Đánh Giá Thực Tiễn Xử Lý Các Hành Vi Hạn Chế Cạnh Tranh

cạnh tranh tiến hành, kết quả xử lý vụ việc của Hội đồng Cạnh tranh gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của cơ quan quản lý cạnh tranh. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì về kết quả điều tra thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan đã điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành có vẻ đảm bảo sự chuyên môn hoá cao độ, song lại làm mờ nhạt đi vai trò rất quan trọng của Hội đồng Cạnh tranh là xử lý vụ việc [33, tr. 285].

Thứ tư: Mô hình tổ chức, hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh chưa hoàn thiện Trên thực tế, hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh trong thời gian qua khá mờ

nhạt, phụ thuộc vào số lượng hồ sơ vụ việc mà Cục Quản lý cạnh tranh chuyển sang. Hội đồng Cạnh tranh được tổ chức theo chế độ kiêm nhiệm, các thành viên của Hội đồng là lãnh đạo, cán bộ cấp Bộ, Vụ của nhiều Bộ, ngành khác nhau. Do vậy, khó bố trí, sắp xếp thời gian để họp bàn và thực hiện các hoạt động của Hội đồng, dẫn đến hoạt động của Hội đồng còn kém hiệu quả.

2.3.2. Đánh giá thực tiễn xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh

Sau gần 10 năm thực thi, Luật Cạnh tranh đã bước đầu phát huy vai trò tích cực trong việc giữ cho môi trường cạnh tranh lành mạnh, xử lý những hành vi làm sai lệch, cản trở cạnh tranh trên thị trường. Mặc dù số lượng vụ việc cạnh tranh được điều tra, xử lý là chưa nhiều nhưng cho thấy Luật Cạnh tranh bước đầu đã chính thức đi vào cuộc sống và gắn liền với hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Trong quá trình xử lý các vụ việc đầu tiên, một mặt các cơ quan cạnh tranh nhấn mạnh mục tiêu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong hoạt động kinh doanh, mặt khác, rung hồi chuông cảnh báo cho các doanh nghiệp có hành vi tương tự để họ tự nguyện điều chỉnh hành vi kinh doanh của mình.

Tuy nhiên, hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh còn thấp. Số liệu thống kê của Cục Quản lý cạnh tranh theo Báo cáo thường niên về hoạt động quản lý cạnh tranh của Cục năm 2013 cho thấy, gần 10 năm thực thi tuy nhiên Cục chỉ tiến hành điều tra chính thức 07 vụ, và ra quyết định xử lý 04 vụ, trong đó 01 vụ ra quyết định đình chỉ xử lý vụ việc (vụ việc thỏa thuận thống nhất mức phí bảo hiểm học sinh của 12 doanh nghiệp bảo hiểm trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa). Con số này là rất ít so

với thực tế vi phạm về hạn chế cạnh tranh đang diễn ra thường nhật trên thị trường. Nguyên nhân của thực trạng này xuất phát từ những bất cập trong quy định về các hành vi hạn chế cạnh tranh, chế tài xử lý, trình tự, thủ tục xử lý và mô hình cơ quan có thẩm quyền xử lý (như đã phân tích ở trên). Pháp luật cạnh tranh có nhiều quy định thiếu rõ ràng cả về đối tượng, phạm vi áp dụng, đến việc xác minh các yếu tố lỗi, xác định thiệt hại, phân định ranh giới với các lĩnh vực pháp luật khác, có nhiều quy định chưa định lượng được nên còn gặp phải khó khăn cho các cơ quan chức năng trong quá trình xử lý. Sự trùng lắp các quy định về hạn chế cạnh tranh ở một số lĩnh vực khác (như chứng khoán, ngân hàng…), tình trạng chồng lấn thẩm quyền, thiếu khả năng hợp tác hiệu quả của các cơ quan thực thi trong khi luật nội dung chưa rõ ràng, cụ thể đã gây khó khăn cho quá trình triển khai thực hiện pháp luật.

Bên cạnh những bất cập về quy định pháp lý, quá trình xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh còn gặp nhiều khó khăn do những nguyên nhân khách quan khác như nguồn nhân lực, kinh phí, tính phức tạp của vụ việc hạn chế cạnh tranh, vấn đề độc quyền hành chính tồn tại ở Việt Nam…

2.3.2.1. Hạn chế về nguồn nhân lực

Đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn trong công tác điều tra, xử lý vi phạm còn ít và thiếu. Việc Cục Quản lý cạnh tranh phụ trách cả ba lĩnh vực quản lý nhà nước (về cạnh tranh, phòng vệ thương mại và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng) là vấn đề còn bất cập vì với nguồn nhân lực của Cục Quản lý cạnh tranh còn hạn chế như hiện nay có thể nói là chưa đáp ứng được yêu cầu về chức năng và nhiệm vụ của mình.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 125 trang tài liệu này.

Ngoài ra, để Luật Cạnh tranh phát huy hiệu quả điều chỉnh trên thực tế, phải xây dựng được một đội ngũ công chức chuyên nghiệp, thạo việc, nhất là đội ngũ điều tra viên trực tiếp tham gia thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ trong các vụ việc cạnh tranh. Nhưng hiện nay, lực lượng cán bộ của Cục Quản lý cạnh tranh là hơn 90 người. Khi tiến hành một vụ việc điều tra cạnh tranh, thông thường chỉ có khoảng 2 - 3 điều tra viên tham gia trong một vụ việc, và một số cán bộ hỗ trợ. Đối với vụ việc lớn, có tính chất phức tạp như các vụ việc hạn chế cạnh tranh, với nguồn

nhân lực mỏng và thiếu kinh nghiệm, việc có thể thu nhập toàn bộ thông tin, làm rõ vụ việc trong thời hạn luật định là một điều rất khó khăn. Phần lớn cán bộ của Cục Quản lý cạnh tranh là những cán bộ trẻ, chưa có nhiều kinh nghiệm công tác (đến hơn 80% là những người mới tốt nghiệp và ít hơn 5 năm kinh nghiệm). Vì vậy, căn cứ vào tiêu chuẩn nêu trên, tính đến nay, mới chỉ có 20 điều tra viên [21, tr.237].

2.3.2.2. Khó khăn trong việc thu thập thông tin

Điều tra các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh là một hoạt động thực thi pháp luật đòi hỏi phải xử lý một lượng thông tin rất lớn trong đó các thông tin liên quan đến thị trường (gắn với sản phẩm, hàng hoá), liên quan đến cấu trúc của thị trường (hệ thống, phân bổ của các doanh nghiệp trong thị trường liên quan) và thị phần của các doanh nghiệp. Tuy nhiên, ở Việt Nam chưa có một hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đáp ứng yêu cầu này. Thực tế, việc thu thập thông tin của cơ quan quản lý cạnh tranh mang tính thụ động (do khiếu nại của bên bị hại, hoặc phát hiện thông qua báo chí). Cho đến thời điểm hiện tại, chưa có vụ việc nào cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành các hoạt động điều tra, cảnh báo, xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh từ những thông tin mình sẵn có, mà hầu hết đều dựa trên thông tin từ thông tin đại chúng hoặc bên bị hại. Những thông tin như vậy sẽ gây khó khăn lớn cho cơ quan điều tra, bởi thông tin không đầy đủ hoặc thiếu tính khách quan khiến cho việc điều tra tốn nhiều thời gian, nguồn lực.

Bên cạnh đó, nhiều trường hợp cơ quan quản lý cạnh tranh yêu cầu cung cấp thông tin phục vụ cho điều tra đối với cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành khác, tuy nhiên đôi khi thiếu sự phối hợp dẫn đến mất nhiều thời gian, chính cơ quan chuyên ngành không có cơ sở dữ liệu hoặc từ chối cung cấp, do vậy công tác tiếp cận và thu thập thông tin của cơ quan quản lý cạnh tranh gặp nhiều khó khăn.

Do vậy, một hệ thống cơ sở thông tin và dữ liệu liên quan đến cạnh tranh sẽ phần nào giải quyết những bất cập trên. Ngoài ra, đây sẽ là một công cụ có tính chất răn đe, cảnh báo các doanh nghiệp tham gia các thị trường, ngành hàng đó trong việc thực hiện các hành vi kinh doanh. Đối với một số lĩnh vực kinh doanh tồn tại một số doanh nghiệp thống lĩnh hoặc độc quyền, thì việc giám sát, quản lý cũng sẽ dễ dàng, hiệu quả và tập trung hơn.

2.4.2.3. Vấn đề độc quyền hành chính

Độc quyền nhà nước là loại độc quyền hình thành bởi các quyết định có tính hành chính. Tại Việt Nam cho đến nay, doanh nghiệp có vị trí độc quyền hình thành bị chi phối bởi nhiều yếu tố của lịch sử và về cơ bản thông qua các quyết định có tính hành chính. Do một thời gian dài phát triển nền kinh tế tập trung, trên thị trường chỉ tồn tại độc quyền nhà nước mà không có độc quyền tự nhiên. Nhiều tổng công ty nhà nước (được hình thành từ các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) chiếm vị trí thống lĩnh hoặc độc quyền trên thị trường trong nước với mức thị phần chiếm lĩnh ở mức cao trong nhiều lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế quốc dân. Do vấn đề độc quyền kinh doanh ở Việt Nam mang màu sắc đặc thù của điều kiện lịch sử về kinh tế - chính trị, việc kiểm soát vị trí độc quyền ở Việt Nam theo quy định của pháp luật cạnh tranh sẽ gặp phải những thách thức không nhỏ. Sự nâng đỡ từ phía một số cơ quan hành chính đối với doanh nghiệp nhà nước sẽ làm cho việc tham gia cạnh tranh của doanh nghiệp khác hoặc doanh nghiệp tiềm năng là rất khó khăn.

Cơ quan quản lý cạnh tranh theo quy định của Luật cũng như Nghị định số 06/2006/NĐ-CP khó có khả năng thực tế để can thiệp vào chính sách kinh doanh của những tổng công ty, tập đoàn kinh doanh độc quyền ở những lĩnh vực quan trọng, đặc biệt là những tổng công ty hoặc tập đoàn trực thuộc sự quản lý của Chính phủ hoặc một Bộ quản lý ngành nào đó. Bên cạnh đó, những hành vi mà xã hội nghi vấn là có dấu hiệu của sự lạm dụng vị trí để ép buộc hay để gây khó khăn cho đối thủ thường được hợp pháp hoá bằng những quyết định của cơ quan có thẩm quyền với những lý do an ninh kinh tế quốc gia. Trong khi đó, thẩm quyền xử lý vụ việc lại thuộc về một cơ quan cấp vụ (Cục Quản lý cạnh tranh) và Hội đồng Cạnh tranh. Do đó, nếu xảy ra một vụ việc bị nghi vấn là có sự lạm dụng vị trí thống lĩnh hoặc độc quyền từ những tổng công ty trực thuộc Bộ, với vị trí của mình các cơ quan nói trên khó có thể thực thi nhiệm vụ, đặc biệt trong trường hợp cần thiết phải phá bỏ liên kết, chia nhỏ những tổng công ty này thành những đơn vị độc lập để tạo ra cạnh tranh trên thị trường. Do đó, vấn đề này chỉ có thể được giải quyết triệt để nếu doanh nghiệp nhà nước được tách khỏi các cơ quan chủ quản và không còn những

ưu đãi dành cho nó. Đồng thời, cũng đặt ra vấn đề đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của cơ quan cạnh tranh trong hệ thống hành pháp. Đặc biệt, hiện nay, bản thân Bộ Công Thương vẫn đóng vai trò chủ quản của một số công ty nhà nước có vị trí thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền và những nghi ngờ về tính khách quan trong hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh vẫn còn cơ sở.

Tiểu kết Chương 2

Qua phân tích, đánh giá khung pháp lý điều chỉnh và thực tiễn áp dụng chế tài đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh có thể thấy rằng pháp luật cạnh tranh đã quy định khá đầy đủ các biện pháp xử lý đối với những vi phạm về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền, tập trung kinh tế thông qua hệ thống các văn bản luật cạnh tranh, luật dân sự, luật hình sự và các văn bản luật chuyên ngành khác. Cũng như pháp luật của nhiều nước trên thế giới, các vi phạm về hạn chế cạnh tranh có thể bị xử lý bằng các biện pháp hành chính (bao gồm cả các biện pháp hành vi và biện pháp cấu trúc), dân sự, hình sự do cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh và Tòa án xử lý theo thẩm quyền. Đặc biệt, xử lý vụ việc cạnh tranh được tiến hành theo tố tụng cạnh tranh - thủ tục tố tụng đặc thù được quy định tại Luật Cạnh tranh năm 2004 và các văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thi hành đã bộc lộ những bất cập liên quan đến quy định về chế tài, trình tự, thủ tục và cơ quan có thẩm quyền xử lý đã gây ra nhiều khó khăn trong quá trình phát hiện, điều tra, xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh dẫn đến hiệu quả thực thi còn thấp. Vì vậy, cần phải khắc phục những tồn tại, bất cập này để góp phần nâng cao hiệu quả xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh nói riêng và xử lý các vi phạm về cạnh tranh nói chung.

Chương 3

ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHẾ TÀI XỬ LÝ HẠN CHẾ CẠNH TRANH Ở VIỆT NAM

3.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về chế tài xử lý hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam

Qua những phân tích trên, có thể nhận thấy cạnh tranh có vai trò quan trọng đối với doanh nghiệp cũng như đối với người tiêu dùng, xã hội và sự phát triển của nền kinh tế. Đặc biệt, trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà nước ta đã trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) thì cạnh tranh càng trở thành công cụ quan trọng trong việc xúc tiến thương mại của các doanh nghiệp trong và ngoài nước. Với sự phát triển của nền kinh tế thị trường cùng với quá trình hội nhập kinh tế, hoạt động cạnh tranh ngày càng trở nên đa dạng, phức tạp, gay gắt. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế mang đến cho doanh nghiệp Việt Nam rất nhiều cơ hội cũng như thách thức trong kinh doanh, một trong những thách thức lớn đó là sự cạnh tranh để tồn tại và phát triển. Đặc biệt sau khi nước ta gia nhập WTO, cạnh tranh trên thị trường không chỉ là các chủ thể kinh doanh trong nước mà còn bao gồm rất nhiều doanh nghiệp có tiềm lực mạnh về tài chính và quyền lực thị trường từ nước ngoài. Điều đó đã gây sức ép với nhiều doanh nghiệp, nhất là những doanh nghiệp đã quen với sự hỗ trợ của Nhà nước hoặc những doanh nghiệp có tiềm lực tài chính và công nghệ yếu kém. Trên thị trường nước ta, đã xuất hiện nhiều hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh. Điều này không chỉ gây thiệt hại cho người tiêu dùng, các doanh nghiệp hoạt động sản xuất, kinh doanh chân chính mà còn cả kinh tế - xã hội đất nước. Nhằm đảm bảo cho sự phát triển của nền kinh tế, cần thiết phải nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp và loại bỏ các hành vi cạnh tranh gây bóp méo, kìm hãm, cản trở thị trường, cần phải xây dựng được khung pháp lý về cạnh tranh hoàn chỉnh để các doanh nghiệp bình đẳng, phát huy được mọi tiềm năng trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế và

bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng. Luật Cạnh tranh năm 2004 và các văn bản hướng dẫn ra đời là tất yếu khách quan để kiểm soát và xử lý các hành vi cạnh tranh trên thị trường nhằm giảm thiểu hoặc loại bỏ những hành vi ảnh hưởng tiêu cực đối với cạnh tranh, trên cơ sở đó tạo lập môi trường kinh doanh công bằng, bình đẳng, khuyến khích các chủ thể cạnh tranh lành mạnh nhằm thúc đẩy và nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh. Ngoài việc quy định về nội dung các hành vi cạnh tranh vi phạm, Luật Cạnh tranh còn quy định cả trình tự, thủ tục miễn trừ, giải quyết vụ việc cạnh tranh và biện pháp xử lý vi phạm. Trong đó, các chế tài là công cụ nhằm đảm bảo khả năng thực thi Luật Cạnh tranh đạt hiệu quả.

Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, chế tài đối với hành vi hạn chế cạnh tranh và các quy định liên quan đến xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh vẫn còn những bất cập dẫn đến nhiều khó khăn trong quá trình giải quyết vụ việc. Trong khi đó, các thủ đoạn, hành vi hạn chế cạnh tranh diễn ra trên thị trường ngày tinh vi và phức tạp hơn. Do vậy, nhằm đảm bảo hiệu quả xử lý các vụ việc cạnh tranh, cần thiết phải khắc phục những vấn đề tồn tại, trong đó hoàn thiện quy định pháp luật về chế tài liên quan tới hạn chế cạnh tranh nói riêng và quy định về hạn chế cạnh tranh nói chung là giải pháp then chốt. Yêu cầu về hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật điều chỉnh về thị trường nói riêng, trong đó có pháp luật chống hạn chế cạnh tranh là nhu cầu bức thiết và tất yếu khách quan, đảm bảo điều kiện pháp lý để xây dựng môi trường kinh doanh lành mạnh để tận dụng được ưu thế của Hội nhập quốc tế nói riêng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung.

3.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chế tài xử lý hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam

3.2.1. Xu hướng pháp luật và việc sử dụng các chế tài đối với hành vi hạn chế cạnh tranh của các nước trên thế giới

Pháp luật cạnh tranh của các nước trên thế giới đã tồn tại nhiều mô hình khác nhau như xây dựng Luật Cạnh tranh, Luật Chống độc quyền, mô hình sử dụng quy định của Bộ luật Dân sự, mô hình sử dụng án lệ… Trong đó, mô hình sử dụng Luật Chống độc quyền tương đối phổ biến ở nhiều quốc gia như Mỹ, Đức, Nhật Bản…

Chế tài đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh trong pháp luật của hầu hết các nước trên thế giới đều bao gồm: Chế tài hình sự, chế tài dân sự, chế tài hành chính. Biện pháp xử phạt hành chính, đặc biệt là phạt tiền, được coi là công cụ hữu hiệu nhất trong giải quyết vụ việc hạn chế cạnh tranh và đều được các nước chú trọng, quy định chế tài này với phần lớn các vi phạm về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền, tập trung kinh tế. Tuy nhiên, việc áp dụng chế tài hình sự tại mỗi quốc gia rất khác nhau, nhiều nước áp dụng chế tài hình sự và quy định trực tiếp trong đạo luật về cạnh tranh như Canada, Mỹ, Nhật Bản, ngược lại một số nước không áp dụng hoặc áp dụng một cách không rõ ràng như pháp luật cạnh tranh Việt Nam. Bên cạnh hệ thống chế tài, các quốc gia cũng sử dụng chính sách khoan hồng đa dạng nhằm khuyến khích việc thông báo và hợp tác trong điều tra vi phạm hạn chế cạnh tranh.

Ngoài việc áp dụng nhiều hình thức chế tài, pháp luật chống hạn chế cạnh tranh của nhiều quốc gia trên thế giới có xu hướng đa dạng hóa thiết chế thực thi. Thông qua việc quy định thẩm quyền cho nhiều cơ quan khác nhau (như thanh tra tiêu dùng, tòa chuyên trách, cơ quan quản lý cạnh tranh) trong việc chống hành vi cạnh tranh bất hợp pháp nhằm bảo vệ môi trường cạnh tranh, quyền lợi của người tiêu dùng… Đồng thời cũng duy trì nhiều cơ chế đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng và các doanh nghiệp như quyền khởi kiện các chủ thể cạnh tranh, quyền kiến nghị yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh giải quyết…

Hiện nay, trong điều kiện giao lưu thương mại quốc tế phát triển mạnh, các quốc gia đang có xu hướng quy định chung hoặc thống nhất về cạnh tranh, trong đó có hành vi hạn chế cạnh tranh nhằm hạn chế các rào cản thương mại.

3.2.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chế tài hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam

Thực tế cho thấy, để hoạt động kinh doanh, thương mại phát huy được những ưu điểm, mang lại lợi nhuận cho thương nhân và vẫn đảm bảo được lợi ích cho các chủ thể liên quan, chúng ta cần có những giải pháp mang tính tổng thể, trong đó trước hết cần tăng cường hơn nữa sự quản lý của nhà nước đối với hoạt động cạnh

Xem toàn bộ nội dung bài viết ᛨ