Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện

nghị đổi mới về pháp luật nói chung và cơ chế giải quyết khiếu nại nói riêng ở Việt Nam cũng như việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính phù hợp với đặc điểm lịch sử, văn hóa, thói quen, hệ thống pháp luật và hệ thống chính trị của nước ta để bảo vệ quyền và lợi ích của công dân, trật tự xã hội; coi việc giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán tư pháp như là một bảo đảm pháp lý cuối cùng.‌‌

7. Ý nghĩa của đề tài

Đề tài có thể làm tài liệu tham khảo, cung cấp những thông tin có giá trị giúp các nhà hoạch định chính sách, các nhà lập pháp, các cán bộ trực tiếp làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính nhìn nhận sâu sắc hơn về lĩnh vực rất nhạy cảm này, để từ đó tích cực hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính cũng như nhìn nhận pháp luật khiếu nại hành chính một cách sâu sắc hơn, phục vụ thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính.

8. Kết cấu của đề tài

Chương 1: Khái niệm, nội dung và quá trình hình thành Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam.

Chương 2: Thực trạng Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay.

Chương 3: Kết luận và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.

Chương 1

KHÁI NIỆM, NỘI DUNG VÀ QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

1.1. KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH HIỆN NAY

1.1.1. Khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

Khiếu nại là hành vi mang tính xã hội, là hành vi mang tính tất yếu, khách quan của người dân khi có sự bất đồng về quan điểm, quyền và lợi ích giữa hai bên chủ thể trong mối quan hệ cụ thể diễn ra trong đời sống. Nói một cách cụ thể hơn, khiếu nại là biểu hiện mang tính xã hội của tranh chấp giữa hai chủ thể về một vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích nhất định. Theo nhiều từ điển thì "Tranh chấp" là sự bất đồng, trái ngược nhau không rõ về bên nào. “Tranh chấp là đấu tranh giằng co nhau khi có ý kiến bất đồng” [24, tr.989]. “Tranh chấp xảy ra tức là có sự bất đồng về quyền lợi, lợi ích hay quan điểm từ đó dẫn đến một bên có yêu cầu, đòi hỏi bị từ chối và buộc họ phải khiếu nại hoặc khởi kiện” [4, tr.14]. Như vậy, khiếu nại là một hình thức biểu hiện của tranh chấp. Khiếu nại thể hiện sự phản ứng của chủ thể khi họ nhận thức rằng quyền và lợi ích của mình không được bảo đảm hoặc bị xâm hại.

Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân luôn có xu hướng bất đồng khi công dân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định pháp luật, hành vi mang tính quyền lực của chủ thể được nhà nước trao quyền. Sự phản ứng của người dân được biểu hiện bằng hành vi khiếu nại quyết định, hành vi đó.

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại được hiểu là “Thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm” [26, tr.356]. Từ điển giải thích thuật ngữ luật học định nghĩa "khiếu nại" là

“Những đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [18, tr.81]. Có quan điểm cho rằng:

Khiếu nại là đề nghị trực tiếp hoặc đề nghị bằng văn bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm [19, tr.67].

Đây là những quan điểm rất hẹp về khiếu nại, bởi vì nội hàm của quan điểm này chỉ xem xét khiếu nại dưới góc độ của quản lý hành chính nhà nước chứ chưa xem xét đến tất cả các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Một quan điểm khác lại cho rằng:

Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền tự do, lợi ích hợp pháp của mình [12, tr.20].

Đây là quan điểm khá toàn vẹn về khiếu nại, nó chỉ ra được khiếu nại ở mọi mặt của đời sống xã hội, nêu được cốt lõi của khiếu nại là yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho là trái pháp luật, không hợp lý xâm hại đến quyền và lợi ích của mình. Tuy nhiên, hạn chế của quan điểm này là ở chỗ khó có thể xác định một cách chính xác đối tượng bị khiếu nại bao gồm những quyết định, hành vi nào. “Khiếu nại chính là tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội, và thái độ của công dân đối với cơ

quan nhà nước và sâu xa hơn là thước đo thái độ của công dân đối với chế độ chính trị” [8, tr.28].

Khiếu nại bao giờ cũng là sự chủ động của công dân yêu cầu người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của bản thân. Bên cạnh quyết định pháp luật, hành vi công vụ, hoạt động mang tính nhà nước nhằm thực hiện chức năng của nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Nó là hành vi của cán bộ, công chức hoặc chủ thể mang quyền lực nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình gây ảnh hưởng đến quyền. lợi ích của công dân.

Quyết định pháp luật hay hành vi công vụ của cán bộ, công chức hay chủ thể khác mang quyền lực nhà nước có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và bảo vệ pháp luật. Ở tất cả các lĩnh vực này đều có thể xảy ra những tranh chấp, bất đồng từ phía công dân đối với các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật.

Từ những phân tích trên có thể quan niệm khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi công vụ của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng, quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ.

Như vậy, khiếu nại có thể phát sinh ở cả ba lĩnh vực là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, ở mỗi một lĩnh vực đều có tính đặc thù riêng.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giữa nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức luôn phát sinh quan hệ pháp luật hành chính và không phải lúc nào trong quan hệ đó quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý cũng được bảo đảm, vì thế khó có thể tránh khỏi những tranh chấp xảy ra. Trong ba lĩnh vực thì khiếu

nại hành chính là lĩnh vực lớn hơn và phức tạp hơn nhiều so với các loại khiếu nại khác. Do vây, việc đưa ra khái niệm chính xác về khiếu nại hành chính là rất cần thiết, bởi vì việc xác định chính xác về mặt khái niệm là cơ sở cho việc thiết lập cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính.

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì "khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi, quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”. Có quan điểm lại cho rằng:

Khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính [23, tr.34].

Các khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với các khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với "quyết định hành chính" hoặc "hành vi hành chính" của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Mặc dù khá chính xác, song khái niệm này chưa phản ánh hết các chủ thể có quyền khiếu nại hành chính cũng như trình tự để thực hiện khiếu nại.

Chính vì vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã định nghĩa: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Khiếu nại trong Luật khiếu nại, tố cáo là khiếu nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành

chính. Vì vậy, có thể khái quát "Khiếu nại hành chính" là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo trình tự pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ.

Quyết định hành chính được hiểu là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công cụ theo quy định của pháp luật.

Việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực quản lý nhà nước sẽ tạo mối quan hệ dân chủ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, đồng thời cũng tạo cơ hội để công dân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Khởi kiện hành chính, được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công chức hành chính nhà nước về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình ra Tòa án để xem xét, giải quyết theo thủ tục chung.

Như vây, khởi kiện hành chính là việc giải quyết sự bất đồng, tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng bị quản lý bởi Tòa án.

1.1.2. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

1.1.2.1. Khái quát về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở một số nước trên thế giới

Một số nước coi khiếu nại hành chính là một giai đoạn bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa, một số nước khác, đặc biệt là những nước có nền tài phán hành chính phát triển lại cho phép công dân có quyền lựa chọn: hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc kiện thẳng ra tòa án hành chính, có nghĩa rằng nếu công dân muốn thì họ có thể theo đuổi việc khiếu nại của mình đến cùng mà không cần kiện ra tòa án hành chính. Cơ quan hành chính và Chính phủ sẽ là người ra quyết định giải quyết cuối cùng đối với vụ việc giải quyết tranh chấp hành chính.

Ở Cộng hòa liên bang Đức và Cộng hòa Pháp, thể thức giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính cũng được coi là bước quan trọng. Người ta cho rằng khiếu nại hành chính tạo cho công dân khả năng rộng hơn nhiều so với khởi kiện hành chính. Bởi vì, công dân chỉ có thể kiện một quyết định hành chính ra trước tòa án về tính hợp pháp của nó, trong khi với việc khiếu nại hành chính người dân còn có thể đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước xem xét cả tính hợp thời, hợp lý của quyết định hành chính hoặc biện pháp hành chính mà cơ quan hành chính nhà nước áp dụng đối với họ để cơ quan hành chính cân nhắc. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính. Về nguyên tắc khiếu nại hành chính không phải là trình tự bắt buộc. Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện vụ kiện tại Tòa án. Luật tố tụng hành chính của nước ta đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2011 cũng áp dụng nguyên tắc này. Tuy nhiên, sự khác biệt là ở chỗ, theo luật tố tụng hành chính Trung Quốc nếu luật hoặc văn bản pháp quy về những lĩnh vực quản lý cụ thể có quy định thì nó trở thành trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện tại tòa án. Pháp luật một số nước cũng quy định tương tự như vậy. Người ta cho rằng tính chất đặc biệt của tranh chấp xét hành chính có ý nghĩa ngay cả trong điều kiện có tòa án hành chính chuyên xử tranh chấp hành chính.

Giải quyết khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính có một một điểm lợi rõ ràng đối với cả người khiếu nại và cơ quan bị khiếu nại là đỡ tốn kém thời gian hơn rất nhiều so với việc theo đuổi vụ kiện tại Tòa án, tạo cơ hội cho cơ quan hành chính sửa chữa những sai lầm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của mình, một hoạt động phức tạp và khó khăn hơn nhiều so với lập pháp và tư pháp. Tuy nhiên, điểm bất lợi của phương thức giải quyết khiếu nại này là ở chỗ nó mang tính thiếu khách quan, vô tư. “Cơ quan hành chính không thể tự mình giải quyết tốt các khiếu kiện hành chính do chính nền hành chính gây ra” [9, tr.17]. Nói một cách khác nó tạo ra một phương thức giải quyết theo kiểu “Bộ trưởng - quan tòa” [25, tr.176]. Chính vì thế một số nước thiết lập một Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính “từ bên ngoài” với những phương thức mới khắc phục lối giải quyết áp đặt đơn phương theo thể thức hành chính. Cơ quan này được gọi là cơ quan tài phán hành chính. Mô hình cũng như phương thức hoạt động của loại hình cơ quan này ở các nước khác nhau cũng có những điểm khác biệt nhất định.

Ở Hòa kỳ, tài phán hành chính dưới sự giám đốc của tài phán tư pháp. Các khiếu nại hành chính của Hoa kỳ được giải quyết tại hệ thống cơ quan tài phán hành chính nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp, độc lập với hệ thống tòa án tư pháp. Các khiếu nại hành chính trước hết sẽ được giải quyết tại hệ thống cơ quan tài phán hành chính bởi các thẩm phán hành chính chuyên nghiệp. Trình tự, thủ tục xét xử tại cơ quan tài phán hành chính được tiến hành tương tự như tại tòa án tư pháp. Công dân bình đẳng với các cơ quan hành chính và có cơ hội trình bày những suy nghĩ của mình. Các thủ tục hòa giải giữa công dân và cơ quan hành chính bị khiếu nại sẽ được tiến hành trước khi vụ việc được đưa ra xem xét tại cơ quan tài phán hành chính. Phán quyết của cơ quan tài phán hành chính có thể bị kiện ra tòa án tư pháp nếu các bên cảm thấy chưa thỏa mãn, nếu thấy quyền và lợi ích chính đáng