Đánh Giá Chung Sau 5 Năm Thực Hiện Pháp Lệnh Du Lịch

lịch theo hướng đa phương, đa dạng hoá trên nền tảng "Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước". Ở nhiều tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du lịch hoặc Sở Thương mại và Du lịch được thành lập thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về du lịch ở địa phương. Hiện nay trong cả nước có 12 Sở Du lịch và 49 Sở Thương mại Du lịch. Tổng cục

Du lịch gồm 8 Vụ

chức năng, 6 đơn vị sự

nghiệp, 17 doanh nghiệp trực

thuộc. Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở sơ đồ sau:

CHÍNH PHỦ

CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ KHÁC

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 87 trang tài liệu này.

TỔNG CỤC DU LỊCH

UBND THÀNH PHỐ, TỈNH

SỞ DU LỊCH HOẶC SỞ THƯƠNG MẠI VÀ DU

LỊCH

DN du lịch Nhà nước do TW quản lý

DN du lịch Nhà nước do địa phươ ng quản lý

DN du lịch có vốn đầu tư nước ngoài

DN du lịch hợp tác xã

DN du lịch công ty trách nhiệm hữu hạn

DN du lịch tu nhân

Hộ kinh doanh dịch vụ du lịch

DN du lịch công ty cổ phần

Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay

Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa

của Nhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các kết quả tiến bộ đáng kể.

Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch không thể không đề cập đến một sự kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam. Đó là: tháng 2 năm 1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch Lần đầu tiên ở Việt Nam Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao.

Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc

sống, hướng và điều chế

các quan hệ

Việt Nam theo đường lối đổi mới

của Đảng trên cơ sở thực hiện Pháp lệnh du lịch Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành quả to lớn. Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.

Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển khai Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh và các văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của chúng nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch Đó là Luật Du lịch. Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho ta một cái nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.

2.2. Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch

* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du

lịch

Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch đến nay Tổng cục Du lịch đã

trình Chính phủ ban hành được 5 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, đó là Nghị định số 39/2000/NĐCP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở

lưu trú Du lịch; Nghị

định số

27/2001/NĐCP ngày 05/6/2001 của Chính

phủ về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch; Nghị định số 47/2001/NĐ CP ngày 10/8/2001 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra Du lịch; Nghị định số 50/2002/NĐCP ngày 25/4/2002

của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch và

Nghị định số 94/2003/NĐCP ngày 19/8/2003 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch. Phối hợp với Bộ Thương mại trình Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1999/NĐCP ngày 08/7/1999 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của

thương nhân và doanh nghiệp Du lịch Việt Nam

ở trong nước,

ở nước

ngoài; Nghị

định số

45/2000/NĐCP ngày 06/9/2000 của Chính phủ

quy

định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của thương nhân nước ngoài và

của doanh nghiệp Du lịch nước ngoài tại Việt Nam. Đồng thời, Tổng cục

Du lịch đã ban hành và phối hợp ban hành 7 Thông tư và 2 Quyết định

hướng dẫn các Nghị định trên. Như vậy, các mảng hoạt động chính của Du lịch như lữ hành, hướng dẫn Du lịch, lưu trú, thanh tra, xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực Du lịch ... đã có hướng dẫn cụ trường ổn định và thuận lợi cho hoạt động Du lịch phát triển.

thể, tạo môi

Công tác phổ biến, quán triệt Pháp lệnh Du lịch và các văn bản

hướng dẫn thi hành cũng được triển khai sâu rộng tới từng đơn vị, địa phương, cơ sở quản lý, kinh doanh Du lịch thông qua các hội Nghị định phổ biến, quán triệt văn bản do Tổng cục Du lịch và các Sở quản lý Nhà nước nước về Du lịch tổ chức để việc thi hành các văn bản Pháp lệnh Du lịch Luật Du lịch về Du lịch được đầy đủ, thống nhất cho mọi đối tượng liên quan.

* Về quản lý lữ hành:

Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch và Thông tư 04, toàn ngành có 107 doanh nghiệp kinh

doanh lữ hành quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanh

nghiệp liên doanh và 3 công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH). Đến nay, Tổng cục đã thực hiện cấp, đổi 250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế

cho các doanh nghiệp, trong đó có 122 doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ phần, 3 doanh nghiệp tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép đâu tư). Các địa phương có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố Hồ Chí Minh (85 doanh nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12 doanh nghiệp), Đà Nẵng (12 doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp). Như vậy, so với thời điểm trước khi ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty TNHH.

Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục cấp phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất

quán giữa một số quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh

nghiệp, do Pháp lệnh Du lịch ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.

Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp được cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào môi trường kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị trường, góp phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các thị trường này tới Việt Nam trong 2 năm qua.

Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh

nghiệp lữ hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và đa dạng hơn. Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số

lượng doanh nghiệp lữ

hành quốc tế

tăng nhanh nhưng hiệu quả

kinh

doanh và chất lượng dịch vụ không tăng theo tương xứng. Nhiều doanh

nghiệp đăng ký kinh doanh hoặc xin phép song trên thực tế không hoạt

động do không có đủ thực lực, từ đó phát sinh hiện tượng tiêu cực như cho

người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo cáo,

giành giật khách giữa các công ty lữ mạnh.v.v....

hành, cạnh tranh khônglành

Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quan đến việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đó trên thực tế, đặc biệt ở TP. Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinh doanh lữ hành quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần, trốn tránh sự quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch.

Về kinh doanh đón khách Du lịch tự do (khách Du lịch lịch ba lô):

Hiện nay, xu hướng đi Du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều. Trong những năm gần đây, lượng khách Du lịch tự do vào Việt Nam ngày càng tăng. Để đáp ứng nhu cầu của đối tượng khách này, một số doanh nghiệp

lữ hành nội địa, đặc biệt ở

TP.Hồ

Chí Minh, Hà Nội, Khánh Hoà đã tổ

chức phục vụ đón khách. Tuy nhiên, theo Pháp lệnh Du lịch và Nghị định

27, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa không được kinh doanh lữ

hành quốc tế...Do đó, có thể nói quy định này là gò bó đối với các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa trong khi các doanh nghiệp lữ hành quốc tế lại không hướng tới việc phục vụ đối tượng khách này.

Trong quá trình triển khai các quy định pháp luật về hành còn bộc lộ một số vấn đề tồn tại dưới đây:

- Về kinh doanh lữ hành nội địa:

kinh doanh lữ

Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa, trong đó hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa nhất là Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh. Theo Nghị định 27 và Thông tư 04,

kinh doanh lữ hành nội địa là ngành kinh doanh có điều kiện không cần

giấy phép. Tuy nhiên, trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến

hành hoạt động kinh doanh lữ

hành nội địa trong khi chưa đáp

ứng đủ

điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, đặc biệt là điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định. Tình trạng này là do công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các

điều kiện về kinh doanh lữ hành nội địa của nhiều Sở quản lý Nhà nước

về Du lịch chưa đựơc triển khai thường xuyên, nghiêm túc. Công tác phối hợp của Sở quản lý Du lịch địa phương với Cơ quan đăng ký kinh doanh của Sở Kế hoạch đầu tư địa phương không cập nhật được số lượng doanh

nghiệp đã đăng ký tại cơ quan đăng ký kinh doanh. Trong lĩnh vực kinh

doanh lữ hành nội địa gần đây đã xuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn viên trong khi khái niệm hướng dẫn viên theo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng dẫn viên lữ hành quốc tế. Điều này đòi hỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm hướng dẫn viên và sự cần thiết của hướng dẫn viên lữ hành nội địa.

- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong

hoạt động kinh doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng

tinh vi hơn. Một số doanh nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng kinh doanh lữ hành quốc tế. Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông qua việc kết hôn với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực

tiếp ngồi làm việc tại doanh nghiệp. Một số Văn phòng đại diện

của Du lịch nước ngoài ở Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp phép đặt

văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng danh nghĩa văn phòng đại

diện để kinh doanh Du lịch. Vì vậy, hiện tượng núp bóng đã trở

thành vấn đề nổi cộm và đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định

về lữ

hành cũng như

đặt ra nhiều vấn đề

cho công tác quản lý lữ

hành của nước ta. Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.

- Về

liên doanh lữ

hành quốc tế:

để hỗ

trợ, tạo điều kiện

cho các doanh nghiệp lữ

hành quốc tế

Việt Nam phát triển, trước

đây, Tổng cục Du lịch đã đưa ra một số điều kiện nhằm hạn chế các

liên doanh lữ

hành quốc tế

(vốn 1 triệu USD, bên Việt Nam góp

51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh nghiệp lữ hanh quốc tế...). Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện dưới dạng quy định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp luật, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh khônglành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.

* Về vận chuyển khách Du lịch:

Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch;

Quyết định liên ngành số

2418/QĐLB ngày 04/12/1993 về

quản lý vận

chuyển khách Du lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải

cũng không còn hiệu lực. Mặc dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh vận chuyển khách Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng các văn bản hướng dẫn thi hành, do đó vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu, thuyền.... Các phương tiện này chỉ chịu sự điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận chuyển hành khách công cộng. Điều này khiến công tác quản lý hoạt động kinh doanh vận chuyển hành khách Du lịch gặp nhiều khó khăn; nhiều doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển khách Du lịch không đảm bảo chất lượng phương tiện vận chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe, điều khiển phương tiên chưa qua bồi dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách Du lịch; nhiều đơn vị kinh doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưng không đăng ký để trốn thuế và nộp tiền ký quỹ.

* Về hướng dẫn Du lịch:

Triển khai Nghị

định 27 và thông tư

04, Tổng cục Du lịch đã uỷ

quyền việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch cho giám đốc các Sở quản lý Du lịch địa phương. Tính đến ngày 4/11/2003, các địa phương trong cả nước đã cấp thẻ và đổi thẻ cho 1587 hướng dẫn viên, nâng Tổng số hướng dẫn viên trong cả nước được cấp thẻ là 5194.

Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục Đào tạo , Bộ Văn Thông tin biên soạn và ban hành chương trình khung

đào tạo ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn Du lịch và chỉ định 9 cơ sở đào

tạo đại học mở lớp, trong đó có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở TP.Hồ Chí Minh và 1 trường đại học ở Đà Nẵng. Tổng cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục Đào tạo , Bộ Văn Thông tin và 6 trường

đại học ở

Hà Nội, Đà Nẵng, Huế, TP. Hồ

Chí Minh và Cần Thơ

hoàn

chỉnh khung chương trình ngoại ngữ Du lịch. Phối hợp với Bộ Tài chính (Tổng cục Thuế) ban hành Thông tư hướng dẫn Nghị định 27 về phí và lệ phí đối với việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch.

Tuy nhiên trong quá trình triển khai vẫn còn một số tồn tại sau:

- Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để được cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp một số vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ,

ngoại ngữ

chuyên ngành Du lịch. Do nhu cầu thực tế về sử

dụng

hướng dẫn viên cho các tour Du lịch, các doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như tiếng Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha.... Trong một số trường hợp cần có quy định giảm bớt yêu cầu về điều kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.

- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn

nhiều hạn chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ,