Công Tác Giám Sát Và Đánh Giá Dự Án

các dự án ODA, đặc biệt liên quan đến những rắc rối về thời gian cũng như chuyên môn mà các tài liệu đòi hỏi kiểm tra để thanh toán bởi kho bạc địa phương trước khi gửi nhà tài trợ xin rút vốn.

- Việc tuân thủ thời gian trong kiểm tra cho thanh toán của kho bạc nhà nước và chấp nhận cho thanh toán không dễ đảm bảo cho nhân lực có hạn trong các kho bạc, và do chưa hiểu hết qui định và hoạt động của dự án.

- Thủ tục giải ngân phải thông qua nhiều cấp quản lý: Kho bạc tỉnh, Ban QLDA trung ương, Bộ tài chính trước khi chuyển tới nhà tài trợ.

Bên cạnh các quy định của Chính phủ, các dự án ODA phải tuân theo các thủ tục của các nhà tài trợ, như các nguyên tắc của WB ví dụ liên quan đến tỷ lệ giải ngân thực tế và hoá đơn thực tế WB yêu cầu. Chính vì vậy nhiều nơi

đã phải sử dụng ngân sách riêng để chi trả trước cho các dự án ODA, thậm trí còn phải đi vay tiền trả lãi để trả. Kết quả là nhiều Ban QLDA phải giảm tỷ lệ giải ngân ODA so với kế hoạch để thu hồi tiền trả lãi.

Ngoài ra, việc thiết kế dự án quá tham vọng về khối lượng, kết hợp với kế hoạch không đủ chi tiết, chuẩn bị đầu tư và cơ chế quản lý tài chính đã gây ra tình trạng giải ngân chậm, giảm quy mô đầu tư của dự án. Hầu hết các dự

án đầu tư nước ngoài quy mô lớn trong lâm nghiệp đều bắt đầu với những kế hoạch đầy tham vọng chủ yếu trong lĩnh vực lâm nghiệp, nhưng sau lại phải cắt giảm kế hoạch trong khi lập kế hoạch phát triển xã hội. Trong khi đó, lại không thể linh động điều chỉnh ngân sách phân bố cho các hợp phần, chính vì vậy nhiều dự án đã xảy ra tình trạng cắt giảm vốn vay như trong trường hợp dự

án ADB1, trong một vài năm, tổng vốn vay đã giảm từ 33 triệu USD xuống còn 12 triệu USD.

Trong khi dòng ngân sách có thể được điều chỉnh theo đặc điểm mục

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

đích và cơ cấu của từng dự án, thì thực tế dòng ngân sách lại chủ yếu dựa vào những quy chế đã được quy định trong các văn bản luật và dưới luật của chính phủ. Theo quy định này, các đơn vị chủ chốt có tham gia vào quá trình giải

ngân của dự án ODA bao gồm: Cơ quan thực thi, cơ quan chủ quản, ngân hàng thương mại, Bộ TC, Kho bạc Nhà nước, các ngân hàng cung cấp dịch vụ có liên quan. Trong khi những dự án do Nhà nước trực tiếp tài trợ mà không có sự trợ giúp của đối tác nước ngoài có một cơ cấu đơn giản hơn, chỉ có sự tham gia của cơ quan thực thi, cơ quan Chủ quản, Bộ TC và Kho bạc Nhà nước. Do có nhiều cấp tham gia nên thủ tục hành chính cũng rất phức tạp, cùng lúc nhiều cấp quản lý cùng tham gia vào quá trình giải ngân trước khi đệ trình lên nhà tài trợ, nhiều gói thầu mua sắm trang thiết bị phải đi qua nhiều bước trước khi được phê duyệt. Chính vì vậy, quá trình giải ngân đã bị chậm lại rất nhiều.

Vấn đề rút vốn để thanh toán cho các hoạt động của dự án cũng gặp nhiều vấn đề khó khăn vì có quá nhiều thủ tục và mất rất nhiều thời gian. Theo quy định thì thời gian xem xét hồ sơ của Kho bạc Nhà nước là 7 ngày, trên thực tế thì thời gian rút vốn ODA vượt quá thời hạn rất nhiều. Thời gian này

được quy định trong Thông tư liên tịch của Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 81/1998/TTLT/BTC-NHNN ngày 17/6/1998 và Quyết định số 96/2000/QĐ/BTC ngày 12/6/2000 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn chi tiết quy trình rút vốn ODA. Lý do của việc chậm trễ rút vốn là các dự án lâm nghiệp rất nhiều khoản chi nhỏ lẻ, khối lượng chứng từ rất nhiều, cán bộ Kho bạc phải mất một thời gian để làm quen với quy định của dự án.

Mặc dù còn tồn tại nhiều bất cập nêu trên về vấn đề giải ngân, một số dự án đã có một số cải cách: như dự án KfW đã áp dụng cơ chế giải ngân mới. Các hộ gia đình được mở một tài khoản tiết kiệm cá nhân ở tại ngân hàng địa phương và vốn ODA sẽ được trả vào tài khoản này. Các khoản khuyến khích trồng và chăm sóc rừng được kéo dài 9 năm liền, họ được sử dụng tiền trong tài khoản của mình theo đúng kế hoạch hàng năm. Hay dự án JBIC đã tăng tỷ lệ tạm ứng từ 30% lên 50% tổng giá trị hợp đồng chính vì vậy mà chất lượng

công trình được đảm bảo và nhà thầu không phải đối mặt với tình trạng thiếu vốn.

(d). Thủ tục mua sắm và đấu thầu cũng là trở ngại gây ra sự chậm trễ trong giải ngân của nhiều dự án nhất là các dự án vốn vay lâm nghiệp với nhiều hoạt

động đa ngành quy mô nhỏ. Có thể nói rằng thủ tục mua sắm là một thủ tục hành chính tốn rất nhiều thời gian và công sức cho cán bộ dự án các cấp. Các thủ tục mua sắm đấu thầu của các nhà tài trợ nhất là các dự án vốn vay ADB và WB là rất phức tạp so với thủ tục của Chính phủ Việt Nam, cho dù các thủ tục đấu thầu của các nhà tài trợ cho phép quản lý các công trình chặt chẽ hơn và rò ràng minh bạch hơn. Chính phủ Việt Nam cũng đang cố gắng hài hoà các thủ tục của chính phủ và nhà tài trợ lớn nhằm đảm bảo một sự minh bạch và trách nhiệm cho các cán bộ dự án, đồng thời cũng phải đơn giản hoá các thủ tục mua sắm để có thể quản lý một khối lượng lớn các hoạt động hoặc các công trình nhỏ ở các xã, thôn/ bản vùng sâu vùng xa của dự án.

Thực tế, công tác mua sắm đấu thầu hiện nay trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp còn mang nặng tính hình thức, chưa rò ràng minh bạch. Quá trình lựa chọn các nhà thầu còn rất tuỳ tiện vì chưa có một chế tài bắt buộc đối với các nhà thầu, các nhà thầu chuyên nghiệp lại không muốn đấu thầu các gói thầu tại các vùng sâu, vùng xa vì các hoạt động có quy mô nhỏ và lợi nhuận thấp. Chính vì vậy mà hầu hết các hoạt động của dự án ở vùng sâu, vùng xa là do các nhà thầu địa phương đảm nhận. Tình trạng này không riêng gì đối với các dự án ODA lâm nghiệp, mà các dự án oda khác cũng tương tự như vậy. Các văn bản pháp luật lại chủ yếu chú trọng đến việc hướng dẫn về kỹ thuật

đấu thầu, phân cấp quản lý, cách thức trình duyệt mà không chú ý đến việc quy định bắt buộc đối với các nhà thầu phải tuân thủ, nhiều khi các văn bản quy định này lại chưa có quan hệ chặt chẽ và đồng bộ với các quy định khác về quản lý tài chính dẫn đến tạo kẽ hở cho các cá nhân lợi dụng và tham nhũng.

Đề xuất cho vấn đề quản lý tài chính trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp.

- Chính phủ phải cấp đủ vốn đối ứng cho các dự án vốn vay cũng như vốn viện trợ không hoàn lại, nguồn vốn này nên cấp trực tiếp cho các tỉnh không nên thông qua Bộ chủ quản. Nếu làm như vậy sẽ khắc phục tình trạng lập kế hoạch khống để có nhiều vốn nước ngoài.

- Kế hoạch sử dụng nguồn vốn ODA cần phải linh hoạt hơn, không nhất thiết phải phụ thuộc vào nguồn vốn đối ứng sẵn có trong năm tài chính nhất

định nào: trong các hiệp định vay vốn quy định tỷ lệ đóng góp nguồn vốn ODA và vốn đối ứng cho phép cân bằng tài chính khi kết thúc dự án, không nhất thiết phải vào cuối năm tài chính! Vì vậy Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính cần phải có cơ chế linh hoạt trong việc bố trí kế hoạch vốn nước ngoài.

- Bộ Tài chính cần cho phép các dự án ODA Lâm nghiệp tiến hành chuyển nguồn vốn còn thừa từ năm tài khoá trước sang năm tiếp theo để tiếp tục các hoạt động đang thực hiện nhưng chưa kết thúc của năm trước. Như vậy sẽ tránh được tình trạng lãng phí thời gian để chờ phê duyệt lại của phần ngân sách trước đã phê duyệt rồi.

- Dựa trên hệ thống định mức hiện có, Bộ Tài chính phối hợp với Bộ NN&PTNT xây dựng một hệ thống định mức tạm thời áp dụng cho các dự án Lâm nghiệp. ở cấp trung ương Bộ Tài chính, Bộ NN&PTNT và Nhà tài trợ cần phải thống nhất hệ thống định mức chung áp dụng cho nguồn vốn đối ứng và nguồn vốn vay Nước ngoài. Các dự án viện trợ không hoàn lại cũng phải áp dụng hệ thống định mức này.

- Cần đào tạo về các thủ tục mua sắm cho các cán bộ dự án trung ương và tỉnh để đảm bảo việc áp dụng các chính sách của các nhà tài trợ.

- Chính phủ và Nhà tài trợ cần xem xét cho phép sử dụng 100% vốn đối ứng để thiết kế, giám sát các công trình nhỏ và dùng 100% vốn nước ngoài để thi công các công trình nhằm giảm đáng kể thời gian thẩm định và phê duyệt của phía nhà tài trợ.

- Xây dựng kế hoạch mua sắm chung cho cả dự án ngay trong quá trình thiết kế dự án, thúc đẩy quá trình mua sắm trong quá trình thực hiện dự án

4.1.2.10. Công tác giám sát và đánh giá Dự án

Hiện nay, mỗi dự án có một hệ thống giám sát và đánh giá riêng. Tập chung chủ yếu vào thu thập dữ liệu để phục vụ cho việc lập báo cáo hàng quý, báo cáo 6 tháng và báo cáo hàng năm, chưa chú ý tới đánh giá các tác động về mọi mặt của dự án, ngay cả đối với các dự án mới thiết kế gần đây. Ban giám sát và đánh giá được thành lập riêng không liên quan đến Ban quản lý dự án, gồm các ban ngành có liên quan tham gia vào Ban, mặc dù vậy các dự án vẫn thành lập một ban giám sát đánh giá cho riêng mình.

Công tác Giám sát và Đánh giá hiện nay rất được Chính phủ Việt Nam và các Nhà tài trợ quan tâm và chú ý. Tuy nhiên yêu cầu của các nhà tài trợ lại khắt khe hơn rất nhiều so với phía Việt Nam, chính vì vậy báo cáo gửi cho Chính Phủ Việt nam không thể áp dụng báo cáo cho các Nhà tài trợ nước ngoài. Các tổ Giám sát, Đánh giá được thành lập trong quá trình thiết kế dự án và có sự tham gia giúp đỡ của các tư vấn nước ngoài, nhiều khi các nhà tài trợ còn cử cả một tổ tư vấn sang giúp đỡ về công tác Giám sát và đánh giá như dự

án WB2. Các chuyên gia tư vấn nước ngoài, ngoài việc giúp đỡ Việt nam trong công tác Giám sát đánh giá các dự án ra còn phải thực hiện nhiệm vụ chuyển giao được một cách có hệ thống và đầy đủ những nội dung cần thiết cho cán bộ dự án trong nước về giám sát và đánh giá. Mặc dù vậy công tác giám sát

đánh giá trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều thách thức sau đây:

- Công tác thu thập thông tin một cách có hệ thống ở cấp tỉnh, huyện và xã còn nhiều hạn chế. Cán bộ đủ năng lực và làm chuyên trách còn thiếu, không đảm bảo công tác kiểm tra, đánh giá các hoạt động của dự án có hiệu quả.

- Người dân địa phương tham gia vào công tác giám sát và đánh giá còn rất hạn chế mặc dù Chính phủ và Bộ KH&ĐT đã ban hành chính sách khuyến khích cộng đồng địa phương tham gia (Nghị quyết của Bộ Chính trị về việc thực thi các quy chế dân chủ và thông tư số 3 ngày 19 tháng 5 năm 2003 do Bộ KH&ĐT ban hành).

- Bộ NN&PTNT và Chính phủ chưa xây dựng được một hệ thống giám sát

đánh giá chung và phần mềm quản lý hỗ trợ đưa vào sử dụng trong các dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

- Thiếu cán bộ trong nước đủ năng lực chịu trách nhiệm chính về vấn đề Giám sát và Đánh giá. Hiện nay chúng ta vẫn phải thuê các tư vấn nước ngoài, nhưng vẫn chưa thể chuyển giao được cho cán bộ trong nước đảm trách nhiệm vụ này.

- Công tác giám sát đánh giá chưa được quan tâm đúng mức, các báo cáo

đánh giá mới chỉ dừng lại ở việc báo cáo tiến độ thực hiện, mức độ giải ngân hàng tháng, hàng quý và hàng năm, chưa đi sâu vào đánh giá mức

độ đạt được mục tiêu của dự án và những tác động mọi mặt của dự án.

- Thiếu sự phối hợp giữa các đơn vị chức năng thuộc Bộ NN&PTNT trong công tác giám sát đánh giá các dự án Lâm nghiệp, cho dù đây là những dự án nhiều hợp phần và nhiều vấn đề phức tạp yêu cầu phải có sự hợp tác chặt chẽ của các ban ngành. Bộ NN&PTNT cũng chưa có một hệ thống giám sát và đánh giá nói chung và cho ngành Lâm nghiệp nói riêng và cũng không có sự liên kết các dự án lại với nhau. Kết quả là một lượng lớn thông tin được Bộ lưu trữ và thường xuyên cập nhật, ví dụ các thông tin của dự án 661. Nhưng các dự án Quốc tế không có cơ hội để tiếp cận những thông tin này.

Hiện nay Vụ Thẩm định của Bộ KH&ĐT đã và đang tìm kiếm cơ hội hợp tác với Bộ NN&PTNT và cùng với các Nhà tài trợ để hoàn thành hướng dẫn hệ

thống giám sát và đánh giá cho các dự án quốc tế lớn trong lĩnh vực Lâm nghiệp.

Kết quả phỏng vấn đa số những người tham gia vào các vị trí khác nhau của dự án đều có nhận xét chung rằng: Đánh giá những tác động của dự án Lâm nghiệp là rất khó khăn, nhất là các tác động về môi trường sinh thái và sự

ảnh hưởng của dự án tới quá trình phát triển kinh tế, xã hội vùng nông thôn miền núi. Vì kết quả của cây rừng chỉ thấy được sau 8 đến 15 năm đối với cây mọc nhanh và 20 đến 40 năm thậm trí hàng trăm năm đối với cây rừng tự nhiên. Trong khi đó các báo cáo đánh giá kết quả của dự án chỉ thể hiện được trong quá trình thực hiện dự án. Ví dụ, khi được hỏi về những tác động về sau của dự án thì Chị Nguyễn Thị Liên (cán bộ chương trình hợp tác Việt Nam – Thuỵ Điển) cho rằng, cái được lớn nhất của dự án là mô hình “quỹ phát triển thôn bản”, đối tượng tác động trực tiếp là phụ nữ, thứ hai nữa là mô hình kinh tế trang trại. Cả hai mô hình này không những được duy trì phát triển ở vùng có dự án mà đã phát triển ở rất nhiều địa phương khác.

Để khắc phục những vấn đề tồn tại trên đây về công tác giám sát và

đánh giá cần phải thực hiện các hoạt động sau đây:

- Cần phải có một hệ thống giám sát và đánh giá ở các cấp, có cán bộ giám sát chuyên trách cho mỗi xã để theo dòi các hoạt động phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn xã bao gồm cả các dự án quốc gia và quốc tế có trên địa bàn, cán bộ chuyên trách cần phải phối hợp tốt với UBND xã và cán bộ thống kê của xã nhằm thu thập đầy đủ các thông tin, tránh chồng chéo. Hiện nay Chính phủ chưa có quy định về biên chế vị trí này có thể sử dụng kinh phí của các dự án để trả lương. Nhưng về lâu dài thì hệ thống thống kê của Nhà nước hiện nay nên đảm nhiệm chức năng giám sát đánh giá này và thực hiện giám sát đánh giá theo hợp đồng dịch vụ.

- Việc giám sát đánh giá phải thông qua các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng nhân dân và Hội đồng nhân dân. Ban giám sát cấp xã phải do người dân trực tiếp bầu chọn và được thành lập cho mỗi thôn để giám sát các hoạt động trên địa bàn. Chính phủ và nhà tài trợ cần phải có quy

định về phụ cấp cho tổ giám sát xã trên cơ sở bổ sung kinh phí giám sát thi công của cộng đồng.

- Phải xây dựng một hệ thống quản lý thông tin để có thể sử dụng chung cho các dự án Lâm nghiệp.

- Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp nên thành lập một tổ giám sát đánh giá riêng hỗ trợ công tác giám sát đánh giá và công tác lập báo cáo của các dự án. Tổ công tác này sẽ tổ chức đánh giá nội bộ thường xuyên kết quả hoạt động của các dự án và rút ra những bài học kinh nghiệm cần thiết.

- Cần duy trì và củng cố tổ công tác GS&ĐG cho ngành Lâm nghiệp thuộc Bộ NN&PTNT để tập hợp các Cục, Vụ, Viện và các dự án lâm nghiệp, hỗ trợ nhau trong việc cung cấp và chia sẻ thông tin cho nhau.

- Giảm yêu cầu của đoàn giám sát từ các nhà tài trợ và thay vào đó là tăng cường sử dụng các đoàn giám sát trong nước của Bộ NN&PTNT và của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp hay của các cơ quan khác thuộc Chính phủ.

- Bộ NN&PTNT cùng Bộ Tài Chính và Bộ KH&ĐT sớm ban hành dự thảo thông tư hướng dẫn về tổ chức bộ máy và chi phí cho công tác giám sát và đánh giá các dự án đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực Lâm nghiệp. Cần sớm ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện việc giám sát và đánh giá và tổ chức tập huấn cho các dự án hợp tác quốc tế trong ngành Lâm nghiệp.

4.1.2.11. Thành quả thực hiện các dự án ODA Lâm nghiệp

(Theo báo cáo của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp năm 2005), thành quả của các dự án đạt dược về các mặt sau: