Tính Độc Lập Của Cơ Quan Quản Lý Cạnh Tranh Còn Hạn Chế.

- Quyết định của Hội đồng cạnh tranh không thể bị khiếu nại trong hệ thống cơ quan hành chính mà phải khởi kiện ra tòa án…

Tuy nhiên việc quy định quyết định của Hội đồng Cạnh tranh có thể bị khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại và đem ra xét xử của Tòa án đã làm cho cơ quan này vẫn chứa có đủ thẩm quyền để thực hiện quyền tài phán, tính “tư pháp” một cách toàn vẹn. Như vậy có thể thấy, mô hình quản lý cạnh tranh của Việt Nam cũng mang tính “lưỡng tính” như các mô hình quản lý cạnh tranh trên thế giới, tuy nhiên theo Luật Cạnh tranh cũng như các Nghị định có liên quan đến nhiệm vụ, chức năng quyền hạn của cơ quan quản lý cạnh tranh thì mô hình hai cơ quan cạnh tranh ở Việt Nam vẫn chưa quy định rò ràng vào chi tiết tính “lưỡng tính” của cơ quan này. Tuy có thể nhận thấy tính lướng tính xuất hiện như bản chất vốn có của cơ quan cạnh tranh.

2.3.2. Tính độc lập của cơ quan quản lý cạnh tranh còn hạn chế.

Điều 2 Nghị định số 05/2006/NĐ-CP đã quy định Hội đồng Cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước độc lập có chức năng xử lý vụ việc cạnh tranh. Theo nghiên cứu hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở Việt Nam, có thể nhận thấy không có cơ quan Nhà nước nào được quy định là cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước độc lập mà chỉ có một số cơ quan có chức năng thực thi pháp luật độc lập (có Tòa án nhân dân, Kiểm toán Nhà nước) hoặc thực thi nhiệm vụ độc lập (Ủy ban giám sát tài chính quốc gia). Tương tự như vậy, quy định của Nghị định số 05/2006/NĐ-CP nên được hiểu theo nghĩa là Hội đồng Cạnh tranh tiến hành xử lý các vụ việc cạnh tranh một cách độc lập – chỉ tuân theo pháp luật, không chịu ảnh hưởng của bất cứ tổ chức, cá nhân nào (như Tòa án nhân dân) nhưng không phải là độc lập hoàn toàn – theo nghĩa không có mối quan hệ nào với các cơ quan Nhà nước khác.

Tuy nhiên theo Luật hiện hành quy định về nhiệm vụ, chức năng quyền hạn của Cục quản lý Cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh còn có nhiều bất cập và hạn chế về tính độc lập.

Thứ nhất, khi xử lý một vụ việc cạnh tranh thì Cục quản lý Cạnh tranh

là cơ quan có nhiệm vụ thụ lý và điều tra vụ việc cạnh tranh đó, sau khi hoàn thành quá trình điều tra sẽ chuyển sang cho Hội đồng cạnh tranh xét xử và đưa ra quyết định xử phạt theo phương thức đa số phiều bầu được quy định tại Mục IV, mục V Luật cạnh tranh năm 2004. Nếu trong quá trình thành lập hội đồng xét xử và xét xử nhận thấy có vướng mắc trong việc điều tra và thu thập chứng cứ Hội đồng cạnh tranh sẽ chuyển lại vụ việc cho Cục quản lý cạnh tranh tiếp tục điều tra. Với quy trình như trên làm cho việc xét xử của Hội đồng Cạnh tranh phải phụ thuộc rất lớp vào thời gian điều tra và kết quả điều tra. Như vậy, quyết định mà Hội đồng cạnh tranh đưa ra cũng phần nào bị ảnh hưởng, tính độc lập cũng bị hạn chế.

Thứ hai, dựa vào nội dung của Nghị định số 05/2006/NĐ-CP khó có thể khẳng định được sự độc lập của Hội đồng cạnh tranh. Việc Bộ trưởng Bộ Công thương có khả năng: đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên và chủ tịch Hội đồng cạnh tranh; quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban thư ký Hội đồng cạnh tranh – bộ phận giúp việc cho Hội đồng; phê duyệt quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh sẽ dẫn đến khả năng chi phối đối với việc tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Ngoài ra, kinh phí hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh được bố trí theo dự toán ngân sách hàng năm của Bộ Công thương . Với những ràng buộc này, việc Hội đồng cạnh tranh hoạt động độc lập là rất khó. Trong điều kiện hiện nay, Bộ này vẫn còn đóng vai trò chủ quản của một số công ty Nhà nước quan trọng vì vậy không thể đảm bảo tính khách quan trong hoạt động của các cơ quan quản lý cạnh tranh khi điều tra các daonh nghiệp Nhà nước.

Thứ ba, việc quy định khi có khiếu nại về quyết định xử phạt của Hội đồng cạnh tranh sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại thì người nhận quyết định có thể khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại thì Tòa án sẽ là cơ quan thụ lý và Hội đồng cạnh tranh lại đóng vai trò là một chủ thể tham ra vào quá trình Tố tụng hành chính;6[11] Như vậy quyết định xử lý vi phạm của Hội

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 71 trang tài liệu này.

6Điều 115, Luật Cạnh tranh năm 2004, Khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại.

đồng cạnh tranh không phải là quyết định tối cao, quyết định đó có thể bị ảnh hưởng từ các tác nhân, cơ quan khác và thay đổi; tính độc lập cũng bị hạn chế.

Theo kinh nghiệm có được từ việc nghiên cứu mô hình cạnh tranh các nước trên thế giới, các luận thuyết nền tảng của pháp luật cạnh tranh đã khẳng định rằng tính độc lập và tự quyết tạo nền tảng vững chắc cho các cơ quan quản lý cạnh tranh hoạt động độc lập và có hiệu quả. Tuy nhiên, nhìn vào pháp luật cạnh tranh hiện hành của nước ta, tính độc lập của cơ quan cạnh tranh còn nhiều hạn chế và bất cập cần phải xem xét và sửa đổi; để tăng cường hiệu quả hoạt động của cơ quan cạnh tranh nói riêng và tăng cường hiệu quả thực thi của Luật cạnh tranh.

2.3.3. Tính chuyên môn của cơ quan quản lý cạnh tranh chưa cao.

So với nhiều quốc gia trên thế giới, cơ quan quản lý cạnh tranh của nước ta thành lập chưa lâu và còn non trẻ; hầu hết các cán bộ của Cục cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh còn non trẻ về tuổi đời và tuổi nghề nên còn thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Trong khi đó, yêu cầu đối với cán bộ quản lý cạnh tranh phải có sự am hiểu tổng quát nhiều lĩnh vực hoặc có kiến thức toàn diện về kinh tế xã hội. Nguồn nhân lực còn hạn chế, tính chuyên môn chưa cao là một thách thức khiến việc thực thi pháp luật cạnh tranh chưa được hiệu quả.

Mặt khác, có thể nhận thấy, mô hình hai cơ quan thực thi với sự phân tán nguồn lực khiến cho việc giải quyết vụ việc cạnh tranh chưa được tập trung, kết quả giải quyết vụ việc luôn đi sau và không đáp ứng được yêu cầu của thị trường.

Hơn nữa, về phía Cục Quản lý cạnh tranh, việc cùng lúc thực hiện chức năng quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật trong cả 03 lĩnh vực, gồm (i) cạnh tranh; (ii) bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; và (iii) phòng vệ thương mại đã khiến cho nguồn lực bị phân tán. Cục Quản lý cạnh tranh hiện nay đang cùng một lúc đảm nhiệm quá nhiều chức năng, từ điều tra xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chống bán phá giá,

chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế. Có một thực tế là không một cơ quan quản lý cạnh tranh nào trên thế giới được quy định nhiều chức năng, đặc biệt là bao gồm cả các chức năng thực thi pháp luật về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc tế như Việt Nam. Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục quản lý cạnh tranh trong thời gian qua. Hơn nữa, trong hoạt động điều tra vụ việc cạnh tranh luôn có tính chất phức tạp, do đó, việc điều tra vụ việc cạnh tranh mang tính kỹ thuật, đòi hỏi cán bộ thực thi phải tập trung và có chuyên môn cao. Sự hạn chế và phân tán về nguồn lực như hiện nay cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến cho quá trình điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh chưa hiệu quả.

Còn về phía Hội đồng cạnh tranh, cơ chế kiêm nhiệm trong hoạt động của các thành viên Hội đồng cạnh tranh đã dẫn đến sự thiếu tập trung trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh. Hầu hết thành viên Hội đồng cạnh tranh đều là các lãnh đạo, cán bộ đương nhiệm của các Bộ, ngành khác nhau, được bổ nhiệm kiêm giữ các chức danh pháp lý tại Hội đồng cạnh tranh. Do vậy, trong quá trình công tác, các thành viên Hội đồng cạnh tranh buộc phải cân đối, đảm bảo hiệu quả công tác ở cả cơ quan đương nhiệm và ở cả Hội đồng cạnh tranh. Với tính chất phức tạp của vụ việc cạnh tranh, cơ chế hoạt động kiêm nhiệm của Hội đồng cạnh tranh là chưa hợp lý, dẫn đến thiếu tập trung, thiếu kịp thời trong giải quyết vụ việc cạnh tranh.

Trên thực tế, hoạt động của Hội đồng cạnh tranh trong thời gian qua khá mờ nhạt, dường như luôn phụ thuộc vào Cục Quản lý cạnh tranh. Số lượng vụ việc hạn chế cạnh tranh đã xử lý dừng ở mức khiêm tốn, phụ thuộc vào số lượng hồ sơ vụ việc mà Cục Quản lý cạnh tranh chuyển sang và Hội đồng chỉ có chức năng xử lý chứ không có chức năng điều tra.

Sau 14 năm thành lập thì hiện nay số lượng nhân viên trong cơ quan quản lý cạnh tranh cũng đã tương đối ổn định, đủ để thực hiện nhiệm vụ hiện tại. Tuy nhiên các quan hệ cạnh tranh trong môi trường thị trường kinh doanh

tự do ngày càng phức tạp. Để có thể nhìn nhận và giải quyết vấn đề của các mối quan hệ đó cần những con người có kiến thức chuyên môn cao nhưng số lượng chuyên gia trong lĩnh vực cạnh tranh còn khá ít. Vì vậy vấn đề cải chất lượng nhân lực cũng là vấn đề cần lưu tâm.

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CƠ QUAN QUẢ.N LÝ CẠNH TRANH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.

“Thường trực Ủy ban Kinh tế nhận thấy, để bảo đảm hiệu quả thực thi pháp luật về cạnh tranh phải xây dựng cơ quan cạnh tranh chuyên nghiệp, độc lập về chuyên môn, nghiệp vụ, có đủ năng lực và thẩm quyền trong việc xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của pháp luật. Cơ quan cạnh tranh vừa là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu trong quản lý nhà nước về cạnh tranh, vừa là cơ quan thực hiện nhiệm vụ điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh và kiểm soát tập trung kinh tế”. [19]

3.1. Làm rò bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh.

“Việc xác định bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh có ý nghĩa quan trọng trong vấn đề quyết định các yếu tố khác của cơ quan này, như: tên gọi, mô hình tổ chức, vị trí, chức năng, nhiệm vụ,… Hiện nay, cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam về cơ bản mang tính “hành chính”, tính “tài phán” còn mờ nhạt (CQLCT có một phần chức năng điều tra còn HĐCT thực thi hoạt động xét xử theo kiểu hành chính). Rò ràng, cơ quan quản lý cạnh tranh cần mang bản chất pháp lý là sự kết hợp của đặc điểm “hành chính” và “tài phán”. Việc xác định bản chất pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh như trên có ưu thế là, một mặt vừa đảm bảo vai trò điều tiết của Chính phủ đối với nền kinh tế, mặt khác sẽ tạo các điều kiện tối ưu để bảo đảm các quyền và tự do của các doanh nghiệp với tư cách là đối tượng áp dụng chủ yếu của LCT. Bản chất “lưỡng tính” (vừa là một cơ quan hành chính vừa là một cơ quan tư pháp) tỏ ra là một phương án có thể giải quyết được các bất cập của việc quy định cơ quan quản lý cạnh tranh chỉ là cơ quan hành chính hay chỉ là cơ quan tài phán.” [19]

3.2. Cơ cấu lại hệ thống cơ quan quản lý cạnh tranh.

Qua nghiên cứu và rút kinh nghiệm từ tổ chức mô hình cơ quan cạnh tranh của các nước trên thế giới. Cùng với sự nhận thấy những bất cập trong

Cơ quan cạnh tranh của nước ta. Vậy muốn hoạt động hiệu quả pháp luật cạnh tranh cần được sửa đổi. Sau đây là một số ý kiến cơ bản về việc cơ cấu lại hệ thống cơ quan quản lý cạnh tranh. Dựa vào đặt điểm của nền kinh tế - chính trị - xã hội của Việt Nam hiện nay, mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh phù hợp là mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh là cơ quan ngang Bộ.

Một là, “với địa vị pháp lý như hiện nay, cơ quan cạnh tranh rất khó để điều tra, xử lý đối với vi phạm của các cơ quan quản lý nhà nước cấp tương đương. Thậm chí, trường hợp Thông tư do các Bộ ban hành có quy định trái với Luật Cạnh tranh, một cơ quan thuộc Bộ như Cơ quan quản lý cạnh tranh lại càng khó khăn hơn trong việc ứng xử đối với các cơ quan quản lý nhà nước có địa vị pháp lý cao hơn”. [1] Hơn nữa, cơ quan quản lý cạnh tranh muốn hoạt động hiệu quả cần đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của cơ quan này. Độc lập không có nghĩa là phải đứng độc lập, riêng rẽ về mặt tổ chức, không trực thuộc cơ quan chủ quản nào mà là độc lập về hoạt động cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và độc lập trong đưa ra quyết định;quan niệm độc lập trên thế giới là phải đứng độc lập với doanh nghiệp chứ không phải là về mặt tổ chức trong hệ thống cơ quan chính quyền. Ở nước ta, khi Bộ vẫn là cơ quan chủ quản của một số doanh nghiệp Nhà nước thì việc xây dựng cơ quan quản lý cạnh tranh ngang Bộ ở Việt Nam là điều cần thiết để thể hiện được vị trí, vai trò quan trọng đặc biệt vốn có của cơ quan này, độc lập không chịu tác động từ các cơ quan trực thuộc Nhà nước . Hiện nay, hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh chủ yếu được thể hiện trong hoạt động điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong điều kiện các doanh nghiệp nhà nước đang giữ các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế; do đó, đối tượng điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh có thể sẽ là các tổng công ty nhà nước, các tập đoàn kinh tế lớn và thậm chí là cả các cơ quan quản lý nhà nước. Nếu không có một vị thế đủ mạnh thì cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ không thể thực hiện tốt các nhiệm vụ của mình. Mặt khác, cơ cấu tổ chức thuộc Chính phủ sẽ giúp đảm bảo tính độc lập, khách quan và vị thế của cơ quan cạnh tranh trong điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh, đặc biệt là những vụ

việc liên quan đến doanh nghiệp, tập đoàn lớn của Nhà nước, hành vi bị cấm của cơ quan quản lý nhà nước, hay thậm chí là những vụ việc cạnh tranh diễn ra bên ngoài lãnh thổ nhưng có ảnh hưởng tiêu cực tới thị trường Việt Nam.

Hai là, “việc thành lập một cơ quan quản lý cạnh tranh độc lập của Chính phủ cũng sẽ tạo điều kiện cho việc huy động nguồn thu ngân sách thông qua hoạt động một cách độc lập, tăng thêm tính tự chủ của cơ quan quản lý cạnh tranh”.[12] Kinh nghiệm tách bộ, ngành, tái cơ cấu được thực thi trong những năm gần đây cho thấy việc thiết lập một cơ quan ngang bộ về mặt thể chế, có cơ cấu gọn nhỏ trong giai đoạn đầu, có cơ chế huy động ngân sách hoạt động cụ thể là khả thi.

Ba là, vị trí độc lập của một cơ quan ngang bộ giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công khai, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm và giải trình của cơ quan này. Tự chủ về quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự, tự chủ về ngân sách hoạt động bảo đảm cho cơ quan quản lý cạnh tranh có thực quyền cao hơn đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà số vụ kiện về các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh tăng lên một cách đáng kể. Đây cũng là kinh nghiệm của nhiều quốc gia phát triển trên thế giới như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Canada, Úc… nơi cơ quan quản lý cạnh tranh đều có vị trí độc lập và quyền tự chủ, hoạt động rất hiệu quả.

Theo thống kê của Bộ Công thương, trong số 90 cơ quan quản lý cạnh tranh hiện nay trên thế giới, không còn nước nào tồn tại mô hình hai cơ quan, một chịu trách nhiệm về điều tra, một chịu trách nhiệm về xử lý như Việt Nam. Thực tế cũng cho thấy điểm yếu lớn nhất của mô hình hai cơ quan như Việt Nam (hiện nay) là do các thành viên của các cơ quan xử lý không theo sát được quá trình điều tra vụ việc làm cho quá trình điều tra, xét xử và ra quyết định không có sự liên kết chặt chẽ và tính chính xác cao. Do đó, có thể nhận thấy rằng, việc hợp nhất hai cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam hiện nay thành một cơ quan duy nhất sẽ mang lại nhiều lợi ích, khắc phục