Những Hạn Chế, Yếu Kém Chung Của Pháp Luật Về Thu Hồi Đất, Bồi Thường,

2.4.4.1. Ưu điểm

- Quan điểm nhất quán trong vấn đề tái định cư là phải xây dựng khu tái định cư trước khi ban hành quyết định thu hồi đất ở, nơi tái định cư phải có điều kiện sống tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, có điều kiện thuận lợi về hạ tầng phục vụ đời sống, sinh hoạt, học tập của người dân. Các quan điểm này đã từng bước được thể chế trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật.

- Các mức diện tích đất ở và giá trị đầu tư trong các khu, điểm, nhà ở tái định cư đã đáp ứng được cơ bản nhu cầu, khả năng tài chính và tập quán sinh hoạt của người dân bị thu hồi đất. Chính sách Nhà nước hỗ trợ khoản chênh lệch về tiền giữa suất tái định cư tối thiểu với số tiền được bồi thường, hỗ trợ đối với những hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất ở được người dân và dư luận đánh giá là điểm đột phá trong chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

2.4.4.2. Hạn chế

- Chưa có cơ chế bắt buộc để bảo đảm có quỹ đất và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất. Chất lượng khu tái định cư chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.

- Phần nhiều các dự án phải thu hồi đất ở nhưng quỹ đất để phục vụ tái định cư cho người có đất ở bị thu hồi đã không chuẩn bị kịp, hoặc chuẩn bị không tốt (kết cấu hạ tầng chất lượng kém, thiếu đồng bộ, không đáp ứng được yêu cầu sinh hoạt tối thiểu của người dân) dẫn đến tình trạng nhà (căn hộ) tái định cư đã hoàn thành nhưng không có người thuộc diện tái định cư đến nhận nhà ở.

- Người bị thu hồi chỗ ở thường không được lựa chọn nơi tái định cư mà phải thực hiện theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nơi tái định cư thường chưa được đề cập đến các khía cạnh văn hóa, tín ngưỡng, tâm linh của cả cộng đồng dân cư bản địa.

2.4.5. Những hạn chế, yếu kém chung của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Hạn chế trong nghiên cứu cơ sở lý luận

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

+ Quá trình xây dựng pháp luật và các chính sách liên quan về đất đai đang

trong giai đoạn tiệm cận với xu hướng vận động thực tế - chuyển sang KTTT. Đất đai là nguồn lực quan trọng hàng đầu của nền kinh tế nhưng lại chậm được “thị trường hóa”, không chuyển hóa thành một nguồn lực thị trường. Mấu chốt vấn đề là ở chỗ thị trường đất đai theo đúng nghĩa chậm được hình thành trong khi thị trường đất đai giao dịch “ngầm”, phi chính thức lại phát triển mạnh, rất sôi động, thường xuyên gây ra những cơn sốt đầu cơ “nóng”, “lạnh”.

+ Chậm chuyển quan niệm sở hữu đất đai với tư cách là (1) nguồn tài nguyên quốc gia, (2) nguồn lực tự nhiên trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang quan niệm là một nguồn lực thị trường (tài sản - giá trị) của nền kinh tế thị trường.

+ Việc Nhà nước trực tiếp thu hồi đất cho mọi dự án, công trình còn mang nặng cơ chế bao cấp đã khiến cho nhà quy hoạch không đưa yếu tố kinh tế vào bài toán quy hoạch phát triển của mình; nhiều dự án, công trình vẫn được triển khai khi kinh phí bồi thường giải phóng mặt bằng chiếm tới 80% giá trị của dự án, công trình.

+ Việc phân cấp quản lý nhà nước đối với đất đai đáng lẽ phải theo nguyên lý thị trường, cho đến nay, lại vẫn mang nặng tinh thần hành chính - kế hoạch hóa tập trung. Sự phân cấp dẫn tới việc trao quyền vượt quá năng lực, có mặt vi phạm nguyên tắc quản lý tài sản quốc gia (cấp huyện cũng được quyền thu hồi đất, giao đất, bồi thường đất gắn với các dự án phát triển kinh tế, trong khi người dân hầu như không được tham gia và có ý kiến gì), đây là nguồn gốc của tình trạng “buông lỏng quản lý nhà nước về đất đai”, hình thành nên các nhóm lợi ích, thao túng quá trình “vốn hóa” tài nguyên đất, chiếm đoạt nguồn lợi to lớn do quá trình chuyển đổi mang lại.

+ Tuy đã có nguyên tắc chia sẻ lợi ích hợp lý giữa Nhà nước, nhà đầu tư, người bị thu hồi đất nhưng lại chưa có quy định cụ thể về cách chia sẻ như thế nào để hợp lý, vì vậy, việc thực hiện cụ thể nguyên tắc này trên thực tế rất khác nhau giữa các địa phương.

+ Thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho các dự án nâng cấp các đô thị, nơi có giá đất rất cao đã tạo ra các dự án đòi hỏi kinh phí đầu tư quá lớn. Tại Hà Nội đã có con đường được gọi là “đắt nhất hành tinh”, đó là hệ quả

của việc thực hiện cứng nhắc trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường theo giá đất thị trường, thiếu xem xét để đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm giảm kinh phí đầu tư nhưng vẫn đạt được sự đồng thuận của người bị thu hồi đất.

+ Vấn đề hỗ trợ cho người bị thu hồi đất để chuyển đổi nghề nghiệp chưa được xem xét kỹ lưỡng, chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để ổn định đời sống, ổn định việc làm. Giải pháp bồi thường bằng đất kinh doanh dịch vụ, đất ở để người bị thu hồi đất nông nghiệp có khả năng tự chuyển đổi sang nghề nghiệp kinh doanh dịch vụ bên cạnh các khu công nghiệp, trong khu dân cư là tốt nhưng cần được dự tính trước và đưa vào QHSDĐ để có tính khả thi cao hơn.

+ Chưa chú ý tới quyền lợi của cộng đồng dân cư nơi có đất. Hiện mới chỉ có quy định việc chia sẻ nguồn thu từ đất giữa ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Cách tiếp cận này chưa bảo đảm quyền lợi của địa phương, cộng đồng dân cư.

- Hạn chế trong việc ban hành chính sách pháp luật

+ Hệ thống văn bản pháp luật đất đai về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ban hành nhiều, phức tạp, chồng chéo, đồng thời, lại thường xuyên thay đổi theo hướng càng về sau càng cởi mở, thuận lợi hơn trước dẫn đến những vi phạm pháp luật, khiếu kiện, suy bì giữa những người bị thu hồi đất ngày càng gia tăng.

+ Với quy định cho người sử dụng đất được tự chuyển mục đích sử dụng đất đã tháo gỡ được một phần gánh nặng trong công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, phát huy được tính chủ động của doanh nghiệp, cá nhân sử dụng đất; tuy nhiên, cũng dẫn đến tình trạng nhiều doanh nghiệp không có kinh nghiệm, không có năng lực tài chính lợi dụng sự thiếu chặt chẽ này để “giữ đất”, “ôm đất”, “chạy dự án” để bán dự án kiếm lời, qua đó gây nên tình trạng phá vỡ quy hoạch chung, phát triển đô thị ồ ạt, tình trạng dự án “treo”, “nhà hoang”.

+ Pháp luật đất đai chưa hình thành được các quy định riêng về việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với khu vực đồng bào dân tộc thiểu số, đối với nhóm người nghèo; chưa gắn kết với chính sách ưu đãi cho đồng bào dân tộc thiểu số, chính sách thực hiện xóa đói giảm nghèo, chính sách bình đẳng giới.

+ Quy định về các trường hợp thu hồi đất nhất là các trường hợp phục vụ

mục đích phát triển kinh tế còn thiếu cụ thể, dẫn đến tình trạng tùy tiện trong áp dụng pháp luật. Quy trình công khai, công bố các thông tin quy hoạch, phạm vi thu hồi đất vẫn còn nặng về hình thức, dẫn đến việc thu hồi đất không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

+ Chưa có quy định chi tiết để lựa chọn các dự án có hiệu quả, các nhà đầu tư có năng lực. Vẫn còn nhiều dự án được giao đất nhưng không thực hiện đầu tư, để đất hoang nhiều năm, có biểu hiện chờ đất lên giá để chuyển nhượng cho nhà đầu tư khác, trong khi người bị thu hồi đất vẫn chưa tìm được đất khác để ổn định đời sống.

+ Thiếu quy định làm cơ sở pháp lý để thực hiện đo đạc, kiểm đếm, lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất.

+ Việc bồi thường, hỗ trợ vẫn đang thực hiện theo cơ chế tính một lần khi Nhà nước thu hồi đất; các quy định về ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi mặc dù đã có nhiều đổi mới nhưng nhìn chung vẫn chưa được quan tâm thỏa đáng; việc bù đắp những thiệt hại không tính được bằng tiền, hoặc những thiệt hại dài hạn chưa được xem xét đầy đủ và thỏa đáng dẫn đến nhiều vấn đề xã hội bức xúc như vấn đề việc làm, thu nhập ổn định lâu dài cho người bị thu hồi đất.

- Hạn chế trong việc tổ chức thực hiện

+ Việc bồi thường, hỗ trợ chưa gắn với dự án đầu tư, thường việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và việc giao đất cho nhà đầu tư vẫn được giải quyết thành hai quá trình khác nhau dẫn đến chưa gắn kết trách nhiệm của nhà đầu tư và chính quyền địa phương trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

+ Nhiều địa phương vẫn thực hiện bồi thường về đất theo giá đất quy định trong Bảng giá nhân với hệ số điều chỉnh, trong khi việc xây dựng và ban hành Bảng giá đất lại chưa tuân thủ nghiêm túc nguyên tắc thị trường; giá đất trong Bảng giá thường thấp để thu hút đầu tư, giảm thu tiền sử dụng đất khi cấp Giấy CNQSDĐ, giảm kinh phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

+ Các địa phương hiện nay vẫn chủ yếu thực hiện thu hồi đất và giao chỉ định cho chủ đầu tư, cho phép chủ đầu tư ứng vốn trả trước tiền bồi thường, hỗ trợ,

tái định cư. Từ đó dẫn đến sự không minh bạch trong lựa chọn chủ đầu tư, đẩy chủ đầu tư đối đầu với người có đất bị thu hồi, kéo dài thời gian giải phóng mặt bằng.

+ Các địa phương chưa chủ động tạo lập quỹ đất tái định cư theo quy hoạch hoặc nếu có thì các khu tái định cư lại không đảm bảo các điều kiện về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội.

+ Trình tự, thủ tục thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa tạo được tính phù hợp đối với từng hoàn cảnh kinh tế - xã hội của địa phương, từng đặc trưng tập quán của các dân tộc thiểu số. Người dân luôn cảm thấy khu tái định cư được chỉ định không phù hợp với hoàn cảnh sống của mình, nhất là khi giải quyết tái định cư cho nhóm người nghèo, cho cả một cộng đồng dân cư dân tộc thiểu số.

+ Cơ chế tham gia của cộng đồng dân cư và người dân trong quá trình thu hồi đất chưa được thực thi sâu rộng trong thực tiễn, sự tham gia nhiều khi chỉ mang tính hình thức, không hiệu quả. Việc thực hiện nguyên tắc dân chủ, công khai, công bằng, đúng pháp luật còn thiếu nghiêm túc: một số địa phương bỏ qua việc thông báo thu hồi đất trước khi có quyết định thu hồi đất; có địa phương khi xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bỏ qua việc xin ý kiến của người dân hoặc không công khai phương án sau khi đã được được phê duyệt.

2.4.6. Những bất cập, hạn chế, thiếu hụt của pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai

Hiện nay, chúng ta phải thừa nhận rằng, cả pháp luật nội dung và pháp luật hình thức điều chỉnh giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai vẫn còn những bất cập, hạn chế, thiếu hụt. Ở đây, tôi xin đưa ra và phân tích hai vấn đề bất cập, hạn chế, thiếu hụt về pháp luật như sau:

Một là, bất cập, hạn chế của pháp luật về đất đai: Có thể nói rằng, một trong những nguyên nhân cơ bản phát sinh tranh chấp hành chính về đất đai gay gắt trong giai đoạn vừa qua là do Luật Đất đai cũ có quá nhiều bất cập trong việc thu hồi, định giá, đền bù, hỗ trợ tái định cư... Đây cũng là những nội dung mà trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều ý kiến của các chuyên gia và đại biểu Quốc hội thiết tha đề nghị có những thay đổi then chốt, nhưng nhìn

chung vẫn chưa được khắc phục. Chẳng hạn như về thu hồi đất, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Nhà nước chỉ thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích an ninh, quốc phòng, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa một phạm vi quá rộng các trường hợp được phép thu hồi đất, chỉ có điểm khác là những trường hợp đó, tùy thuộc vào quy mô, sẽ cần có sự chấp thuận của Hội đồng nhân dân, bên cạnh cơ quan chính quyền có thẩm quyền thu hồi đất. Nếu việc hướng dẫn và tổ chức thực hiện không tốt, có thể lại dẫn đến tình trạng lạm quyền, thu hồi đất tràn lan, tiếp tục gây bức xúc trong nhân dân. Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2013, không có nhiều đổi mới về cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, mà chủ yếu là luật hóa một số quy định của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ. Quy định như vậy chưa thể giải quyết được những bất cập về thực tế mất sinh kế, mất việc làm của người bị thu hồi đất và những mâu thuẫn, bức xúc gay gắt đang diễn ra ở nhiều địa phương.

Hai là, thiếu căn cứ pháp lý trong việc ban hành các quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính: Đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là các quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quản lý về đất đai, nhưng việc phân biệt giữa quyết định hành chính và hành vi hành chính trong các cơ quan có thẩm quyền đôi khi còn lúng túng. Thực tế, khó xác định hành vi hành chính mang tính nội bộ hay hành vi hành chính là đối tượng của tranh chấp hành chính. Đặc biệt, do chưa có luật nên việc ban hành các quyết định hành chính trong việc thu hồi, bồi thường giải phóng mặt bằng, chuyển mục đích sử dụng đất, còn có hiện tượng vi phạm như: Sai đối tượng, không tuân thủ trình tự, thủ tục, thiếu công khai, dân chủ, công bằng, không thẩm tra xem xét nhu cầu sử dụng của người được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất.

Có thể nói, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai trong giai đoạn vừa qua đã có những kết quả tích cực, nhưng vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật và đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, đòi hỏi phải có nhiều giải pháp đồng bộ, kịp thời và đặt trong

mối quan hệ phụ thuộc, tác động lẫn nhau như: Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, đổi mới tư duy nhận thức, tăng cường hơn nữa công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, bảo đảm cơ sở vật chất cho công tác giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai và các giải pháp hỗ trợ khác.

2.4.7. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém

2.4.7.1. Nguyên nhân khách quan

- Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. bảo vệ tổ quốc trong giai đoạn hiện nay và tương lai, đòi hỏi phải thu hồi để chuyển mục đích sử dụng một diện tích đất lớn hơn nhiều lần so với các thời kỳ trước đây, khối lượng công việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất rất lớn và không những không giảm mà còn có chiều hướng ngày càng tăng lên, gây áp lực lên bộ máy chính quyền các cấp, các địa phương.

- Tập quán sinh sống, cư trú, sử dụng đất của từng vùng, miền rất đa dạng, vì thế cho nên cơ chế, chính sách về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong nhiều trường hợp phù hợp với vùng, địa phương này nhưng lại bất cập đối với vùng, địa phương khác.

- Đất nước phát triển theo cơ chế KTTT, đất đai được thừa nhận là có giá và giá đất ngày càng tăng do diện tích có giới hạn trong khi nhu cầu ngày càng lớn; thị trường đất đai - bất động sản mới được hình thành, các quan hệ đất đai trong nhiều trường hợp chưa được vận hành theo cơ chế thị trường mà vẫn nặng về mệnh lệnh hành chính, bao cấp đã làm cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thêm phức tạp.

2.4.7.2. Nguyên nhân chủ quan

- Công tác nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để làm rõ cơ sở khoa học, lý luận còn chưa được quan tâm đầy đủ đã ảnh hưởng trực tiếp đến sự hành thành các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đặc biệt là việc nghiên cứu về cơ chế chia sẻ lợi ích, phạm vi áp dụng chuyển đổi đất đai tự nguyện để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách và bộ mày nhà nước trong việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

- Tổ chức, bộ máy chuyên trách công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng

chưa được quan tâm kiện toàn, trong nhiều công việc liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn có sự phân công chồng chéo. Đội ngũ cán bộ còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn, nhiều trường hợp còn lợi dụng kẽ hở pháp luật để trục lợi, sách nhiễu người bị thu hồi đất.

- Công tác giám sát việc thực thi các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn hạn chế, trong đó đáng chú ý là tình trạng Ủy ban nhân dân các cấp hầu như không thực hiện công việc kiểm tra việc thực thi pháp luật đối với cấp dưới.

2.5. THỰC TRẠNG ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ Ở VIỆT NAM

Trong những năm qua, việc thực hiện chính sách bồi thường bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở Việt Nam đã và đang đạt được những hiệu quả nhất định. Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đã góp phần rất quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội nhưng đây cũng là một trong những vấn đề nổi cộm nhất trong công tác quản lý đất đai hiện nay. Đa số dự án thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ để GPMB thành công đã làm cho đời sống của người dân có đất bị thu hồi tốt hơn trước do họ nhận được khoản tiền bồi thường cao, nhận được sự quan tâm hỗ trợ lớn để ổn định đời sống. Đồng thời, chủ đầu tư cũng nhanh chóng có được mặt bằng để tiền hành xây dựng sản xuất, thu hồi vốn nhanh chóng, góp phần phát triển nền kinh tế chung của cả nước và sự tiến bộ xã hội.

Theo báo cáo của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương, từ năm 2005-2011, tổng diện tích đất đã thu hồi là 728 nghìn ha (trong đó có 536 nghìn ha đất nông nghiệp) để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Các tỉnh, thành phố có diện tích đất thu hồi lớn là Đắk Lăk, Điện Biên, Sơn La, Nghệ An, Bình Phước..... [4, tr. 11].

Nhưng bên cạnh đó, những chính sách về công tác bồi thường, hỗ trợ đã tạo ra không ít những tiêu cực và bất cập. Một điều cho thấy rằng việc áp dụng chính sách này đối với đất nông nghiệp ở các vùng nông thôn khi Nhà nước thu hồi đất ít xảy ra tình trạng khiếu kiện hơn đối với đất ở, đất sản xuất kinh doanh đặc biệt ở những đô thị lớn thì vấn đề áp dụng chính sách gây nhiều bất cập