Một Số Hạn Chế Và Những Nguyên Nhân:

- Tình hình thực hiện giải ngân các chương trình, dự án ODA đang có xu hướng tích cực và đi vào ổn định. Mức giải ngân có chiều hướng tiến bộ qua các năm, năm sau giải ngân nhiều hơn năm trước. Năm giải ngân nhiều nhất là năm 2004 với mức giải ngân đạt kế hoạch năm, khoảng 1,65 tỷ USD.

- Công tác giao vốn, giao kế hoạch thực hiện giải ngân vốn đã từng bước đi vào thực tế, ngày càng bám sát vào thực tế hơn, trong đó, các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường đạt mức giải ngân vượt kế hoạch giải ngân hàng năm đề ra.

- Việc giải ngân vốn ODA đã có sự tập trung vào các ngành, các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế theo hướng ưu tiên của Chính phủ. Các ngành được giải ngân nhiều nhất là những ngành thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật như năng lượng, giao thông vận tải, cấp thoát nước… Đó là những ngành mà nguồn vốn trong nước không tập trung kịp thời, dòng vốn FDI không chảy vào do thời hạn thu hồi vốn kéo dài, trong khi đó đây là những ngành cần “đi tắt đón đầu” so với các ngành khác trong ngành kinh tế quốc dân.

Mức giải ngân của các nhà tài trợ đều có tiến bộ, trong đó Nhật Bản, ADB, WB luôn khẳng định là những nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam trong những năm qua. Vai trò của WB cũng ngày một tăng không chỉ vì là cơ quan cùng với Chính phủ Việt Nam tổ chức các hội nghị Nhóm tư vấn CG mà còn là nhà tài trợ có mức giải ngân ngày càng cao và nhanh chóng vượt mức kế hoạch. Chênh lệch về mức độ, tốc độ giải ngân giữa các vùng trong cả nước cũng đã được cải thiện qua các năm. Đến nay, tất cả 61 tỉnh thành trên cả nước đều đã có các chương trình, dự án sử dụng, giải ngân nguồn vốn ODA.

Cần phải nhấn mạnh rằng, những kết quả tích cực này trong quá trình giải ngân vốn ODA của Việt Nam trên thực tế là nhờ những nguyên nhân chính như sau:

- Thứ nhất, qua 12 năm tiếp nhận và sử dụng vốn ODA, Việt Nam đã có được một đội ngũ cán bộ chuyên gia có kinh nghiệm thực hiện các

chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức cũng như các thủ tục triển khai, giải ngân và đánh giá hiệu quả dự án.

- Thứ hai, quá trình đổi mới ở Việt Nam với những thành công và nỗ lực thực sự đã tạo ra một hình ảnh tích cực và một niềm tin cho các đối tác của Việt Nam, đặc biệt là 3 đối tác lớn của Việt Nam là Nhật Bản, ADB và WB. Các nhà tài trợ này đã phối hợp chặt chẽ kể từ khâu hình thành, lựa chọn đến khâu cam kết, ký kết và thực hiện các chương trình dự án.

- Thứ ba, nhờ những giải pháp điều hành vĩ mô, đồng bộ của các cơ quan quản lý nhà nước, các thủ tục rút vốn, cấp vốn đối ứng, những biện pháp giải quyết dứt điểm những khó khăn trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư là thẩm định, xét thầu… trong quá trình giải ngân vốn ODA được cải thiện đáng kể.

- Thứ tư, môi trường pháp lý đã được cải thiện đáng kể: Kể từ năm 1993, một môi trường pháp lý nhằm vận động, quản lý và sử dụng có hiệu quả ODA đã bắt đầu hình thành, theo thời gian đã được bổ sung đi đến hoàn chỉnh. Về quy chế quản lý và sử dụng ODA, nghị định 20/CP ngày 15 tháng 03 năm 1994 đã được sửa đổi, bổ sung bằng nghị định 87/CP ngày 05 tháng 08 năm 1997, được sửa đổi bằng nghị định 17/CP ngày 04 tháng 05 năm 2001; Ra thông tư liên tịch số 81/1998/TTLT/BTC - NHNN ngày 17/06/1998 của Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước về hướng dẫn quy trình, thủ tục và quản lý việc rút vốn đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Quyết định 1860a/1998/QĐ - BTC ngày 16/12/1998 đã được sửa đổi bổ sung bằng quyết định 96/2000/QĐ - BTC của Bộ trưởng Bộ Tài Chính đã hướng dẫn chi tiết về quy trình và thủ tục rút vốn ODA…

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 141 trang tài liệu này.

- Mười điểm nổi bật trong cải thiện hiệu quả tài trợ (cải thiện môi trường pháp lý) tại Việt Nam năm 2004 đã thực hiện được là:

 Triển khai thực hiện sửa đổi khung pháp lý về ODA (Nghị định 17/2001/NĐ - CP)

 Lập kế hoạch ODA tổng thể

 Thành lập nhóm chuyên trách liên bộ để cải tiến việc phân bổ ODA

 Thành lập nhóm quan hệ đối tác về hiệu quả viện trợ

 Thực hiện kế hoạch hành động hài hoà hoá do Chính phủ chỉ đạo

 Cam kết kết hợp đối với kế hoạch 5 năm của nhà tài trợ

 Tham gia diễn đàn thảo luận toàn cầu về hiệu quả viện trợ

 Phát động chương trình xây dựng năng lực toàn diện về quản lý ODA

 Thử nghiệm các mẫu báo cáo chung

 Chuẩn bị hỗ trợ ngân sách mục tiêu về giáo dục

(Nguồn: Báo cáo về hài hoà hoá và kết hợp để đạt được hiệu quả tài trợ cao hơn tại Việt Nam, … 2004, Nhóm quan hệ đối tác về hiệu quả viện trợ)

Rõ ràng là, nếu mức độ giải ngân nhanh (đương nhiên vẫn tuân thủ đúng, đủ các điều kiện của nhà tài trợ) sẽ là xúc tác để gia tăng các nguồn vốn khác như vốn trong nước, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn đầu tư tư nhân… do vốn ODA chủ yếu tập trung cho các công trình hạ tầng cơ sở, “tạo đà” cho các ngành kinh tế phát triển. Việc gia tăng mức đầu tư sẽ tạo một tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn ở nước tiếp nhận. Điều này sẽ tạo tiền đề để tăng mức dự trữ quốc gia, tạo cơ sở an toàn thêm cho các khoản vay ODA.

Mức độ giải ngân nhanh góp phần khẳng định tính ưu việt của nguồn vốn ODA so với các nguồn vốn khác ở khía cạnh tận dụng tối đa yếu tố ưu đãi. Thời gian ân hạn sẽ dài thêm tương đối ở các dự án giải ngân chậm. Thời gian ân hạn được rút ngắn nghĩa là tính hiệu quả của dự án được nâng cao. Điều này sẽ thể hiện sức hấp thụ nguồn ODA của nền kinh tế nước tiếp nhận còn lớn, sẽ càng làm tăng thêm lòng tin của cộng đồng tài trợ với nước tiếp nhận, do vậy sẽ có cơ hội tăng thêm lượng ODA cam kết cho thời gian tiếp theo.

2.3.2. Một số hạn chế và những nguyên nhân:

Song song với những kết quả đã đạt được, việc thực hiện giải ngân vốn ODA vần còn một số hạn chế, tồn tại cần tháo gỡ:

- Như đã phân tích ở trên, có thể thấy tình trạng giải ngân vốn ODA ở Việt Nam không đồng đều giữa các nhà tài trợ và đặc biệt là tuỳ thuộc vào

loại hình viện trợ, loại hình dự án, tuỳ thuộc vào từng ngành, lĩnh vực được ODA đầu tư. Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường có tốc độ rút vốn cao, vượt được kế hoạch, tuy thế các dự án này có chi phí chuyên gia rất cao và thường phải phát sinh ở ngoài Việt Nam.

- Quá trình giải ngân còn chậm, mức vốn ODA giải ngân chưa cao. Mặc dù mức giải ngân vốn ODA trong năm 2004 được đánh giá là đạt kế hoạch năm nhưng mức giải ngân nói chung đến năm 2004 vẫn chưa tương xứng với tiềm năng và nhu cầu tăng trưởng. Tính trung bình tỷ lệ giải ngân chỉ khoảng 49% so với vốn cam kết. Hơn nữa, thời gian thực hiện các dự án tại Việt Nam vẫn ở mức cao so với trung bình của thế giới (thế giới thực hiện dự án ODA là 5 năm thì ở Việt Nam là 6,5 năm).

- Những dự án có mức giải ngân thấp thường tập trung vào hai loại:

+ Những dự án mới khởi công hoặc đang trong giai đoạn đấu thầu như Dự án hành lang Đông - Tây (JBIC); Dự án cầu trên đường sắt Thống Nhất (IBIC); Dự án Cảng Tiên Sa (JBIC); Dự án Quốc lộ 9 (ADB)…

+ Những dự án có vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện, thường ở những khâu: thiết kế, đấu thầu, giải phóng mặt bằng và tái định cư, cơ chế tổ chức thực hiện… không đạt kế hoạch giải ngân những năm gần đây là Dự án Bảo vệ rừng và phát triển nông thôn (WB); Dự án Đất ngập mặn ven biển (WB); Dự án Khu Lâm nghiệp (ADB); Dự án Giáo dục kỹ thuật dạy nghề (ADB); Dự án Thông tin duyên hải miền Trung (JBIC)…

Như vậy, việc không thực hiện đúng tiến độ đưa công trình vào hoạt động sẽ gây ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế, giảm hiệu quả sử dụng vốn, ảnh hưởng đến việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội. Mặt khác, tốc độ đầu tư công cộng chậm lại có thể ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam, cũng như các nguồn vốn khác trong nước.

Mức độ giải ngân chậm sẽ đồng nghĩa với việc các điều kiện ưu đãi sẽ kém đi, các điều kiện ràng buộc càng chặt chẽ như thời gian ân hạn bị rút

ngắn, lãi suất tăng lên…, và có thể sẽ làm giảm lòng tin của các nhà tài trợ vào khả năng tiếp nhận, sử dụng, giải ngân vốn ODA của Việt Nam, nhất là đối với dư luận nhân dân các nước cung cấp viện trợ và cả nhâ n dân Việt Nam - một điều mà Chính phủ nước ta không hề mong muốn.

Mức giải ngân thấp là tồn tại cơ bản nhất của công tác giải ngân vốn ODA ở Việt Nam hiện nay. Vấn đề này đang là chủ đề thảo luận của cộng đồng các nhà tài trợ, cũng là khó khăn lớn nhất của các nước tiếp nhận viện trợ, nhằm tìm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục có hiệu quả nhất.

Sau khi thoả mãn các điều kiện cần thiết để thực hiện giải ngân vốn ODA, dự án sẽ được thực hiện và vốn ODA sẽ được giải ngân. Do quá trình giải ngân dự án ODA ở Việt Nam liên quan đến rất nhiều chủ thể tham gia từ nhà tài trợ, Ban quản lý dự án, các tổ chức tài chính phục vụ (ngân hàng phục vụ, hệ thống kho bạc…) đến các nhà thầu, nhà tư vấn, giám sát … nên việc thực hiện rất phức tạp và chịu nhiều tác động bởi các yếu tố bên ngoài.

Căn cứ vào đánh giá, tổng kết chung của nhiều nhà tài trợ trong quá trình cung cấp vốn tài trợ cho Việt Nam, có thể thấy mức độ nhanh, chậm, thậm chí bị đình trệ của quá trình giải ngân chịu ảnh hưởng bởi các nhân tố và nguyên nhân cơ bản sau:

Các nhân tố khách quan (nằm ngoài sự chi phối của nước tiếp nhận vốn

ODA) gồm có:

- Điều kiện tài trợ của các nhà tài trợ khác nhau là khác nhau, rất đa dạng và có khi rất phức tạp. Một số dự án ODA không thể tiến hành giải ngân được do nhà tài trợ yêu cầu Chính phủ Việt Nam thực hiện các điều kiện cải cách thể chế chính trị đi ngược lại chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Ví dụ, chương trình Miyazawa do Chính phủ Nhật Bản cung cấp cho Việt Nam năm 2000 với tổng giá trị lên đến gần 500 triệu USD, song Việt Nam chỉ giải ngân được không đến 200 triệu USD chính là do chưa thể thực

hiện công cuộc “tư nhân hoá” nền kinh tế một cách triệt để như yêu cầu của phía Nhật Bản.

- Với đặc điểm là nguồn vốn có cách thức cung cấp đa dạng, xuất phát từ rất nhiều nguồn khác nhau, của nhiều nhà tài trợ khác nhau nên các quy trình thực hiện dự án của các nhà tài trợ còn nhiều điểm chưa phù hợp, tương đồng với quy trình thực hiện của Việt Nam. Hầu như mỗi chương trình, dự án ODA ở Việt Nam lại có những quy định khác nhau, những ràng buộc khác nhau như có những khoản vay ràng buộc về phương thức mua sắm, có khoản vay lại ràng buộc về thủ tục đấu thầu hay lựa chọn chuyên gia tư vấn… Cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ của các nước trong khu vực Đông Á cùng với sự suy thoái của nền kinh tế Nhật Bản vừa qua là một ví dụ cụ thể. Sự thiếu vốn và chậm vốn có nguyên nhân do việc nước tiếp nhận tài trợ phải ký vay bằng đồng bản tệ như đồng Yên Nhật, US Ôxtrâylia, Mác Đức … nhưng hợp đồng mua sắm hoặc xây dựng lại căn cứ theo giá tính bằng USD, quy ra bản tệ theo giá cố định. Khi đồng bản tệ mất giá, nhà thầu bị lỗ vốn nên không thể tiếp tục thực hiện dự án theo cam kết. Trong khi đó, những dự án ODA về dân số, y tế, giáo dục, cấp nước, giao thông nông thôn… ở Việt Nam thường được thực hiện trên địa bàn trải rộng mà phía nhà tài trợ như Vương quốc Anh lại thường chậm trả lời về các vấn đề phát sinh hay thay đổi đột ngột trong chính sách càng làm cho tiến độ giải ngân bị cản trở.

Nguồn vốn ODA, như đã biết, là nguồn vốn mang nhiều tính chất xã hội và chính trị hơn là ý nghĩa kinh tế (vì vậy nó còn được gọi là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). Sở dĩ có tình trạng giải ngân chậm như vậy chính là do những nguyên nhân trên từ phía nhà tài trợ.

Tuy nhiên, đấy là những nguyên nhân khách quan mà hầu như nước tiếp nhận viện trợ nào cũng bị ảnh hưởng. Vấn đề giải ngân chậm về cơ bản vẫn là

do những nguyên nhân chủ quan hay nói đúng hơn là những yếu kém mang

tính hệ thống trong môi trường thực hiện ODA của Việt Nam ở các giai đoạn

chưa tốt và môi trường pháp lý chưa hoàn thiện…, cụ thể như sau:

Thứ nhất, việc thẩm định, phê duyệt dự án còn bị kéo dài

Để triển khai thực hiện dự án theo cơ chế quản lý ODA, đòi hỏi phải có sự đồng bộ trong tất cả các khâu của quy trình, trong đó vai trò của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là hết sức quan trọng từ khâu vận động ODA đến việc xét duyệt dự án, phân bổ vốn, tổ chức đấu thầu và xét chọn nhà thầu. Những khâu này là cơ sở để bắt đầu thực hiện dự án. Nhưng trong thực tế, việc quy định trách nhiệm của từng Bộ, ngành, và của Chủ dự án trong từng khâu chưa được rõ ràng dẫn đến sự chồng chéo chức năng, và bản thân các Bộ, ngành chưa thấy được và cũng chưa làm hết trách nhiệm của mình nên việc thực hiện dự án bị ách tắc ở nhiều khâu.

Rất nhiều hiệp định đã ký kết song mới chỉ có tên dự án mà chưa hoàn thành báo cáo nghiên cứu khả thi F/S, chưa hoàn thành thủ tục để phê duyệt dự án đầu tư như các hiệp định vay ODA của Nhật (cho Tài khoá 1993), của Cộng hoà Pháp, Ấn Độ, Đan Mạch và Thuỵ Sỹ do chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan tổng hợp và các Bộ chủ quan. Quá trình chuẩn bị, lập dự án, duyệt dự án không kịp thời và thường mất từ 1 - 3 năm.

Có những dự án sau khi ký hiệp định lại thay đổi quy trình công nghệ (như dự án điện Phú Mỹ 1 bằng vốn vay của JIBIC); hay có dự án lại thay đổi mục tiêu dự án (như dự án cầu Bình Lợi vay vốn của JBIC). Một số dự án trong quá trình lập nghiên cứu khả thi thấy rằng không có hiệu quả lại chuyển sang dự án khác (như dự án điện thoại nông thôn, dự án nước khoáng Kim Bôi, dự án thuỷ điện Yaly vay vốn của Cộng hoà Pháp, dự án xây dựng nhà máy nghiền sàng đá vay vốn của Thái Lan). Một số dự án do thời gian chuẩn bị khá lâu nên đến khi tiến hành thẩm định, phê duyệt thì nhiều hạng mục trong dự án đã trở nên lạc hậu so với tình hình mới,…

Thứ hai, chất lượng thiết kế dự án chưa cao dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế, quy mô vốn trong quá trình thực hiện.

Nhiều đối tác Việt Nam chưa nhận thức đầy đủ được vai trò làm chủ của nước tiếp nhận viện trợ và tâm lý sợ mất dự án nên thiếu chủ động khi tham

gia thiết kế dự án, coi đây là việc của tư vấn nước ngoài. Điều này làm ảnh hưởng tới chất lượng thiết kế dự án nên phải điều chỉnh lại thiết kế, dẫn đến chậm trễ kéo dài. Hơn nữa, do thiếu tính kế thừa giữa Ban chuẩn bị dự án và Ban quản lý dự án nên khi thay đổi thiết kế ban đầu, Ban quản lý dự án gặp rất nhiều khó khăn, điển hình là dự án Lâm nghiệp (vốn vay của ADB).

Thứ ba, vốn đối ứng thường được bố trí không đủ và chậm

Vốn đối ứng cho các chương trình dự án ODA là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền… Nhìn chung đối với mỗi dự án ODA, nhà tài trợ đều yêu cầu Chính phủ Việt Nam cung cấp khoản vốn bảo đảm trong nước theo một tỷ lệ nào đó nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc lựa chọn dự án ưu tiên. Các dự án vay vốn OECF hoặc WB thường quy định vốn bảo đảm trong nước bằng 15% tổng giá trị dự án: các dự án viện trợ của các tổ chức Liên hợp quốc thường cần vốn bảo đảm trong nước bằng 20% trị giá dự án.

Mặc dù vốn đối ứng chiếm tỷ trọng thấp trong tổng số vốn đầu tư cho dự án nhưng lại ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Việc lập kế hoạch nguồn vốn đối ứng (kể cả vốn cấp phát và vốn tín dụng) tuy gần đây đã có tiến bộ nhưng nhìn chung vẫn còn bị động. Chính phủ đã có ưu tiên cao để bố trí vốn đối ứng song do khâu lập dự toán của chủ dự án chưa phản ánh đủ hoặc không kịp thời đưa vào kế hoạch ngân sách năm nên việc bố trí vốn đối ứng thuộc ngân sách Nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ngay từ đầu năm chưa đủ, việc điều chỉnh bổ sung vốn đối ứng có khó khăn gây bị động cho ngân sách Nhà nước. Đối với dự án thuộc diện cho vay lại của ngân sách Nhà nước, chủ dự án không chủ động thu xếp nguồn vốn đối ứng.

Nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA theo cơ chế hành chính sự nghiệp luôn bị chậm, do Bộ Tài chính chưa giao chỉ tiêu nguồn vốn ODA