Phân Cấp Về Quản Lý Chu Trình Ngân Sách

Một là, với quy định phân cấp quản lý ngân sách, Luật NSNN đã tạo ra cơ chế khuyến khích ĐP quan tâm, chăm lo đầu tư phát triển, tạo môi trường thuận lợi cho thu hút đầu tư, thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển để tạo thêm nguồn thu cho NSNN; tập trung chỉ đạo và đôn đốc, đảm bảo thu nộp NSNN theo luật định, phấn đấu tăng thu NSNN để giải quyết các nhiệm vụ phát triển KT- XH của ĐP.

Hai là, công tác quản lý điều hành ngân sách ĐP được chủ động, cơ cấu chi ngân sách được duy trì ở mức độ hợp lý cho đầu tư phát triển, khuyến khích và tạo môi trường thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh; vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế của NSNN đã trở nên rõ ràng hơn và ngày càng hiệu quả, góp phần quan trọng duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế.

* Giai đoạn 2007-2010:

Về cơ bản cả 03 cấp tỉnh, huyện, xã tiếp tục phát huy những kết quả đạt được của giai đoạn 2004 - 2006, theo đó chủ động, mạnh dạn tổ chức, khai thác nguồn thu được phân cấp hiệu quả. Tăng thu NSĐP để cân đối chi, giúp cho các cấp chính quyền ĐP gắn nhiệm vụ thu - chi với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

* Giai đoạn 2011-2015:

Trong giai đoạn 2011 – 2015, NSĐP Đồng Nai được điều tiết tăng từ 45% lên 51% đối với các nguồn thu phân chia về thuế GTGT hàng sản xuất trong nước, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước, thuế thu nhập DN (trừ các DN hạch toán toàn ngành), thuế thu nhập cá nhân, thuế bảo vệ môi trường thuộc DNNN TW, DNNN ĐP, DN có vốn ĐTNN, khu vực dịch vụ ngoài quốc doanh, từ đó, tạo điều kiện thuận lợi cho ĐP khắc phục hẳn tình trạng thâm hụt ngân sách, cân đối nhiệm vụ chi và giúp cho ĐP gắn nhiệm vụ thu - chi với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn.

+ Những mặt đạt được khi thực hiện phân cấp ngân sách

* Về phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước

. Giai đoạn 2004-2006:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

Một là, các khoản thu do cấp huyện quản lý thu được phân cấp và hưởng 100% giúp cấp huyện chủ động trong việc quản lý khai thác nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển. Việc phân cấp cho cấp xã hưởng các

khoản phí, lệ phí, thu từ hoạt động sự nghiệp của các đơn vị do các cơ quan cấp xã, thị trấn quản lý và các khoản thu khác nộp vào ngân sách xã, thị trấn theo quy định của pháp luật; thu về hoa lợi công sản... đã góp phần nâng cao tính năng động của chính quyền cấp xã trong việc quản lý, khai thác các nguồn thu trên địa bàn; chủ động trong việc sử dụng các nguồn thu đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ.

Hai là, hầu hết các khoản thu giao cho cấp huyện, cấp xã quản lý thu được điều tiết 100% cho ngân sách cấp đó. Riêng thành phố Biên Hòa thu tiền sử dụng đất có tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp tỉnh; Một số khoản thu thuế GTGT và thuế thu nhập DN của các DN ngoài quốc doanh do cấp tỉnh quản lý thu cũng điều tiết cho cấp huyện và cấp xã, tạo cho NS cấp huyện và cấp xã chủ động nguồn thực hiện nhiệm vụ chi.

Ba là, cả 03 cấp tỉnh, huyện, xã đều chủ động, mạnh dạn tổ chức, khai thác nguồn thu hiệu quả theo nhiệm vụ được phân cấp, số thu NSNN của năm sau đều tăng cao hơn so với cùng kỳ năm trước tạo điều kiện tăng thu NSĐP để cân đối chi giúp cho các cấp chính quyền ĐP gắn nhiệm vụ thu - chi với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Số thu điều tiết ngân sách các cấp chính quyền ĐP giai đoạn 2004 - 2006 bình quân tăng 18,2%/năm (trong đó ngân sách cấp tỉnh tăng 22,2%; ngân sách cấp huyện, thành phố tăng 11,4%; ngân sách cấp xã tăng 6,1%).

Đến cuối năm 2006, trên địa bàn tỉnh có 170/171 đơn vị chính quyền cấp xã được giao nhiệm vụ ủy nhiệm thu ngoài quốc doanh (hộ khoán 06 tháng, 1 năm). Riêng xã Nam Cát Tiên của huyện Tân phú là xã vùng sâu, vùng xa chưa đủ điều kiện để giao. Có 01 đơn vị là thành phố Biên Hoà tự cân đối thu, chi ngân sách.

. Giai đoạn 2007-2010:

Một là, thu NSNN tăng mạnh từ 8.868 tỷ đồng năm 2006 lên 20.381 tỷ đồng năm 2010. Qua đó, khẳng định rằng với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách đã khuyến khích, tạo điều kiện cho ĐP khai thác tốt hơn nguồn thu cho NSNN, khả năng NSĐP lớn mạnh, tiềm lực tài chính và quy mô NSNN được phát triển. Đây là nhân tố quan trọng đảm bảo cho sự phát triển KT-XH, giữ vững quốc phòng, an ninh trên địa bàn.

Hai là, triển khai đến tất cả 171 đơn vị chính quyền cấp xã nhiệm vụ ủy nhiệm thu ngoài quốc doanh (các hộ khoán 06 tháng, 1 năm). Đối với cấp xã đã có 31 xã,

phường đã tự cân đối được thu, chi bao gồm 24 xã, phường trên địa bàn thành phố Biên Hòa và 07 xã, phường, thị trấn thuộc các huyện Long Thành (01 thị trấn), Định Quán (01 thị trấn), Long Khánh (04 phường), Vĩnh Cửu (01 xã). Nếu so với giai đoạn 2004 - 2006 toàn bộ 171 đơn vị ngân sách cấp xã phải trợ cấp thì giai đoạn 2007 - 2010 đã có sự tiến bộ vượt bậc trong công tác quản lý và phân cấp ngân sách.

. Giai đoạn 2011-2015:

Một là, phân cấp thêm nội dung thuế tiêu thụ đặc biệt lĩnh vực ngoài quốc doanh do cấp huyện quản lý thu thì ngân sách cấp huyện được hưởng theo tỷ lệ điều tiết quy định. Việc phân cấp thêm nội dung này giúp cho chính quyền ĐP cấp huyện tích cực rà soát, chủ động khai thác thêm nguồn thu này.

Hai là, thực hiện phân cấp nguồn thu từ các sắc thuế GTGT, thuế thu nhập DN, thuế tiêu thụ đặc biệt lĩnh vực ngoài quốc doanh do cấp nào quản lý thu sẽ điều tiết cho ngân sách cấp đó được hưởng (trước đây thực hiện theo cơ chế nguồn thu này cấp tỉnh quản lý thu nhưng cấp huyện được hưởng). Việc thay đổi nội dung phân cấp này đã tạo điều kiện cho ngân sách cấp tỉnh chủ động cân đối thu chi, phân phối nguồn lực cho ngân sách cấp huyện đồng đều và hiệu quả.

Ba là, đối với nguồn thu các sắc thuế GTGT, thuế thu nhập DN, thuế tiêu thụ đặc biệt lĩnh vực ngoài quốc doanh phần ngân sách cấp huyện, thị xã Long Khánh hưởng được nâng tỷ lệ từ 45% lên 51%, đối với thành phố Biên Hòa được nâng từ 33% lên 38%. Việc nâng tỷ lệ điều tiết tạo điều kiện cho ngân sách cấp huyện chủ động khai thác nguồn thu để cân đối nhiệm vụ chi trên địa bàn.

Bốn là, thay đổi tỷ lệ điều tiết nguồn thu tiền sử dụng đất ngân sách của cấp tỉnh, huyện: 50% - 50% sang 80% - 20%. Đến tháng 1/2013 điều chỉnh: 60% - 40%. Việc điều chỉnh này thực hiện đúng quy định TW và HĐND tỉnh về bố trí nguồn cho quỹ phát triển nhà ở, quỹ phát triển đất ở vừa tăng nguồn đầu tư XDCB cho cấp huyện.

* Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương

. Giai đoạn 2004-2006:

Một là, việc phân cấp nhiệm vụ chi NSNN của các cấp trên địa bàn tỉnh đã đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT-XH, đảm bảo an ninh, quốc phòng; việc bố

trí ngân sách ở các cấp căn cứ vào nhiệm vụ được phân cấp, đã chủ động xử lý các nhiệm vụ phát sinh đột xuất: kinh phí lũ lụt, dịch bệnh… Tổng chi NSĐP các năm qua bảo đảm cơ cấu ưu tiên cho đầu tư phát triển, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, đảm bảo xã hội,…các lĩnh vực chi gắn với nhiệm vụ phát triển KT - XH của các ĐP.

Hai là, việc phân cấp chi ở các lĩnh vực đã tạo động lực thúc đẩy các cấp ngân sách chủ động bố trí nhiệm vụ và nguồn đảm bảo phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị xã hội trên địa bàn với mục tiêu sử dụng đồng vốn ngân sách đạt hiệu quả cao nhất. Ba là, căn cứ nhiệm vụ được phân cấp, ngân sách cấp xã đã tập trung huy động nguồn lực vốn huy động đóng góp của nhân dân để đầu tư phát triển, thực hiện tốt xã hội hóa ở một số lĩnh vực như giáo dục, giao thông nông thôn,… tổng chi NSĐP của

các cấp năm sau đều cao hơn năm trước.

Bốn là, việc phân cấp vốn đầu tư dưới hình thức bổ sung có mục tiêu cho cấp huyện, xã đã giúp các huyện, xã từng bước cải thiện góp phần thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn ở các địa phương.

. Giai đoạn 2007-2010:

Một là, chi NSĐP tập trung mạnh cho việc phát triển nguồn nhân lực, trong đó, ưu tiên cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo; thực hiện các chính sách XH, xoá đói giảm nghèo, qua đó, nhiều chính sách đã được thực hiện như hỗ trợ người nghèo về nhà ở, khám chữa bệnh miễn phí cho người nghèo, trẻ em, tăng trợ cấp cho đối tượng xã hội, thực hiện miễn giảm thuỷ lợi phí cho nông dân, tăng cường củng cố bộ máy chính quyền cấp xã, góp phần nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân, giảm tỷ lệ hộ nghèo, từng bước phát triển KT - XH của ĐP.

Hai là, căn cứ nhiệm vụ được phân cấp, các cấp đã tập trung huy động các nguồn lực như: hỗ trợ có mục tiêu của NSTW, tạm ứng vốn nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước, nguồn vốn trái phiếu chính phủ, nguồn vốn huy động theo khoản 3 - điều 8 (trái phiếu Hồ Cầu Mới) nguồn vốn huy động đóng góp của nhân dân,... để đầu tư phát triển. Các cấp, các ngành chủ động điều hành ngân sách cấp mình có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu chi thường xuyên, đột xuất, đồng thời thực hiện tốt XH hóa ở một số lĩnh vực: giáo dục, giao thông nông thôn,… tổng chi NSĐP các cấp năm sau đều cao hơn năm trước.

Ba là, phân cấp mạnh nhiệm vụ chi đầu tư XDCB cho ngân sách huyện từ nguồn vốn XSKT và nguồn thu tiền sử dụng đất ngân sách tỉnh được hưởng.

. Giai đoạn 2011-2015:

Một là, điều chỉnh phân cấp chi sự nghiệp môi trường cho cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Việc điều chỉnh này giúp cho chính quyền các cấp thực hiện quản lý môi trường đảm bảo yêu cầu nhiệm vụ giao.

Hai là, phân cấp chi sự nghiệp khoa học công nghệ cho cấp huyện thay cho trước đây thực hiện cơ chế đối ứng vốn. Việc bổ sung phân cấp này đã tạo điều kiện cho ngân sách cấp huyện chủ động cân đối thu chi và hiệu quả hơn trong thực hiện nhiệm vụ.

- Những tồn tại và nguyên nhân trong thực hiện phân cấp quản lý NSNN từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay

Việc phân cấp quản lý thu - chi ngân sách trên địa bàn từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay vẫn một số tồn tại vướng mắc chưa được tháo gỡ, như sau:

+ Những tồn tại và nguyên nhân do Luật NSNN năm 2002 đến nay

Một là, nhu cầu kinh phí cho việc phát triển KT- XH trên địa bàn khá lớn, trong thời gian qua, Đồng Nai tập trung nhiều giải pháp khai thác nguồn thu để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, trong khi đó, nguồn thu từ xuất nhập khẩu trên địa bàn tỉnh chiếm hơn 1/3 nguồn thu cả tỉnh nhưng theo Luật NSNN điều tiết 100% về NSTW.

Hai là, Đồng Nai nằm trong khu vực kinh tế trọng điểm phía Nam, nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng là rất lớn nhưng do quy định tại khoản 3- Điều 8 Luật NSNN phân cấp cho tỉnh được phép huy động vốn đầu tư và cân đối ngân sách tỉnh để trả nợ với mức dư nợ không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách tỉnh cho tất cả các ĐP (trừ Hà Nội và Tp Hồ Chí Minh) là chưa phù hợp và công bằng. Ba là, theo quy định của Luật NSNN, ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu

70% của 05 khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất), tuy nhiên, đối với một số xã thì chỉ cần hưởng ở mức thấp (từ 30% đến 40%) là đã đảm bảo cân đối đủ nhiệm vụ chi. Bên cạnh đó, trên địa bàn tỉnh còn phát

sinh tình trạng khi ngân sách cấp huyện (hoặc ngân sách xã) tăng thu, ngân sách tỉnh (hoặc ngân sách huyện) bị hụt thu nhưng lại không thể điều tiết từ ngân sách huyện (hoặc ngân sách xã) về ngân sách cấp tỉnh (hoặc ngân sách huyện) gây khó khăn trong quản lý điều hành tổng thể ngân sách chung trên địa bàn.

Bốn là, Luật NSNN quy định “sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên”. Nhu cầu vốn cho việc phát triển KT - XH của tỉnh khá lớn, trong giai đoạn 2011-2015, Đồng Nai vừa thoát khỏi tình trạng mất cân đối ngân sách, nếu thực hiện theo quy định của Luật NSNN thì Đồng Nai sẽ rơi vào tình trạng khó khăn về ngân sách.

+ Những tồn tại và nguyên nhân trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý NSNN từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay

* Về phân cấp nguồn thu NSNN từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay

Một là, việc khai thác nguồn thu nhất là lĩnh vực thu ngoài quốc doanh đối với hộ kinh doanh cá thể theo phương thức khoán bị ảnh hưởng do Bộ Tài chính quy định không thực hiện ủy nhiệm thu ở cấp xã mà giao về cho Chi cục thuế quản lý thu. Từ đó, thiếu đi sự quản lý sâu sát của chính quyền cấp xã đối với các đối tượng nộp thuế.

Hai là, lĩnh vực dịch vụ ngoài quốc doanh vẫn chưa phân cấp hết các DN của Cục thuế quản lý thu cho các Chi cục thuế huyện, thị xã Long Khánh, thành phố Biên Hòa do Tổng Cục thuế vẫn chưa thay đổi về cơ chế về phân cấp quản lý thu.

Ba là, Ngân sách cấp tỉnh còn bị động trong việc bù trừ, cân đối thu, chi cho ngân sách cấp huyện ở lĩnh vực thu ngoài quốc doanh đối với các sắc thuế GTGT, thu nhập DN thuộc lĩnh vực ngoài quốc doanh do ngân sách cấp tỉnh thu được điều tiết hết cho ngân sách cấp huyện hưởng. Nếu cấp tỉnh quản lý thu vượt, ngân sách cấp huyện được hưởng phần vượt thu, ngược lại nếu thu không đạt dự toán, cấp tỉnh sẽ phải bù phần hụt thu mất cân đối chi cho ngân sách cấp huyện.

+ Về phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến

nay:

Một là, thực hiện chi đầu tư XDCB đối với cấp huyện đã phân cấp mạnh nhưng

về nguồn vốn dành cho ngân sách cấp huyện bố trí thực hiện chi đầu từ XDCB lại tăng

không đáng kể do việc phân bổ dự toán chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn tập trung hàng năm của TW cho ĐP không cao, chưa đáp ứng nhu cầu chi đầu tư XDCB theo nghị quyết của Tỉnh ủy và HĐND tỉnh đề ra. Mặc khác, trong tình hình 10/11 đơn vị cấp huyện là đơn vị nhận trợ cấp bổ sung từ ngân sách tỉnh thì việc cân đối nguồn của ngân sách cấp huyện để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp là rất khó khăn.

Đối với cấp xã chưa phân cấp đầu tư theo Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 của chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình do phần lớn năng lực cán bộ công chức cấp xã làm công tác đầu tư xây dựng chưa đảm bảo quy định. Từ đó, một số công trình thuộc cấp xã làm chủ đầu tư nhưng phải giao lại cho cấp huyện. Do đó, trong đầu tư xây dựng có lúc chưa gắn đến phát triển KT, XH do cấp xã, cấp huyện chưa sâu sát và thiếu tính chủ động.

Hai là, việc thực hiện quản lý chi ngân sách của chính quyền ĐP đối với các trung tâm y tế xã, phường, thị trấn và trung tâm giáo dục thường xuyên cấp huyện không được sâu, sát do quy định phải bàn giao các trung tâm y tế xã, phường, thị trấn chuyển giao nhiệm vụ chi cho Sở y tế quản lý (Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BYT-BNV ngày 25/04/2008) và chuyển bàn giao các Trung tâm giáo dục thường xuyên cấp huyện về Sở Giáo dục - Đào tạo quản lý (Quyết định số 371/QĐ-UBND của UBND tỉnh ngày 17/02/2009).

Ba là, Các định mức phân bổ ngân sách phần lớn đều không còn phù hợp do trượt giá và nhiệm vụ phát sinh hàng năm nhưng không thể điều chỉnh do được xây dựng trên tiêu chí quy định của TW và kinh phí chi được phân bổ. Từ đó, hàng năm Đồng Nai gặp nhiều khó khăn trong khai thác nguồn thu để bổ sung cho các đơn vị và các cấp ngân sách trên địa bàn đảm bảo yêu cầu nhiệm vụ đề ra.

Bốn là, Đồng Nai chưa thật sự chủ động trong việc quyết định về ngân sách của cấp mình do ngoài việc phân bổ nhiệm vụ theo chương trình mục tiêu của quốc gia, hàng năm khi phân bổ kinh phí, TW đều quy định khá nhiều nhiệm vụ phải chi mức ở tối thiểu, trong khi đó, nhiệm vụ này nếu chi như quy định sẽ không giải ngân hết vào cuối năm hoặc sử dụng kinh phí không hiệu quả. Bên cạnh đó, các nhiệm vụ còn lại không có nguồn kinh phí để đảm bảo thực hiện.

2.2.3. Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách‌

Đồng Nai thực hiện quy trình ngân sách theo quy định của Luật NSNN năm 2002, theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Việc tổng hợp dự toán hoặc phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp trên được tổng hợp dự toán hoặc phê duyệt quyết toán từ ngân sách cấp dưới.

Tuy nhiên, do quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn nhưng thời gian thực hiện tương đối ngắn, làm cho việc lập dự toán và quyết toán ngân sách ở các cấp dưới còn mang tính hình thức, vì trên thực tế, cấp tỉnh không thể chờ từng xã, huyện tổng hợp lên mà thường chủ động lập dự toán ngân sách của ĐP trên cơ sở số kiểm tra được giao; lên quyết toán ngân sách trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh và một số điều chỉnh trên thực tế trong quá trình thực hiện. Nhưng nội dung này còn thiếu chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách hàng năm, làm giảm hiệu lực, thậm chí làm vô hiệu hóa các quyết định phân cấp NSNN.

Bên cạnh đó, khi HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định giao. Trường hợp cấp dưới quyết định dự toán ngân sách không phù hợp với dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại. Trường hợp cấp trên quyết định, giao dự toán ngân sách không phù hợp với điều kiện thực tế của ĐP nhưng khi quyết định NSĐP, ĐP vẫn phải tuân thủ theo quyết định giao dự toán của cấp trên. Từ đó, việc lập dự toán còn mang tính áp đặt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Đồng thời, quy định cơ quan tài chính cấp trên phải giải trình trước HĐND cả những vấn đề liên quan đến quyết toán của các cấp ngân sách cấp dưới là chưa hợp lý.

2.2.4. Vấn đề đặt ra

Luật NSNN năm 2002 từ khi ban hành đến nay, đã được các ĐP trên phạm vi cả nước vận dụng vào tình hình thực tiễn của từng ĐP, từ đó, việc phân cấp quản lý NSNN của từng tỉnh, thành cũng có những điểm riêng biệt.

Đồng Nai là một trong 6 tỉnh, thành có đóng góp số thu NSNN cao nhất nước, có tốc độ phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa khá cao, nền KT của tỉnh phát triển