư ở các mức độ khác nhau.

2.4.1.2. Hạn chế

- Việc thực hiện thu hồi đất thường thiếu khách quan từ phía các cơ quan hành chính do tâm lý muốn ưu tiên phát triển kinh tế, hay thiên vị nhà đầu tư dẫn đến giải quyết không thỏa đáng quyền lợi của người bị thu hồi đất. Trong nhiều trường hợp, cơ chế này có thể gắn với các nguy cơ tham nhũng. Sự thiếu khách quan do bất kỳ lý do nào cũng làm cho bài toán công bằng về lợi ích kinh tế giữa các bên tham gia (nhà đầu tư, Nhà nước, người đang sử dụng đất) không thể giải quyết hợp lý.

- Đòi hỏi sự tham gia của nhiều cơ quan hành chính nên phải tăng nhân lực của bộ máy hành chính và tăng chi phí hành chính, dễ phát sinh tham nhũng, cán bộ quản lý dễ gắn quyền lợi riêng của mình vào quyết định phân chia lợi ích của các bên tham gia.

- Chưa có sự tham gia của hệ thống định giá bất động sản theo giá thị trường trong quá trình triển khai, từ đây dễ dẫn tới tình trạng khó giải quyết các bất đồng ý kiến về giá đất và tài sản trên đất. Đây cũng chính là một nguyên nhân chính gây ra bất công bằng trong thụ hưởng lợi ích từ dự án đầu tư.

- Do thường không giải quyết thỏa đáng giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nên số lượng khiếu kiện của người bị thu hồi ngày càng tăng, gây mất ổn định xã hội. Những khiếu kiện dài ngày trên diện rộng có thể ảnh hưởng đáng kể tới an ninh chính trị.

- Thẩm quyền thu hồi đất đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, trong đó có nhiều dự án thu hồi diện tích lớn, thu hồi đất trồng lúa, đất rừng để chuyển sang đất phi nông nghiệp ảnh hưởng đến đời sống và việc làm của nhiều hộ dân nhưng việc thực hiện còn thiếu cân nhắc, tính toán, trong khi việc kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên còn thiếu chặt chẽ. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn tới việc không bảo đảm tính nhân văn trong bảo vệ quyền con người, không chỉ là quyền đối với tài sản, mà còn cả quyền có việc làm, quyền có lương thực, thực phẩm.

- Cơ chế Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để giao cho nhà đầu tư gắn với lợi ích kinh tế luôn chứng tỏ tính thiếu văn minh của xã hội, làm ảnh hưởng tới tính văn hóa của cơ chế quản lý đất đai.

2.4.2. Về bồi thường

2.4.2.1. Ưu điểm

- Đã phân định một bước giữa bồi thường và hỗ trợ, trong đó cơ chế bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất bị thu hồi đã bước đầu có sự điều tiết về lợi ích giữa người bị thu hồi đất, Nhà nước và nhà đầu tư.

- Ngày càng bảo đảm được tính dân chủ, minh bạch, rõ ràng ngay từ khâu đầu trong quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và thực hiện dự án đầu tư.

- Trình tự, thủ tục về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từng bước được cải cách, rút gọn. Năm 2009, lần đầu tiên đã lồng ghép việc thực hiện các thủ tục hành chính trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất với thủ tục lập, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thủ tục phê duyệt dự án đầu tư. Do vậy, so với trước đây, đã rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục khoảng từ 1/3 đến 1/2 thời gian thực hiện.

- Nguồn kinh phí chi trả bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người bị thu hồi đất đã xác định rõ hơn, cụ thể là do ngân sách nhà nước chi trả; trong trường hợp nhà đầu tư ứng vốn chi trả thì sẽ được ngân sách nhà nước hoàn trả toàn bộ trên cơ sở bù trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà nhà đầu tư phải nộp để được sử dụng đất.

2.4.2.2. Hạn chế

- Mặc dù đã có một bước phân biệt giữa bồi thường và hỗ trợ nhưng sự phân biệt đó vẫn chưa thực sự phù hợp với thực tế. Việc định giá đất nông nghiệp theo phương pháp thu nhập làm cho giá đất nông nghiệp trong đô thị thấp hơn rất nhiều so với giá trên thị trường, pháp luật quy định một khoản hỗ trợ khá cao cho đất nông nghiệp là đất vườn ao và đất nông nghiệp trong khu dân cư mà bản chất đây là khoản bồi thường theo giá đất phù hợp thị trường. Khi thu hồi đất nông nghiệp, người nông dân phải được bồi thường thiệt hại do mất việc làm, mất sinh kế nhưng pháp luật lại chỉ tính hỗ trợ trong một thời gian nhất định. Cần một bước đổi mới tiếp theo để mọi thiệt hại của người mất đất đều được bồi thường, hỗ trợ chỉ là khoản trợ giúp thêm ngoài những thiệt hại đã được xác định.

- Các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm.

- Tình trạng không thống nhất về cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ giữa các dự án đầu tư có nguồn vốn trong nước và dự án từ vốn vay của các tổ chức nước ngoài (ADB, WB, v.v.).

- Tình trạng một số người bị thu hồi đất không hợp tác để thực hiện đo đạc, kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có quyết định

thu hồi đất. Nhiều trường hợp còn xây dựng công trình tạm, trồng cây lâu năm để đòi bồi thường, hỗ trợ nhiều hơn.

- Việc cập nhật biến động, chỉnh lý tài liệu bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính thực hiện không đồng bộ và triệt để, đo đạc xong không triển khai ngay việc cấp Giấy CNQSDĐ trong khi việc sử dụng đất thường xuyên có biến động đã gây khó khăn cho công tác kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phần lớn các địa phương chưa đo tách riêng cho từng loại đất, có địa phương chỉ đạo viết gộp chung và mang ký hiệu của loại đất ở, có địa phương tạm trừ mỗi hộ 200-400m2 đất ở còn lại

tính vào đất vườn. Từ đó dẫn đến giá đất theo loại đất khác nhau, áp giá bồi thường khác nhau, gây nên khiếu kiện trong quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng.

- Về giá đất:

+ Có sự chênh lệch lớn về giá đất tại các khu vực giáp ranh giữa các địa phương (Ví dụ: giá đất tại khu vực giáp ranh giữa thành phố Hà Nội với các tỉnh lân cận như Hưng Yên, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Vĩnh Phúc chênh lệch từ 100 - 716%.).

+ Công tác xác định giá đất cụ thể để làm căn cứ bồi thường, hỗ trợ tái định cư còn nhiều bất cập, cán bộ định giá đất còn thiếu và yếu đã ảnh hưởng rất lớn đến công tác xác định giá đất để tính bồi thường.

+ Về tổ chức thực hiện công tác điṇ h giá đất còn chồng chéo và không thống nhất phân công thực hiện giữa ngành tài nguyên môi trường và n gành tài chính từ

Trung ương đến đia

phương; đôi

ngũ cán bô ̣làm công tác điṇ h giá đất ở địa phương

phần lớn là các cán bộ kiêm nhiệm nhiều công viêc

, chưa được đào tạo và bồi

dưỡng để nắm chuyên sâu về công tác điṇ h giá đất ; chưa giao cho đơn vị sự nghiệp hoặc thành lập tổ chức chuyên môn hóa để thực hiện điṇ h giá đất ; chưa quy định việc sử dụng tư vấn giá đất, giải quyết khiếu nại về giá đất.

- Cơ chế xác định giá đất tính tiền bồi thường

Trước Luật Đất đai 2013, việc xác định giá đất tính tiền bồi thường thực hiện theo Điều 9 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã được sửa đổi, bổ sung tại khoản 2 Điều 4 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006, Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-

CP của Chính phủ. Theo đó, giá đất tính tiền bồi thường là giá đất do Nhà nước quy định (UBND cấp tỉnh quy định trong bảng giá) theo mục đích sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất; trường hợp giá này chưa sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh sẽ quyết định giá đất tính tiền bồi thường cho phù hợp. Sau đó, Luật Đất đai 2013 quy định giá đất tính tiền bồi thường là giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định đối với từng trường hợp mà không dựa vào giá đất trong bảng giá như trước đây (Điều 114).

Như vậy, từ Luật Đất đai 2003 đến nay, giá đất tính tiền bồi thường đều là giá của Nhà nước, dù cơ chế hình thành có khác nhau qua từng giai đoạn. Mặc dù các quy định nói trên đã “cố gắng” tạo điều kiện cho giá đất bồi thường “sát” với giá thị trường nhưng chắc chắn giá đất này sẽ bị chi phối bởi ý chí chủ quan của Nhà nước do người quyết định cuối cùng là “Chủ tịch UBND cấp tỉnh” nơi có đất. Ý chí chủ quan này lại chịu sự chi phối bởi địa vị, quyền lực nhà nước trong quan hệ đất đai. Xu hướng phổ biến là cơ quan nhà nước sẽ quyết định mức giá bồi thường thấp hơn giá thị trường thực sự. Hậu quả là lợi ích của người bị thu hồi đất khó mà được đảm bảo sòng phẳng. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến nhiều công trình hạ tầng của Nhà nước và các dự án đầu tư khác không thể thực hiện đúng tiến độ do người có đất bị thu hồi không thể chấp nhận được mức giá đất bồi thường mà cơ quan Nhà nước đưa ra.

Vì vậy, để tránh tình trạng trên tiếp diễn, việc xác định giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không nên “độc quyền” thuộc về Nhà nước nữa. Giá đất này phải hình thành trên cơ sở thương lượng giữa hai bên, có sự tham khảo thực tế và giá đất đưa ra của các tổ chức dịch vụ về tư vấn giá đất. Điều này hiện nay đã có thể thực hiện được bởi cơ chế pháp lý đầy đủ cho các tổ chức trung gian này hình thành và hoạt động đã được quy định.

Tóm lại, trong điều kiện kinh tế thị trường, chúng ta không nên nhầm lẫn thu hồi đất chỉ là một công cụ hành chính thuần túy, mà phải nhận thấy được nó còn là một công cụ kinh tế quan trọng của chủ sở hữu Nhà nước. Sử dụng công cụ thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội một cách rộng rãi không có nghĩa là

“lạm dụng” quyền lực nhà nước gây tổn hại đến quyền tài sản của NSDĐ. Lợi ích của người bị thu hồi đất là lợi ích riêng của từng chủ thể sử dụng đất, nhưng phát triển bền vững kinh tế - xã hội chính lại là lợi ích chung của xã hội. Chỉ khi nào Nhà nước có quy định phù hợp và vận dụng tốt công cụ thu hồi đất cho phát triển kinh tế

- xã hội thì hai lợi ích này mới có thể hài hòa được.

2.4.3. Về hỗ trợ

2.4.3.1. Ưu điểm

- Thực hiện quy định về hỗ trợ đầy đủ cho người bị thu hồi đất để ổn định đời sống, chuyển đổi việc làm, bù đắp thiệt hại về thu nhập. Cơ chế hỗ trợ đã bước đầu có sự điều tiết về lợi ích giữa người bị thu hồi đất, Nhà nước và nhà đầu tư; đặc biệt đã có chính sách ưu tiên hỗ trợ đối với các trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, đất ở.

- Việc lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp đối với các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đã trở thành quy định bắt buộc.

- Chính phủ đã có một số quy định cụ thể về mức hỗ trợ cho từng nhóm trường hợp và giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thêm một số hỗ trợ khác trong những trường hợp cần thiết. Đây là một quy định có tính chất “mở”, góp phần tháo gỡ cho các địa phương trong việc vận dụng các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

2.4.3.2. Hạn chế

- Chưa quan tâm đúng mức đến hỗ trợ cho cuộc sống của người dân bị mất đất sau thu hồi.Việc chủ động đào tạo nghề hoặc chủ động phối hợp với cơ quan có liên quan để tổ chức đào tạo nghề cho người lao động bị thu hồi đất nông nghiệp chưa được các cấp Ủy đảng tại một số địa phương quan tâm. Một bộ phân nông dân sau khi đã sử dụng không đúng mục đích của khoản tiền hỗ trợ (xây nhà mới, mua sắm, nâng cấp tiện nghi sinh hoạt,v.v.) đã lâm vào cảnh thất nghiệp và các tệ nạn xã hội.

- Về hỗ trợ ổn định đời sống: việc quy định chỉ hỗ trợ cho trường hợp bị thu hồi diện tích đất nông nghiệp từ 30% trở lên còn bất cập, gây thiệt thòi cho những người bị thu hồi nhiều lần nhưng đều dưới ngưỡng tỷ lệ này. Gây thắc mắc, khiếu kiện, so bì trong nhân dân.