Những Hạn Chế, Bất Cập Nhìn Từ Góc Độ Hệ Thống Các Quy Định Pháp Luật

phí, tốn kém gấp nhiều lần so với việc giảm giá. Những nhà thầu như vậy khi thắng thầu đứng trước nỗi lo: một là thua thiệt chịu lỗ, hai là phải mất khoản tiền bảo lãnh dự thầu, bảo lãnh thực hiện hợp đồng. Muốn không bị mất khoản tiền “đặt cọc”, các nhà thầu đã phải bằng cách tác động vào chất lượng của công trình, kéo dài thời gian thực hiện nhằm giảm tổn thất cho mình và hậu quả là chất lượng của các công trình thì không ai đứng ra đảm bảo là nó có đúng tiêu chuẩn kỹ thuật hay không.

Nhận xét về tình hình phá giá trong đấu thầu ở Việt Nam trong những năm qua, đây có thể nói là chiêu quan trọng để hạ nốc ao các đối thủ cạnh tranh khác đồng thời đây là một vấn nạn đã trở nên phổ biến. Các nhà thầu sử dụng chiêu bài thư giảm giá hòng loại đối thủ ra khỏi cuộc chơi. Thư giảm giá có tỷ lệ giảm có thể là 5-7%, thậm chí có dự án tới gần 40%. Với mức giá như vậy thì mục tiêu: chất lượng, tiến độ thời gian liệu có đạt được?

Ví dụ điển hình là gói thầu 2A làm đèo Hải Vân, sau 18 tháng thi công (thời gian hoàn thành 24 tháng), cả tuyến đường 36.3 km vẫn chưa có một mét đường nào được xây dựng hoàn chỉnh, tiến độ chậm đến 2 năm. Lý do chậm tiến độ thi công là giá bỏ thầu công trình là quá thấp, không đủ bù đắp nguyên vật liệu nên càng làm thì càng lỗ. Đó là chưa nói đến chất lượng của công trình. Nhà thầu lúc này sẽ phát sinh ra các hành vi như: một là, đánh tráo vật liệu. Nhìn bề ngoài thì như nhau nhưng giá cả và chất lượng thì khác xa nhau. Hai là, bớt xén, ăn bớt vật liệu ở những công trình ngầm, công trình khuất: móng, đường ống, cốt thép nằm trong bêtông. Lúc làm xong rồi thì không có cách gì, không có phương tiện máy móc nào kiểm tra được. Ba là, giải quyết khâu nghiệm thu với giám sát bên A bằng giải pháp “lót tay” cho bên A phong bì, quà cáp biếu xén [42].

Có thể thấy hiện tượng bỏ giá thấp đã làm chất lượng công trình giảm, làm mất tính cạnh tranh lành mạnh trong công tác đấu thầu hiện nay ở Việt Nam. Song những con số, những cái giá quá khác thường đó lẽ ra không thể

qua mắt được những chuyên gia có đủ trình độ trong công tác xét thầu, nhất là với những dự án có giá trị lớn. Như vậy, bên cạnh nạn bỏ thầu giá thấp còn tồn tại một vấn đề ảnh hưởng đến chất lượng công trình cũng như hoạt động, cần được quan tâm. Đó là công tác kiểm định.

Những năm qua, ngành xây dựng đã có nhiều cố gắng để từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý chất lượng. Tuy nhiên hệ thống tiêu chuẩn xây dựng hiện hành đang tồn tại một số vấn đề bất cập. không phù hợp, cần sớm được rà soát, xem xét bổ sung, sửa đổi hoặc xây dựng tiêu chuẩn mới để thay thế. Nhiều lĩnh vực thi công xây lắp và sản xuất vật liệu xây dựng đang cần văn bản điều chỉnh cụ thể. Các tiêu chuẩn về phương pháp thử các qui trình kiểm định chất lượng công trình xây dựng và sản phẩm vật liệu xây dựng tuy đã có nhưng còn thiếu và chưa đồng bộ. Việc xây dựng đồng bộ hóa hệ thống tiêu chuẩn đang là một yêu cầu cấp bách. Chúng ta cần phải có một qui trình kiểm tra, nghiệm thu rất nghiêm ngặt những hạng mục công trình, nhất là với những hạng mục công trình trước khi nó bị làm khuất như: móng, đường ống.

Nhiều doanh nghiệp đầu tư mua sắm thiết bị quá lớn, máy móc thì vẫn phải khấu hao nhưng không có dự án để thực hiện, công nhân thì phải “nằm” chờ việc. Trong khi đó các khoản vay ngân hàng sắp đến kì đáo hạn, nếu không trả thì không được vay tiếp, không được bảo đảm tiền vay khi có dự án mới. Những lý do trên gây áp lực cho nhà thầu khiến nhà thầu phải bằng mọi cách phải thắng thầu, vẫn biết lỗ nhưng vẫn bỏ giá thấp, thà “chết từ từ còn hơn chết hẳn”, các nhà chuyên môn gọi là hiện tượng “uống thuốc độc để giải khát và chết từ từ”. Muốn trở thành nhà thầu phụ, giải pháp phổ biến là các nhà thầu phụ Việt Nam tranh nhau hạ giá thành. Kết quả là nhà thầu chính nước ngoài chỉ mất khoảng 50% chi phí đã dự toán cho phần công việc mà nhà thầu phụ Việt Nam đã đảm nhận và họ thu về những khoản siêu lợi nhuận từ khoản tiết kiệm này. Khi triển khai thực hiện các công trình loại này, các

nhà thầu chính nước ngoài không chịu chấp nhận cách làm cắt xén và do vậy nhà thầu chính Việt Nam đành phải làm đúng theo tiêu chuẩn và cam kết chất lượng sản phẩm mà nếu tính đúng, tính đủ thì phía Việt Nam lỗ to. Ví dụ xây dựng khách sạn Opera Hilton tại Hà nội doanh nghiệp đã lỗ tới 2.7 tỷ đồng do đặt giá thầu phụ quá thấp.

Theo kinh tế học vi mô thì điều này không hoàn toàn sai, doanh nghiệp có thể sản xuất dưới mức hoà vốn, mặc dù thua lỗ nhưng vẫn phải sản xuất để có thể bù đắp một phần chi phí máy móc, nhân công. Tuy nhiên, với những nhà thầu làm ăn theo phương thức này thì lỗ là điều chắc chắn. Song một điều đáng ngạc nhiên là, các doanh nghiệp này vẫn tồn tại và nhà nước vẫn phải bỏ chi phí cao hơn mức bỏ thầu ban đầu do những phát sinh hậu đấu thầu. Hậu quả là nền kinh tế vẫn tồn tại những doanh nghiệp làm ăn yếu kém, tạo nên một cung cách làm ăn không lành mạnh gây ảnh hưởng đến các doanh nghiệp khác, gây tổn thất cho nền kinh tế và thâm hụt ngân sách nhà nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 121 trang tài liệu này.

Hạn chế nữa là hành vi bán lại gói thầu của các nhà thầu: Hiện nay, một số nhà thầu khi tham gia đấu thầu và thắng thầu đã có hành vi chuyển nhượng, bán lại các gói thầu cho các tổ chức, cá nhân khác đang diễn ra khá phổ biến. Điều này khiến cho chất lượng các công trình, tiến độ thi công không đúng kế hoạch đấu thầu, không đảm bảo yêu cầu của chủ đầu tư. Hơn nữa, chủ đầu tư không thể kiểm soát được tình hình thực hiện gói thầu của mình.

Hành vi móc ngoặc giữa chủ đầu tư và nhà thầu: Đây là vấn đề có thật trong đấu thầu, tuy nhiên nó có ở mức độ không giống nhau. Đấu thầu giả, hay đấu thầu chỉ là hình thức khi mà các nhà thầu thoả thuận ngầm để một nhà thầu thắng. Đây là hình thức đấu thầu “quân xanh, quân đỏ”. Bên mời thầu sẽ mời một số nhà thầu tham dự đấu thầu, một nhà thầu sẽ đứng tên tất cả những nhà thầu còn lại. Ở đây có sự thông đồng giữa các nhà thầu tham dự với nhau. Một nhà thầu (quân đỏ) sẽ lập một bộ hồ sơ dự thầu với giá thấp

nhất, chất lượng cao nhất. Bốn bộ hồ sơ còn lại mang xác nhận của các nhà thầu khác (quân xanh) có mức giá cao hơn và chất lượng cũng thấp hơn. Thực ra có sự nội ứng từ bên mời thầu, vì bên mời thầu là người trực tiếp chấm điểm các hồ sơ dự thầu, họ sẽ phát hiện ra ngay những bộ hồ sơ giống nhau. Tuy nhiên thì bên mời thầu đã cho nhà thầu quân đỏ biết trước giá của gói thầu và một số tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá gói thầu. Các nhà thầu quân xanh lúc này là quân xanh nhưng lúc khác họ lại là quân đỏ và nhà thầu quân đỏ sẽ phải “trả” bằng cách trở thành quân xanh cho những nhà thầu kia. Hành vi này làm mất hết ý nghĩa cạnh tranh, minh bạch của đấu thầu. Thông thường những dự án sử dụng nguồn vốn Nhà nước thì hay xảy ra tình trạng này. Tiền không thuộc cụ thể về một ai nên chủ đầu tư, nhà thầu thông đồng nhau để rút tiền từ túi Nhà nước mà không hề có một sự đắn đo nào là điều dễ hiểu.

Một hiện tượng khác cũng tương tự, bên mời thầu đưa ra những tiêu chuẩn xét thầu lồng những ý đồ chủ quan hướng tới một nhà thầu nào mà chủ đầu tư đã có ý định lựa chọn. Những nhà thầu khác cầm chắc thất bại trong một cuộc chơi không công bằng mà sự không công bằng này bên ngoài khó nhận ra.

Sự móc ngoặc với bên mời thầu còn có thể là: chiến thuật đưa ra giá thầu thấp để nắm chắc khả năng thắng thầu, sau đó khi thực hiện hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu cùng thống nhất bổ sung khối lượng phát sinh hoặc thay đổi một phần thiết kế. Có những gói thầu giá trị phát sinh lên đến hàng chục tỷ đồng.

Những việc thông đồng, móc ngoặc nêu trên đang làm cho đấu thầu trở thành phương tiện giảng hoà việc giao thầu giữa chủ đầu tư và bên mời thầu. Bây giờ người ta không còn sự hồi hộp và niềm vui của người thắng thầu. Muốn thắng thầu, các nhà thầu phải “đi đêm, lách luật”. Các nhà quản lý vừa là nạn nhân, vừa là thủ phạm. Nạn nhân của cơ chế quản lý vốn

hành chính, thiếu tính chuyên nghiệp và là thủ phạm gây ra những tiêu cực trong bộ máy này.

2.3.2. Những hạn chế, bất cập nhìn từ góc độ hệ thống các quy định pháp luật về đấu thầu xây lắp quốc tế

Năm 2010 là năm bắt đầu thực thi Luật sửa đổi, Nghị định 85/CP sau khi các thay đổi chính sách pháp luật về đấu thầu diễn ra nhanh chóng. Ngay sau khi Luật sửa đổi, Nghị định 85/CP ra đời, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành rất nhiều các mẫu tài liệu đấu thầu và thông tư hướng dẫn. Một số cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ hướng dẫn một số nội dung về đấu thầu (quy định tại Điều 76 Nghị định 85/CP) (Bộ Tài chính, Bộ Công thương) chưa thực hiện việc sửa đổi, bổ sung các văn bản đã ban hành cho phù hợp với quy định mới của pháp luật về đấu thầu, chưa ban hành văn bản hướng dẫn theo nhiệm vụ được giao. Việc chậm sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn các nội dung nêu trên đã gây ra sự lúng túng và thiếu cơ sở pháp lý cho quá trình thực hiện dẫn đến sự kéo dài thời gian trong quá trình triển khai thực hiện dự án.

Ngay trong hệ thống văn bản đấu thầu cũng chứa đựng những vấn đề bất cập như: Phạm vi áp dụng của luật không rõ ràng, chưa tạo được môi trường pháp lý thống nhất để áp dụng và vận dụng. Luật chưa có định nghĩa rõ ràng thế nào là “Dự án đầu tư phát triển”. Tại Điều 1.1 của Luật Đấu thầu, sau khi liệt kê một số dự án được gọi là “cho mục tiêu đầu tư phát triển”, điều khoản được kết thúc bằng điểm (đ) “Các dự án khác cho mục tiêu đầu tư phát triển”. Đây là một cụm từ rộng và không thể xác định được cụ thể dẫn đến việc chủ đầu tư lựa chọn hình thức đấu thầu là đấu thầu trong nước hay đấu thầu xây lắp quốc tế cũng khó khăn;

Nếu không chọn áp dụng Luật Đấu thầu thì áp dụng luật hay quy định nào? Trên thực tế, cùng với việc được phân loại thuộc sở hữu công thì vốn, tài sản phần lớn còn lại khác cũng thuộc sở hữu và chịu sự quản lý của một nhóm

người nào đó với số người có liên quan có thể nhiều ít khác nhau nhưng ít trường hợp thuộc về 1 người duy nhất toàn quyền quyết định. Vì vậy, các quy định pháp luật của nhà nước trong các lĩnh vực quản lý chuyên ngành, như lĩnh vực đầu tư, ngoài các nội dung quy định bắt buộc phải thực hiện, cần phải tạo chuẩn mực, khuôn mẫu để các tổ chức, cá nhân không thuộc đối tượng trực tiếp bị điều chỉnh có thể viện dẫn áp dụng hoặc ban hành quy định cho mình. Mục tiêu cần nhắm đến là sự hài hoà, thống nhất trong hoạt động chi phí của xã hội mà trong bất kể trường hợp nào thì cũng thuộc phạm vi điều tiết của 3 nhóm quy định (hoặc luật) sau: Luật Đấu thầu hiện hành; Quy định của ngân hàng hoặc thể chế tài chính tài trợ vốn (WB, ADB, UKaid...); Quy chế (quy định) nội bộ của chủ sở hữu vốn, tài sản. Dù cho thuộc nhóm đối tượng nào, mục tiêu sử dụng hiệu quả nhất nguồn lực, vốn của mình bỏ ra luôn là mục tiêu chung, vì vậy chỉ áp dụng quy trình thực hiện chung có khoa học mới đạt được mục tiêu đó.

Vấn đề hợp đồng thực hiện gói thầu xây lắp Quốc tế cũng cấn điều chỉnh: Nghiên cứu các mẫu hợp đồng do tổ chức Tư vấn quốc tế FIDIC ban hành và đang được sử dụng phổ biến trên thế giới, ví dụ điển hình quy định tại điều 13 của Điều kiện chung hợp đồng “Biến đổi, và Điều chỉnh” (Variations and Ạdjustments) (theo bản dịch của NXB Xây dựng- Hiệp hội tư vấn Xây dựng Việt Nam 2009) cho thấy các quy định của điều khoản hợp đồng này rất khoa học, là cơ sở để quản lý hiệu quả và tính khả thi cao đối với các rủi ro trong thực hiện hợp đồng. Các thủ tục liên quan đến quy định tại Điều khoản 13 này được thực hiện qua công văn trao đổi hoặc biên bản hiện trường nhằm đơn giản thủ tục và kịp thời xử lý tình huống, nếu không kịp thời có thể sẽ gây thiệt hại cho cả hai bên. Tuy vậy trong điều kiện quản lý vốn nhà nước và quy định nhiều cấp kiểm soát, quy định phải phê duyệt trước như hiện nay tại Việt Nam thì một số nội dung trên không còn tính thực tiễn. Thông thường khi xảy ra sự kiện như quy định tại điều khoản này, các hợp

đồng với nhà thầu nước ngoài thường quy định trong vòng 7 đến 14 ngày chủ đầu tư phải có phản hồi, trả lời chính thức về điều kiện thanh toán và chi phí cho các biến đổi, nếu không nhà thầu có quyền từ chối thực hiện hoặc nhà thầu tự thực hiện theo phương án của nhà thầu và thanh toán theo yêu cầu của nhà thầu. Cơ chế yêu cầu ban quản lý dự án phải trình lên rất nhiều cấp như hiện nay (tuy đã có cải tiến) sẽ không thể đáp ứng yêu cầu này.

Bàn về tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ thầu, Luật Đấu thầu đã có quy định rõ phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu tại các điều khoản 29, bao gồm cả yêu cầu tiêu chí về năng lực và kinh nghiệm của nhà thầu. Tuy vậy việc đưa tiêu chuẩn yêu cầu về năng lực và kinh nghiệm đối với nhà thầu đòi hỏi phải cân nhắc phù hợp nội dung gói thầu, điều kiện thị trường và hoàn cảnh khi tổ chức đấu thầu, tránh máy móc làm giảm tính cạnh tranh khi đưa ra yêu cầu quá cao hoặc ngược lại yêu tố giá thấp sẽ lấn át, làm tăng rủi ro trong thực hiện hợp đồng khi yêu cầu năng lực, kinh nghiệm thấp, với điều kiện thị trường nhà thầu của nước ta hiện nay, để làm sao cho việc chọn thầu vừa có giá rẻ lại vừa có chất lượng tốt. Nhiều nhà thầu Việt Nam than phiền về tiêu chuẩn năng lực, kinh nghiệm yêu cầu trong hồ sơ mời thầu cao làm mất cơ hội thắng thầu và cạnh tranh với nhà thầu nước ngoài. Các tiêu chuẩn này cũng có liên quan đến các mức yêu cầu tối thiểu còn quá cao về năng lực và kinh nghiệm đối với nhà thầu trong lĩnh vực xây dựng được quy định trong nghị định số 209/2004/NĐ-CP và 49/2008/NĐ-CP Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày 16.12.2004 quản lý chất lượng công trình xây dựng. Việc đưa yêu cầu tối thiểu về kinh nghiệm và năng lực của nhà thầu khi tham gia đấu thầu ở mức như thông lệ các tổ chức quốc tế yêu cầu (Như WB, ADB) làm mất cơ hội tham gia của một số doanh nghiệp Việt Nam trong đấu thầu và yếu thế so với các doanh nghiệp quốc tế, nhất là doanh nghiệp từ Trung Quốc. Một số cơ chế, quy định làm cho doanh nghiệp trong nước thiệt thòi hơn so với doanh nghiệp nước ngoài. Ví dụ, điển hình như điều kiện

thanh toán thường áp dụng không bị ràng buộc chặt chẽ như phương thức L/C đối với thanh toán cho nhà thầu nước ngoài nên tăng áp lực rủi ro vốn và chi phí đi kèm cho nhà thầu trong nước. Một số nội dung khác cũng được đề cập liên quan đến chính sách thuế, thủ tục hành chính,... cũng cần được rà soát. Một số ý kiến nêu thực trạng: “Nhà thầu Trung Quốc làm bài đẹp, kê khai hay nhưng khi thực hiện không phải như đã chào”; Tư tưởng thích “gọn nhẹ”, “trốn tránh trách nhiệm” của chủ đầu tư nên thích giao EPC hoặc máy móc đưa ra các tiêu chí quá cao để dễ trong việc giải trình với các cơ quan kiểm tra về quá trình đấu thầu. Luật Xây dựng, việc phổ biến các thông tin liên quan đến các cam kết quốc tế phải tuân thủ trong đấu thầu hiện rất hạn chế. Một số đối tượng không biết và không hiểu đầy đủ nội dung cam kết nên diễn giải sai lệch trong thực hiện. Các quy định được coi là “hàng rào kỹ thuật” hiện chưa được phổ biến và hướng dẫn cụ thể nên chưa được sử dụng hiệu quả, làm cho nhà thầu trong nước luôn cảm thấy bị thiệt thòi, chưa được bảo vệ một cách thích đáng.

Ngoài ra, tại nhiều địa phương, sau khi Luật Đấu thầu, Luật sửa đổi và Nghị định 85/CP có hiệu lực thi hành, một số địa phương đã có quy định về đấu thầu riêng áp dụng tại địa phương mình nhưng chưa phù hợp với quy định của pháp luật về đấu thầu và vẫn thực hiện theo quy chế cũ, do vậy có nhiều quy định không còn phù hợp hoặc trái với quy định hiện hành (ví dụ tỉnh Hà Nam). Điều này đôi khi dẫn đến tăng thêm thủ tục hành chính, kéo dài thời gian đấu thầu và không đảm bảo các mục tiêu của công tác đấu thầu.

Tính chuyên môn, chuyên nghiệp về đấu thầu chưa đồng đều và còn hạn chế ở một số địa phương: Việc phân cấp mạnh cho chủ đầu tư tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tốc độ xây dựng cơ bản, tuy nhiên còn có một số chủ đầu tư năng lực còn hạn chế không theo kịp nhiệm vụ được giao, còn lúng túng trong khâu lập kế hoạch đấu thầu, thẩm định hồ sơ mời thầu và kết quả đấu thầu. Bên cạnh đó, nhiều chủ đầu tư còn chưa chủ động, còn trông chờ ỷ