Cơ sở pháp lý về Du lịch và vấn đề hội nhập quốc tế về Du lịch tại Việt Nam

Trên thực tế vẫn tồn tại nhiều lộn xộn trong hoạt động kinh doanh, khai thác, không bảo đảm trật tự , vệ sinh, an toàn tại nhiều khu, điểm Du lịch. Điều này có lý do từ việc chưa phối hợp tốt giữa các cơ quan khác nhau tại

các khu, điểm Du lịch, song chủ yếu là do chưa xác định được một chủ

thực sự có đủ quyền hạn và trách nhiệm để quản lý. Pháp lệnh Du lịch đã

quy định quyền, nghĩa vụ

và trách nhiệm của nhiều cơ

quan khác nhau,

song những quy định này còn dừng lại ở mức chung chung, chưa cụ thể đối

với từng loại cơ quan quản lý tài nguyên Du lịch có tính chất khác nhau

(như tài nguyên Du lịch thuộc lĩnh vực văn hoá, cách mạng, tài nguyên Du

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 87 trang tài liệu này.

lịch tự nhiên...). Nhìn chung, các Luật đã ban hành có liên quan đến đối

tượng quản lý là tài nguyên Du lịch như Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thuỷ sản... đã thể chế hoá cơ chế quản lý đối với các loại tài nguyên khác nhau nhưng trong các Luật đó có rất ít

hoặc như

không có những quy định gắn việc bảo vệ

và phát triển tài

nguyên với phát triển Du lịch, chưa thấy rằng phát triển Du lịch là một trong những yếu tố và phương thức quan trọng để duy trì, bảo vệ, phát huy và phát triển giá trị của tài nguyên. Do đó trên thực tế ở một số nơi, việc triển khai các dự án phát triển Du lịch còn chậm và vướng do chưa có sự chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đối với hoạt động Du lịch. Ngoài ra, việc cho phép các Ban quản lý tại các khu vực có tài nguyên Du lịch (như Ban quản lý di tích, Ban quản lý vườn quốc gia....) vừa có chức năng quản lý vừa thực hiện hoạt động khai thác kinh doanh Du lịch đã không tạo điều kiện cho những chủ thể có năng lực và chuyên môn về Du lịch thực hiện việc quản lý có hiệu quả tại các khu, điểm Du lịch, góp phần vào việc duy trì và phát triển tài nguyên Du lịch tại các khu vực đó. Trên thực tế hiện nay đã xuất hiện một số mô hình tốt trong quản lý các khu, điểm Du lịch song cần được quy định cụ thể bằng quy định pháp luật.

* Công tác thanh tra, kiểm tra và xử vực Du lịch:

phạt hành chính trong lĩnh

Việc chuyển đổi từ

cơ chế

tiền kiểm sang hậu kiểm đã tạo điều

kiện thuận lợi cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh Du lịch. Tuy nhiên, cơ chế hậu kiểm lại đòi hỏi cần tăng cường hiệu lực của công tác thanh tra, kiểm tra. Trong thời gian qua, Tổng cục Du lịch đã phối hợp

với các Bộ, ngành liên quan và một số địa phương tiến hành hoạt động

kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành và hướng dẫn Du lịch, kiêm tra việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch ở một số địa phương, kiểm tra các cơ sở lưu trữ Du lịch.... đặc biệt ở những địa phương có hoạt động Du lịch sôi động, Lạng Sơn, Lào Cai, xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân vi phạm nhằm hạn chế tình trạng hoạt động tuỳ tiện, không có giấy phép, không đảm bảo chất lượng dịch vụ.... phối hợp với các Bộ, ngành liên quan; UBND nhiều tỉnh, thành phố đã ra văn bản chỉ đạo; tổ chức các đoàn kiểm tra, đến nay có thể nói các hiện tượng tranh giành, níu kéo, ép giá, đeo bám khách Du lịch, cướp giật tài sản của khách, ăn xin, vệ sinh môi trường bước đầu đã được giải quyết tại nhiều khu, điểm Du lịch. Tuy nhiên, hệ thống thanh tra Du lịch toàn quốc do chưa đủ mạnh về tổ chức, bộ máy cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động này; sự phối hợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả nên đã làm hạn chế ít nhiều đến công tác này.

Nghị

định số

50/2002/NĐCP về

xử phạt vi phạm hành Chính phủ

trong lĩnh vực Du lịch đã có tác dụng quan trọng trong việc phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chính trong việc phong ngừa, ngăn

chặn những hành vi vi phạm hành chính trong các hoạt động lữ hành,

hướng dẫn du lịch, hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú du lich..... Tuy

nhiên, qua triển khai thực tế

cho thấy còn một số

hành vi vi phạm chưa

được đưa vào Nghị định để xử lý, đồng thời có một số quy định không phù hợp nên quá trình vận dụng còn gặp nhiều khó khăn, cần chỉnh sửa bổ sung.

lệnh

* Những tồn tại chính trong quá trình triển khai thi hành Pháp

Một số vấn đề tuy đã có quy định mang tính chủ trương trong Pháp

lệnh song trên thực tế chưa triển khai được do một số nguyên nhân có cả chủ quan lẫn khách quan, song chủ yếu là do còn vướng trong việc soạn thảo các văn bản hướng dẫn cụ thể. Ví dụ như vấn đề đầu tư xây dựng

trong khu du lịch chưa nghiên cứu để

xây dựng được các chỉ

tiêu, tiêu

chuẩn làm căn cứ quản lý; chưa có quy chế cụ thể trong việc xin ý kiến thoả thuận đối với các dự án du lịch; vấn đề xác định tài nguyên có tiểm năng và tài nguyên đang được khai thác chưa thực hiện được; việc xây dựng các tiêu chí xác định các khu du lịch quốc gia, khu du lịch địa phương, các điểm du lịch, tuyến du lịch còn nhiều khó khăn do trên thực tế hiện nay các khu du lịch, điểm du lịch còn đang trong quá trình quy hoạch, xây dựng và phát triển nên khó đưa ra được các tiêu chí thống nhất, ổn định; chính vì vậy Nghị định về khu, tuyến, điểm du lịch cho tới nay vẫn còn đang trong quá trình soạn thảo. Sự chậm trễ này có phần do nguyên nhân chủ quan, song có một số vấn đề khác còn phụ thuộc vào yếu tố khách quan. Ví dụ như trong Pháp lệnh Du lịch đã đề ra chủ trương thành lập Quỹ hỗ trợ phát

triển du lịch, đồng thời cũng đã xác định nguồn của Quỹ này “bằng một

phần nguồn thu ngân sách nhà nước hàng năm từ hoạt động kinh doanh du lịch”; song khi soạn thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này còn vướng ý kiến khác nhau của các Bộ, ngành liên quan, chủ yếu là việc xác định nguồn cho Quỹ, vì vậy cho đến nay văn bản này vẫn chưa ban hành được. Tương tự như vậy, vấn đề thành lập Văn phòng xúc tiến

du lịch Việt Nam ở nước ngoài theo điều 39 của Pháp lệnh cũng chưa được thực hiện, vì vậy dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này đến nay vẫn chưa được triển khai theo kế hoạch.

Có thể nhận định rằng:

Việc ban hành Pháp lệnh Du lịch 1999 đã đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành khuôn khổ pháp lý ban đầu cho hoạt động Du lịch và

góp phần tạo ra sự

khởi sắc của ngành Du lịch trong 5 năm trở

lại đây.

Trong 5 năm đó đã có nhiều thay đổi quan trọng trong đời sống kinh tế xã hội trong nước cũng như xu hướng phát triển của Du lịch trên thế giới. 5

năm qua cũng là những năm Quốc hội, Uỷ

ban thường vụ

Quốc hội ban

hành nhiều Luật, Pháp lệnh mới như Luật Doanh Nghiệp, Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Thuỷ sản, Pháp lệnh Xuất nhập cảnh, Luật Giao thông đường bộ, các Luật về thuế.v.v.... Những văn bản này đều có ít nhiều liên quan hoặc tác động đến việc thực hiện Pháp lệnh Du lịch. Có văn bản tạo điều kiện thuận lợi cho khách Du lịch vào Việt Nam (Pháp lệnh Xuất nhập cảnh), có văn bản chưa điều chỉnh được hết đặc điểm phương tiện vận chuyển lưu thông khách Du lịch bằng đường bộ trong khu vực ASEAN nên

các doanh nghiệp Du lịch gặp khó khăn khi khách Du lịch muốn sử dụng

phương tiện giao thông của họ tại Việt Nam hoặc một số Luật liên quan còn thiếu những quy định cụ thể đối với lĩnh vực Du lịch dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc triển khai thực hiện Pháp lệnh Du lịch.

Hiện nay, xu hướng của Du lịch thế giới cũng đã có nhiều thay đổi; các công ty lữ hành quốc tế ngày càng hướng tới việc nâng cao chất lượng dịch vụ; yêu cầu về bảo vệ môi trường đang trở thành một điều kiện đòi hỏi cao hơn trách nhiệm của các nhà tổ chức tour Du lịch; xu hướng khác Du lịch có thể tăng lên làm thay đổi phương thức quản lý khách cũng như

chức năng của các công ty lữ hành.v.v....Tình hình trên khiến nhiều quy

định của Pháp lệnh tuy đã phát huy tác dụng rât tích cực đối với nên kinh tế song thức tế và nhu cầu phát triển Du lịch đã khiến một số quy định không còn đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, đòi hỏi phải có những quy định phù hợp hơn.

Trong khi đánh giá hiệu lực cũng như mặt được và chưa được của

Pháp lệnh, thấy rằng,

thứ

nhất,

có nhiều quy định của Pháp lệnh không

phát huy đầy đủ hiệu lực không phải do bản thân các quy định đó mà do công tác chỉ đạo triển khai trong việc thực hiện các tiêu chuẩn, quy định đã được ban hành còn chưa đồng đều, chặt chẽ; công tác phối hợp giữa các cơ

quan, tổ

chức

ở cấp trung

ương và địa phương chưa tốt hoặc hoạt động

thanh tra, kiểm tra chưa có hiệu quả. Việc ban hành một số văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh còn chậm. Đây là những nguyên nhân chủ quan làm

giảm hiệu lực của Pháp lệnh khiến cho một số chưa được thực thi.

quy định của Pháp lệnh

Thứ

hai,

có những nguyên nhân từ

phía cá quy định của Pháp lệnh

nhưng chung chung, chưa cụ thể hoặc còn thiếu nhiều nội dung cần điều chỉnh. Do ban hành sớm nên quan điểm của Đảng xác định phát triển Du

lịch thành ngành kinh tế

mũi nhọn chưa được thể

chế

hoá để

tạo những

căn cứ pháp lý triển khai các điểu kiện cần thiết tạo động lực cho sự phát triển.

Thứ ba, Du lịch thuộc lĩnh vực của khối ngành dịch vụ mà sản phẩm có những đặc thù riêng so với sản phẩm hàng hoá thông thương. Trước đây, những ngành nghề thuộc lĩnh vực dịch vụ đều là những ngành nghề

kinh doanh có điều kiện, phải tuân thủ tục những quy định chặt chẽ về

điểu kiện kinh doanh. Thực hiện chủ trương cải cách hành Chính phủ của Nhà nước, nghành Du lịch đã rà soát lại các điều kiện kinh doanh và bãi bỏ các giấy phép không cần thiết như Giấy chứng nhận đủ tiêu chuẩn khách

sạn, Giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, Giấy phép vận chuyển khách Du lịch. Hiện nay, chỉ còn lại Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế với những điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng. Thực tiễn đã cho thấy rằng trong lĩnh vực dịch vụ nói chung, lĩnh vực Du lịch nói riêng xảy ra khá

phổ biến hiện tượng các doanh nghiệp Việt Nam cho nước ngoài “núp

bóng”. Điều này không chỉ cho thấy sự yếu kém của doanh nghiệp trong

nước mà còn gây thiệt hại cho Nhà nước do việc thất thu thuế. Tuy rằng việc để xảy ra nhiều vi phạm và tiêu cực một phần do công tác kiểm tra, thanh tra của các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương còn chưa có hiệu quả, chưa đủ mạnh; song mặt khác phải nhận thấy rằng việc dễ dàng cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế hiện nay cũng gây nên tình trạng lộn xộn trong kinh doanh. Các quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế hiện nay không đảm bảo cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế có đủ năng lực tổ chức và cung cấp dịch vụ tốt. Điều này đòi hỏi cần có quan điểm thận trọng hơn khi xem xét các điều kiện cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế.

Thứ

tư,

quan điểm phát triển một ngành kinh tế

mũi nhọn đòi hỏi

không những phải tạo ra cơ chế, chính sách phù hợp mà còn phải có bộ

máy tổ chức của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch tương xứng để thực hiện nhiệm vụ. Trong Pháp lệnh ghi “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc

Chính phủ” với những chức năng, nhiệm vụ quy định tại Điều 43 tương

đương với chức năng, nhiệm vụ

của một cơ

quan Bộ. Tuy nhiên với sự

thay đổi hiện nay một số cơ quan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý Nhà nước nhưng Tổng cục lại không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một khó khăn lớn cho công tác quản lý Nhà nước vì văn bản quy phạm pháp luật là công cụ công tác quản lý, đòi hỏi tính nhạnh bén, kịp thời trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý Nhà nước của

một ngành, một lĩnh vực. Mặt khác, hiệu lực và hiệu quả của sự phối hợp giữa Tổng cục Du lịch với các ngành khác liên quan chưa cao, trong khi Du lịch là lãnh vực có tính liên ngành, liên vùng và liên quốc gia.

Qua sự đi sâu trong tổng kết Pháp lệnh du lịch có thể thấy rằng đã đến lúc chúng ta phải khắc phục nhanh chóng những hạn chế tồn tại trong du lịch và để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển ổn định và bền vững của ngành Du lịch nước ta đây là đòi hỏi khách quan và bức thiết Muốn vậy cơ sở pháp lý phải được nâng lên tầm cao mới đó là xây dựng Luật du lịch Điều đó dựa trên các lý do:

1) Pháp lệnh Du lịch được Uỷ

ban Thường vụ

Quốc hội thông qua

ngày 8 tháng 2 năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1999 là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay trong lĩnh vực du lịch, tạo cơ sở pháp lý đưa hoạt động du lịch đi vào nền nếp. Qua 5 năm thực hiện, Pháp lệnh Du lịch đã có những tác động tích cực đối với

hoạt động du lịch trong nước cũng như hợp tác du lịch với nước ngoài.

Cùng với sự gia tăng lượng khách du lịch quốc tế đến Việt Nam, công dân Việt Nam đi du lịch trong và ngoài nước, đã góp phần tăng nguồn thu cho

ngân sách, tạo việc làm, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở

những vùng có tiềm năng phát triển du lịch được cải thiện, trong đó có nhiều vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn.

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển nhanh của du lịch trong thời gian qua và sự thay đổi về tình hình trong nước cũng như quốc tế, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định. Trong những năm gần đây, hoạt động du lịch diễn ra sôi động và rộng khắp trong phạm vi cả nước với sự tham gia đông đảo của mọi tầng lớp dân cư, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế đã tạo ra nguồn lực mới cho phát triển du lịch. Nhiều doanh nghiệp lữ hành nội địa và quốc tế ra đời,

các hình thức kinh doanh du lịch, dịch vụ trở nên đa dạng hơn. Trước sự phát triển nhanh chóng của hoạt động du lịch, Pháp lệnh Du lịch không bao trùm được hết các mối quan hệ mới phát sinh trong lĩnh vực du lịch. Một số

quy định của Pháp lệnh còn chung chung, chưa cụ

thể

và còn nhiều bất

cập, do đó, trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh đã xuất hiện nhiều

hiện tượng lộn xộn trong kinh doanh như núp bóng, trá hình, trốn thuế,

cạnh tranh không lành mạnh, dẫn đến việc cung cấp các dịch vụ kém chất

lượng,

ảnh hưởng đến quyền lợi của khách du lịch, gây nên một số

tác

động tiêu cực đối với du lịch Việt Nam. So với thời didểm năm 1999, du lịch Việt Nam đến nay đã và đang hội nhập mạnh mẽ với nền kinh tế thế giới, thể hiện thông qua các cam kết về du lịch trong ASEAN, Hiệp định Thương mại Việt Nam Hoa Kỳ và trong quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Trong khi đó, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch lại chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế, đòi hỏi có những sửa đổi Pháp lệnh để đáp ứng được yêu cầu hội nhập.

2) Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực khác như văn hoá, giao thông, tài nguyên môi trường, quốc phòng, an ninh, nông nghiệp, thương mại v.v.. Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch năm 1999 đến nay, nhiều văn bản pháp luật mới

được ban hành như Luật doanh nghiệp (năm 1999), các luật liên quan đến

tài nguyên du lịch như

Luật Di sản văn hoá (năm 2001), Luật Thuỷ

sản

(năm 2003), Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004), Luật Giao thông đường bộ (năm 2001)… Một số quy định của Pháp lệnh Du lịch không còn phù hợp với thực tiễn cũng như quy định của một số luật liên quan. Điều này đòi hỏi việc ban hành Luật Du lịch nhằm đảm bảo sự đồng bộ tương