Một Số Giải Pháp Thúc Đẩy Tiến Trình Giải Ngân Vốn Oda

hội để thu hút nguồn vốn ODA nhưng cần phải đảm bảo được tính độc lập, tự chủ, giữ vững ổn định chính trị, kinh tế của đất nước.

Nguồn ODA đa phương thường ít bị ràng buộc bởi các điều kiện chính trị nhưng lại rất chặt chẽ về điều kiện kinh tế, còn ODA song phương thường bị ràng buộc nhiều hơn bởi các điều kiện chính trị, tuy nhiên cần phải kết hợp cả ODA song phương và đa phương. Như vậy, trong thập kỷ tới, mọi đối tác với Việt Nam đều rất quan trọng, tuy nhiên cần tập trung chủ yếu vào các đối tác có tiềm lực mạnh như Nhật Bản, Mỹ, WB, ADB…

Có thể nói, trong các đối tác song phương thì Nhật Bản và Mỹ là hai nhà cung cấp ODA lớn nhất trên thế giới. Quan điểm của Nhật Bản là hoàn toàn chia tay với chiến tranh sau thất bại ở đại chiến thế giới lần thứ hai, mục đích chính của Nhật Bản trong việc cung cấp ODA là thương mại với mục đích lâu dài là mở đường cho FDI vào Việt Nam. Nói như vậy tức là: trong giai đoạn tới chính phủ Việt Nam cần tăng cường mối quan hệ với Nhật Bản để khai thác tối đa nguồn lực này.

Mỹ là nhà cung cấp ODA lớn trên thế giới, song hiện tại viện trợ của Mỹ vào Việt Nam với một lượng nhỏ chủ yếu là dưới dạng từ thiện như: cứu trợ khẩn cấp, viện trợ lương thực, thuốc men, phẫu thuật chỉnh hình cho trẻ em khuyết tật… Viện trợ của Mỹ thường có mục đích chính trị, ví dụ như viện trợ cho vùng Vịnh, cuộc nội chiến Nam Tư,… nên một mặt vẫn tích cực thu hút nguồn vốn ODA của Mỹ, một mặt phải cố gắng loại bỏ những ràng buộc về chính trị, giữ vững độc lập chủ quyền của dân tộc.

WB, ADB là nhà tài trợ thứ hai và thứ ba của Việt Nam trong những năm qua. Mục đích chính của hai tổ chức đa phương này là tập trung vào cải cách kinh tế, thực thi hiệu quả nền kinh tế thị trường nhưng điều kiện viện trợ khá chặt chẽ, khắt khe trong sử dụng nguồn vốn. Trong giai đoạn 2001 - 2010, Việt Nam cần tăng cường khả năng giải ngân, sử dụng đúng mục đích ODA để thu hút được nhiều hơn nữa nguồn ODA từ các nhà tài trợ này.

 Nguồn vốn ODA cần được cân đối thống nhất với các nguồn vốn khác

trong chương trình đầu tư công cộng nhằm thực hiện chiến lược phát triển

tổng thể kinh tế - xã hội Việt Nam

Trong thập kỷ tới (2001 - 2010), ODA vẫn giữa một vị trí quan trọng trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Sau khủng khoảng tài chính khu vực, trong khi FDI giảm sút thì lượng ODA cam kết vào Việt Nam vẫn tiếp tục gia tăng, khả năng tiếp nhận ODA của Việt Nam cũng được cải thiện. Điều này tạo một niềm tin tưởng vào sự gia tăng của khối lượng ODA cam kết và giải ngân trong thời gian tới. Chiến lược 10 năm tới, cùng với điều chỉnh của khuôn khổ pháp lý và cơ chế chính sách, cùng với những kinh nghiệm tích luỹ trong giai đoạn vừa qua, lượng ODA thực hiện sẽ tiếp tục tăng về quy mô và tỷ trọng trong mối quan hệ với nguồn vốn khác (FDI, vay thương mại). Vì thế, Chính phủ cần tăng tỷ trọng trong nước lên trên 60% còn tỷ trọng vốn nước ngoài chiếm vào khoảng 40% trở xuống. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy luật phát triển kinh tế của một đất nước, bởi lẽ khi một nền kinh tế càng phát triển thì nội lực của đất nước càng tăng, khả năng tích luỹ cao, nguồn vốn trong nước sẽ ngày càng chiếm tỷ trọng lớn, giảm dần sự phụ thuộc vào nước ngoài.

 Quan điểm về đối ứng của ODA

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 141 trang tài liệu này.

Vốn đối ứng của ODA thực chất là một khoản tiền (hay vật chất quy đổi thành tiền) mà nước nhận viện trợ cùng góp với nước cấp viện trợ theo một tỷ lệ nhất định thường từ 20 - 30%. Điều này có tác dụng gắn chặt trách nhiệm của Chính phủ nước nhận vào việc sử dụng đồng vốn viện trợ, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA. Chính phủ Việt Nam đã quy định rõ ràng: trích một khoản trong ngân sách Nhà nước làm vốn đối ứng cho các dự án ODA nhưng thông thường khi thực hiện chủ yếu dưới dạng đất đai, nhà xưởng, nhân lực,… còn tiền mặt hầu như không có và thực ra những khoản này cũng không đáp ứng đủ tỷ lệ 20 - 30% nhưng thường cố gắng quy đổi cho đủ. Mặc dù đã có những quy định rõ ràng nhưng vốn đối ứng đến rất chậm, không đảm

bảo đúng tiến độ thực hiện các dự án, đây chính là một trong những nguyên nhân chính làm giảm tiến độ giải ngân vốn ODA. Trong giai đoạn tới 2001 - 2010, nguồn vốn đối ứng của Việt Nam cần được quy định rõ ràng hơn, thực hiện đúng những quy định đã đề ra, đảm bảo đúng tiến độ, tránh tình trạng chương trình, dự án phải nằm chờ để đợi vốn đối ứng. Đồng thời cần phải tăng tỷ trọng tiền mặt, giảm tỷ trọng vật chất trong khối lượng vốn đối ứng.

 Vốn ODA cần được tập trung vào những lĩnh vực ưu tiên

ODA là nguồn vốn bù đắp cho sự thiếu hụt trong nước nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển của quốc gia. Do vậy, nguồn vốn ODA cần được ưu tiên vào các lĩnh vực mà khó huy động được từ nguồn đầu tư nước ngoài.

Theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội nước ta đến năm 2010, dựa trên cơ sở những cam kết giữa Chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ tại các Hội nghị CG, Nghị định 17/2001/NĐ - CP đã quy định chi tiết những lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA (trong đó có phân ra cả lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại và những lĩnh vực sử dụng ODA vốn vay). Ở đây, có thể nói khái quát nguồn viện trợ ODA cần được ưu tiên trong các lĩnh vực sau:

(i) Phát triển xã hội.

(ii) Phát triển nông nghiệp và nông thôn.

(iii) Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội.

Với ba ưu tiên nói trên, nguồn vốn ODA cần được sử dụng để tài trợ giúp các chương trình phát triển kinh tế - xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm 2005 - 2010.

 Vốn ODA cần được sử dụng một cách có hiệu quả

Sử dụng vốn ODA được coi là có hiệu quả khi đảm bảo an toàn mang lại các lợi ích kinh tế xã hội cho Việt Nam.

Khoản vay ODA là nợ của Chính phủ Việt Nam nên phải xác định hiệu quả về kinh tế - xã hội, tính toán đến khả năng trả nợ của Việt Nam theo cam kết với bên tài trợ. Cần quan tâm đến cơ cấu sử dụng vốn vay ODA vào đầu

tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào khu vực sản xuất, cơ cấu tham gia của các thành phần kinh tế cho phù hợp với xu thế, chính sách chuyển đổi cơ cấu kinh tế của đất nước. Cần phải có cơ chế quản lý chặt chẽ để nguồn vốn vay được sử dụng có hiệu quả, tránh gây ra gánh nặng nợ nần cho đất nước.

Mục tiêu trước hết của nguồn vốn ODA (ở cả cấp độ nước nhận và nước cấp viện trợ) không phải là lợi nhuận mà là sự phát triển bền vững mang lại lợi ích cho toàn thể nhân dân nước nhận tài trợ. Những ý nghĩa về mặt xã hội luôn là mối quan tâm hàng đầu. Đây chính là điểm khác biệt trong việc đánh giá hiệu quả các dự án ODA và các dự án đầu tư tư nhân. Nhà đầu tư tư nhân bao giờ cũng coi trọng hiệu quả tài chính hơn.

Hiệu quả kinh tế xã hội của một chương trình dự án ODA là những lợi ích kinh tế được xem xét trên phạm vi toàn xã hội, toàn nền kinh tế quốc dân.‌

Những tác động tích cực của dự án về mặt xã hội khác với hiệu quả tài chính của dự án là những lợi ích về mặt tài chính chỉ được xét trong phạm vi dự án. Nói một cách khác, hiệu quả kinh tế xã hội là những lợi ích được xem xét ở tầm vĩ mô còn hiệu quả tài chính là những lợi ích được xem xét ở tầm vi mô.

3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY TIẾN TRÌNH GIẢI NGÂN VỐN ODA

Để đẩy mạnh tốc độ giải ngân vốn ODA, cần tiến hành đồng bộ hàng loạt các biện pháp nhằm loại bỏ hoặc hạn chế tối thiểu những rào cản. Cụ thể, một số biện pháp cơ bản là:

3.2.1. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện công tác giải ngân

3.2.1.1. Sắp xếp lại mô hình tổ chức thực hiện giải ngân.

Sáp xếp, thu gọn lại mô hình tổ chức thực hiện quá nhiều cấp như hiện nay (Ban quản lý dự án TW, Ban quản lý dự án địa phương, đơn vị thực hiện dự án ...). Trong một số trường hợp có thể, nên giao dự án để tỉnh và thành phố trực tiếp thực hiện, còn cơ quan quản lý ngành hỗ trợ về mặt kỹ thuật.

3.2.1.2. Đồng bộ quy trình thẩm định và thực hiện dự án giữa hai bên

Dự án ODA có nhiều tính chất khác biệt với những dự án đầu tư thông thường khác: với mục tiêu cuối cùng của dự án không chỉ là yếu tố tài chính mà còn là sự phát triển kinh tế và xã hội của cả cộng đồng, đồng thời nguồn vốn tài trợ được cung cấp từ rất nhiều nhà tài trợ khác nhau. Với mỗi nhà tài trợ, lại có những điều kiện ràng buộc không giống nhau cho việc thực hiện từng dự án khác nhau do mình tài trợ, kể cả những thủ tục tài chính và phi tài chính. Vì vậy, mỗi dự án ODA ở Việt Nam hầu như lại có những thủ tục chi tiết và điều kiện thực hiện khác nhau, trong đó vấn đề còn nhiều vướng mắc nhất, liên quan đến tiến độ giải ngân chậm là thủ tục thẩm định dự án.

Dự án đầu tư bằng nguồn ODA phải trải qua nhiều khâu thẩm định. Các quá trình thẩm định và phê duyệt dự án được thực hiện từ phía các cơ quan Chính phủ và các nhà tài trợ. Để đảm bảo việc phê duyệt dự án được suôn sẻ, cần có sự cải tiến thủ tục và phối hợp của cả hai phía.

Thực tế hiện nay cho thấy tiến trình thẩm định và phê duyệt đang còn gặp nhiều một số trục trặc như: Các văn bản báo cáo nghiên cứu khả thi (viết tắt là F/S) được chuẩn bị thường không đáp ứng được yêu cầu do năng lực chuẩn bị F/S của Chủ đầu tư còn hạn chế; chậm trễ trong việc trình và phê duyệt F/S; thiếu nhất quán giữa nội dung của báo cáo khả thi được phê duyệt và các kết quả thẩm định của nhà tài trợ.

Cả hai bên cần nghiên cứu, điều chỉnh để thủ tục thẩm định của hai bên tiến tới đồng bộ, thống nhất và phối hợp nhịp nhàng cả về nội dung và thời điểm thẩm định của một “Quy trình thẩm định chung”, nhưng vẫn là hai lần thẩm định khách quan, độc lập. Trong “quy trình thẩm định chung” này, nên thực hiện quá trình thẩm định của nhà tài trợ sau khi có phê duyệt F/S của Chính phủ Việt Nam. Đồng thời để tránh lãnh phí về thời gian, nên giảm bớt những thủ tục thực sự không cần thiết trong quá trình phê duyệt F/S. Ngoài ra Chủ đầu tư cần bố trí vốn chuẩn bị đầu tư (lấy từ nguồn vốn đối ứng của dự án) để lập trước nghiên cứu tiền khả thi và xúc tiến nghiên cứu khả thi cho

các dự án nằm trong danh mục các dự án ưu tiên được sử dụng ODA đã được Chính phủ phê duyệt và Nhà tài trợ có cam kết xem xét tài trợ.

3.2.1.3. Giải quyết tốt vấn đề vốn đối ứng.

Vốn đối ứng không áp dụng đối với viện trợ không hoàn lại và các khoản vay mà trong Hiệp định ký kết không quy định cụ thể phía Việt Nam đóng góp. Những trường hợp này sẽ sử dụng tối đa nguồn vốn nước ngoài để thực hiện dự án. Một số dự án cần có vốn đầu tư trong nước đã ghi trong quyết định đầu tư sẽ được cân đối theo khả năng nguồn vốn của kỳ kế hoạch hàng năm của Nhà nước giao cho các Bộ và địa phương.

Nhìn chung, đối với mỗi dự án ODA, nhà tài trợ đều yêu cầu Chính phủ Việt Nam phải cung cấp một khoản vốn bảo đảm trong nước theo một tỷ lệ nào đó nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc lựa chọn các dự án ưu tiên. Các dự án vay vốn của Chính phủ Nhật Bản (thông qua JBIC), hoặc Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng phát triển châu Á thường yêu cầu vốn đối ứng trong nước chiếm từ 15% đến 25%, thậm chí có dự án yêu cầu đến 30% tổng giá trị dự án. Trong khi các dự án viện trợ của các tổ chức thuộc LHQ thường cũng đòi hỏi vốn bảo đảm trong nước khoảng 20% giá trị dự án.

Với tỷ lệ vốn đối ứng là 20% trong các dự án ODA, trong chiến lược 10 năm tới mục tiêu đưa vào thực hiện nguồn vốn ODA là 18 tỷ - 20 tỷ USD thì lượng vốn đối ứng cần thiết là 3,6 - 4 tỷ USD, trung bình mỗi năm cần 360 - 400 triệu USD.

Về nguyên tắc, vốn đối ứng của chương trình, dự án thuộc cấp nào thì cấp đó xử lý từ nguồn ngân sách của mình. Trong trường hợp một số địa phương có vốn đối ứng phát sinh quá lớn, vượt quá khả năng cân đối thì cần trình lên Thủ tướng Chính phủ để xin hỗ trợ một phần ngay từ khi lập dự án. Tuy nhiên, vấn đề vốn đối ứng không phải lúc nào cũng trôi chảy, mà đang là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ trong quá trình giải ngân dự án.

Để tháo gỡ những khó khăn về vốn đối ứng hiện nay, cần quy định cụ thể hơn về “quy chế vốn đối ứng”. Đảm bảo vốn đối ứng được cấp đầy đủ và kịp thời theo đúng tiến độ thực hiện dự án. Đồng thời những dự án cùng loại, cần thống nhất cơ chế vốn đối ứng để các Chủ dự án có thời gian, kinh nghiệm cũng như ý thức chuẩn bị, cân đối vốn đối ứng tốt hơn.

Mặt khác, cần tăng cường công tác quản lý và sử dụng vốn đối ứng cho các dự án ODA phù hợp với Quy định của Chính phủ và không được sử dụng vốn đối ứng ngoài mục đích, nội dung của dự án.

Những quy định chung về vốn và vốn đối ứng được điều chỉnh lại tại Điều 12, Điều 26 và Điều 27 tại Nghị định 17/2001/NĐ - CP. Tuy nhiên, thời gian tới, Bộ Tài chính cùng với Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành những văn bản quy định cụ thể hơn nữa để hướng dẫn các Chủ dự án chuẩn bị vốn đối ứng.

Đối với các dự án thuộc diện nhà nước cho vay lại từ ngân sách hoặc một phần cấp phát, một phần cho vay lại, chủ dự án lo toàn bộ vốn đối ứng và phải giải trình đầy đủ về khả năng và kế hoạch đảm bảo vốn đối ứng trước khi ký hợp đồng vay lại. Trong trường hợp này, chủ dự án cần được ưu tiên vay từ các nguồn vốn tín dụng của Nhà nước hoặc từ Quỹ Hỗ trợ phát triển. Vì vậy cơ chế cho vay từ nguồn tín dụng của Nhà nước cần được mở rộng các điều kiện ưu đãi hơn với các chủ đầu tư các dự án ODA trong trường hợp chuẩn bị vốn đối ứng. Nói tóm lại, để đảm bảo vốn đối ứng cho công tác giải ngân, trước hết phải kiểm soát chặt chẽ việc lập kế hoạch cân đối nguồn vốn đối ứng để kịp thời đảm bảo tiến độ thực hiện các chương trình dự án ODA. Thứ hai, vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình, dự án cụ thể, không tuỳ tiện giao cho các mục tiêu khác. Nhà nước cần tạo nhiều cơ hội thuận lợi hơn nữa cho các cơ quan chủ quản và cơ quan thực hiện dự án (Chủ dự án) dễ tiếp cận với mọi nguồn vốn, kể cả vốn tín dụng thương mại.

3.2.1.4. Tiếp tục hoàn thiện công tác giải phóng mặt bằng.

Vấn đề đền bù và tái định cư (kể cả tạo việc làm cho những người dân bị ảnh hưởng bởi dự án) được coi là bộ phận quan trọng trong kế hoạch thực hiện dự án. Vấn đề này không chỉ liên quan đến lợi ích thiết thân, cuộc sống hiện tại cũng như lâu dài của người dân, mà còn liên quan đến luật pháp, chính sách kinh tế, chính sách xã hội của Chính phủ Việt Nam cũng như các chính sách của Nhà tài trợ. Các quy định cơ bản về công tác giải phóng mặt bằng đã được quy định tại Nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ. Tuy nhiên việc thực hiện Nghị định này và nội dung của nó còn nhiều điểm chưa được thống nhất. Do vậy, qua 3 năm thực hiện Nghị định công tác giải phóng mặt bằng vẫn chưa được cải thiện đáng kể.

Trong công tác đền bù, chủ dự án phải đối mặt với “Tính hợp pháp của tài sản”. Xử lý vấn đề này càng không dễ dàng trong tình trạng vẫn còn hiện tượng xây dựng trái phép, lấn chiếm đất đai phổ biến như hiện nay. Trong khi chính sách “Đảm bảo đời sống của người bị ảnh hưởng bởi dự án sau khi thực hiện tái định cư không tồi hơn ở địa điểm cũ” là yêu cầu nghiêm ngặt của các nhà tài trợ, đồng thời cũng phù hợp với yêu cầu công bằng xã hội. Tuy nhiên, khi áp dụng đồng thời hai nguyên tắc trên vào thực tiễn thì không đơn giản chút nào, và nhiều khi chúng mâu thuẫn với nhau. Đó chính là nguyên nhân chủ yếu làm cho công tác giải phóng mặt bằng bị đình trệ.

Để tháo gỡ những vướng mắc này, nếu chỉ có sự nỗ lực cố gắng của phía Ban Quản lý dự án hay từ các Chủ đầu tư thì chưa đủ mà cần phải có sự phối hợp từ nhiều phía kể cả từ phía Chính phủ và từ phía nhà tài trợ.

Về phía nhà tài trợ: Chính phủ Việt Nam cần chủ động thương lượng với các nhà tài trợ để họ xem xét, điều chỉnh lại các chính sách của mình cho phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam (xét trên cả góc độ văn hoá, tập quán của cộng đồng Việt Nam). Ví dụ, việc Ngân hàng Thế giới yêu cầu phải đền bù ngay bằng vật liệu xây dựng cho các đối tượng bị ảnh hưởng có nhiều điểm rất tiến bộ, song lại không phù hợp với phong tục “làm nhà xem tuổi” của dân ta. Vì thế, người dân vẫn có thể nhận vật liệu xây dựng được đền bù, nhưng