Đánh Giá Thực Trạng Pháp Luật Và Áp Dụng Pháp Luật Về Chế Tài Xử Lý Hạn

- Vụ việc Công ty liên doanh Nhà máy bia Việt Nam lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường (2007)

Đối với vụ việc Công ty liên doanh Nhà máy bia Việt Nam lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường các sản phẩm bia cao cấp để ngăn chặn việc tham gia thi trường của đối thủ cạnh tranh mới. Năm 2010, Cục Quản lý cạnh tranh đã hoàn thành điều tra và chuyển kết luận điều tra, báo cáo điều tra cùng toàn bộ hồ sơ vụ việc liên quan đến hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường bia lên Hội đồng Cạnh tranh, do không đủ căn cứ chứng minh vị trí thống lĩnh trên thị trường bia của Công ty liên doanh nhà máy bia Việt Nam, Cục Quản lý cạnh tranh đã đề nghị Hội đồng Cạnh tranh đình chỉ giải quyết vụ việc theo điểm a, khoản 1 Điều 101 của Luật Cạnh tranh 2004. Sau đó, dựa trên khuyến nghị của Cục, Hội đồng Cạnh tranh đã ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc do bên bị điều tra không có vị trí thống lĩnh trên thị trường bia toàn quốc [18].

- Vụ Vinapco lạm dụng vị trí độc quyền trên thị trường tra nạp nhiên liệu hàng không Việt Nam (2008)

Năm 2008, Vinapco đã đơn phương ngừng cung cấp nhiên liệu bay cho Jetstar Pacific Airlines (JPA), nguyên nhân là do giữa Vinapco và JPA có cam kết về mua bán xăng dầu và thực hiện các dịch vụ tra nạp tại sân bay. Theo đó, ngoài ra mua xăng dầu thực tế, chi phí vận chuyển, bảo hiểm, thuế nhập khẩu, JPA phải trả cho Vinapco phí nạp xăng dầu 593 nghìn đồng/tấn. Tuy nhiên, sau đó Vinapco gửi công văn cho JPA đề nghị tăng phí nạp xăng dầu lên 750 nghìn đồng/tấn. Song quan điểm của JPA là yêu cầu Vinapco phải đối xử công bằng giữa JPA và Vietnam Airlines. Khi hai bên chưa thống nhất Vinapco đột ngột dừng cung cấp nhiên liệu cho JPA khiến hãng này bị đình trệ các chuyến bay ảnh hưởng đến hành khách và hoạt động của JPA. [18] Đáng chú ý, tại thời điểm này Vinapco là đơn vị duy nhất tại Việt Nam cung cấp xăng dầu hàng không thương mại tại các sân bay nội địa, mà Vinapco là doanh nghiệp trực thuộc Vietnam Airlines. Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh đã ra kết luận Vinapco lạm dụng vị trí độc quyền trên thị trường tra nạp nhiên liệu hàng không tại Việt Nam, vi phạm Khoản 2 và 3, Điều 14, Luật Cạnh tranh,

liên quan đến các hành vi “Áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng” và “Đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng” và quyết định xử phạt vi phạm của Vinapco với mức phạt là 0,05% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm Vinapco thực hiện hành vi vi phạm (tức tổng doanh thu năm 2007), tương đương với số tiền là 3.378.086.700 đồng, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền tách Vinapco ra khỏi Vietnam Airlines, cấp giấy phép cho các doanh nghiệp khác cùng được thực hiện chức năng cung cấp xăng dầu hàng không và tăng cường quản lý đối với dịch vụ cung cấp xăng dầu tại Việt Nam. Năm 2009, Vinapco đã khiếu nại quyết định giải quyết của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, Hội đồng phúc thẩm đã rút lại kiến nghị tách Vinapco khỏi Vietnam Airlines như đề xuất trước đó, với lý do sự tách biệt này có thể làm phá vỡ hệ thống vận hành của Hãng Hàng không quốc gia Vietnam Airlines và mức phạt không thay đổi so với phiên điều trần sơ thẩm, thay vào đó áp dụng giải pháp là nhanh chóng hoàn thành các thủ tục cấp phép cho Công ty Cổ phần nhiên liệu bay của Tổng công ty Xăng dầu Việt Nam được cung cấp nhiên liệu cho các hãng hàng không nước ngoài và trong nước khác để hạn chế sự độc quyền của Vinapco. Vinapco đã khởi kiện quyết định xử lý của Hội đồng Cạnh tranh ra Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội với yêu cầu hủy bỏ quyết định của Hội đồng và việc lấy toàn bộ doanh thu để xử lý là không đúng. Tòa án đã cho rằng quyết định xử lý của Hội đồng Cạnh tranh là phù hợp với quy định và bác bỏ yêu cầu của Vinapco. [18]

Trong vụ việc này, Cục Quản lý cạnh tranh tiến hành điều tra mà không cần có đơn khiếu nại của JPA, điều này là phù hợp với thủ tục điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh theo quy định tại Điều 86 Luật Cạnh tranh, khẳng định vai trò của cơ quan quản lý cạnh tranh trong việc xử lý vụ việc vi phạm. Hội đồng cạnh tranh ra quyết định xử lý với mức phạt tiền 0.05% doanh thu trong năm 2007 của Vinapco là phù hợp với quy định tại Nghị định số 120/2005/NĐ-CP. Tuy nhiên, xét thấy quan điểm của Vinapco về xử phạt không tính trên tổng doanh thu là hợp lý, bởi hành vi vi phạm của Vinapco là tra nạp nhiên liệu hàng không đối với JPA, vì vậy tính toán tỷ lệ phạt chỉ nên khoanh vùng tổng doanh thu tra nạp nhiên liệu hàng không của

năm 2007. Việc tính trên tổng doanh thu không đúng bản chất vụ việc và rõ ràng rất thiệt thòi cho Vinapco.

Bên cạnh đó, như đã trình bày ở trên, trong quyết định sơ thẩm của Hội đồng cạnh tranh, bên cạnh phạt tiền còn áp dụng chế tài tách Vinapco ra khỏi Vietnam Airlines. Rõ ràng trong vụ việc này, vấn đề then chốt là vị trí độc quyền của Vinapco là cơ sở để doanh nghiệp này có hành vi gây bất lợi cho khách hàng. Nếu tách khỏi Vietnam Airlines mà Vinapco vẫn độc quyền trong lĩnh vực tra nạp nhiên liệu bay thì sẽ khó loại trừ các hành vi lạm dụng vị trí độc quyền khác trong tương lai. Quyết định phúc thẩm của Hội đồng Cạnh tranh đã rút chế tài này, nhưng cũng không thể áp dụng biện pháp tái cấu trúc nhằm xóa bỏ vị trí độc quyền của Vinapco bởi quy định tại điều 24 Nghị định 120/2005/NĐ-CP về xử lý vi phạm đối với hành vi lạm dụng vị trí độc quyền, rõ ràng không có biện pháp tái cấu trúc doanh nghiệp độc quyền.

Mặc dù vẫn còn những vấn đề tồn tại xung quanh việc xử lý vụ việc này, tuy nhiên kết quả điều tra và xử lý vụ việc Vinapco có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì sự cạnh tranh trên thị trường vận tải hàng không dân dụng nội địa, đánh dấu bước tiến đầu tiên của các cơ quan thực thi trong lĩnh vực cạnh tranh. Những nỗ lực này có tác dụng khiến cho dư luận xã hội quan tâm nhiều hơn đến các vấn đề cạnh tranh, cộng đồng doanh nghiệp thông qua vụ việc cũng nhận thức rõ hơn về pháp luật cạnh tranh để điều chỉnh hành vi cũng như bảo vệ quyền và lợi ích của doanh nghiệp mình khi bị xâm hại.

2.2.3. Xử lý hành vi tập trung kinh tế

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 125 trang tài liệu này.

Kiểm soát tập trung kinh tế được Cục Quản lý cạnh tranh chú trọng quan tâm, trong các báo cáo về tình hình cạnh tranh, các hoạt động kiểm soát tập trung luôn được đề cập sâu và cụ thể, đặc biệt Cục còn có các báo cáo định kỳ về tập trung kinh tế.

Giai đoạn từ năm 2009-2013, giá trị giao dịch mua bán và sáp nhập tại Việt Nam có xu hướng tăng mạnh. Năm 2009 ghi nhận 295 vụ với tổng giá trị 1,14 tỷ USD, năm 2010 có 245 vụ với tổng giá trị 1,75 tỷ USD và năm 2011 ghi nhận có 266 vụ với tổng giá trị giao dịch đạt kỷ lục là 6,25 tỷ USD. Chỉ trong Quý I/2012 đã

có trên 60 vụ (giá trị gần 2 tỷ USD). Trong 5 năm gần đây, tăng trưởng hoạt động mua bán và sáp nhập tại Việt Nam đạt mức bình quân trên 30%. Trong số này, trên 2,6 tỷ USD (khoảng 65%) là các giao dịch liên quan đến nhà đầu tư nước ngoài [22, tr.11]. Phần lớn các giao dịch lớn thường là do các công ty nước ngoài mua lại một phần hoặc toàn bộ một doanh nghiệp Việt Nam hoặc giữa các doanh nghiệp trong nước. Nhìn chung, các vụ việc liên quan đến tập trung kinh tế ở Việt Nam có đặc điểm: Đa số các vụ tập trung kinh tế có quy mô đáng kể đều có yếu tố nước ngoài; các vụ giao dịch có quy mô nhỏ và vừa vẫn chiếm đại đa số; ít có trường hợp thâu tóm không thân thiện; hình thức tập trung kinh tế vẫn còn ở mức độ đơn giản. Chủ yếu vẫn là các vụ thâu tóm một phần hoặc toàn bộ doanh nghiệp và rất ít các loại ở mức độ cao hơn như hợp nhất, hình thức đòi hỏi trình độ quản lý và hợp tác cao. Ngoài ra, rất nhiều vụ mua bán và sáp nhập dưới hình thức đầu tư tài chính, mua cổ phần để trở thành đối tác chiến lược mà chưa nhắm đến thâu tóm để khống chế sở hữu và điều hành công ty [16, tr.59].

Từ năm 2008 đến năm 2013, Cục Quản lý cạnh tranh đã tiếp nhận 20 hồ sơ tập trung kinh tế và có ý kiến tham vấn một số vụ việc, trong đó có những trường hợp thuộc chương trình tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước [22]. Các hồ sơ tập trung kinh tế trong các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế như sản xuất và kinh doanh thực phẩm, sản xuất, kinh doanh và truyền tải điện, xuất nhập khẩu và phân phối thép, dịch vụ khách sạn, du lịch và vui chơi giải trí, bất động sản, công nghệ thông tin phân phối, hoạt động kinh doanh ngân hàng, dịch vụ vận tải…

Cho tới nay, Cục Quản lý cạnh tranh đã phê chuẩn tất cả các vụ việc tập trung kinh tế được thông báo. Chưa có vụ việc nào thuộc dạng bị cấm theo quy định của Luật Cạnh tranh. Theo quy định của Luật Cạnh tranh, kể cả trong trường hợp thị phần kết hợp của các doanh nghiệp vượt quá mức thị phần bị cấm, các doanh nghiệp vẫn có thể nộp hồ sơ hưởng miễn trừ, tuy nhiên cho đến nay chưa có hồ sơ miễn trừ nào gửi tới cơ quan nhà nước về quản lý cạnh tranh.

Nhìn chung, số vụ việc tập trung kinh tế có thông báo cho Cục Quản lý cạnh tranh, tính đến năm 2013 còn ít nếu so với tổng số các vụ mua bán và sáp nhập diễn ra tại thị trường Việt Nam thời gian qua.

2.3. Đánh giá thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về chế tài xử lý hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam

Sau gần 10 năm kể từ ngày 01/7/2005 (thời điểm Luật có hiệu lực), có thể nói rằng, việc ban hành và thực thi pháp luật cạnh tranh tại Việt Nam cũng đã đạt được một số kết quả ban đầu. Luật Cạnh tranh đã phát huy được vai trò là văn bản luật điều tiết các vấn đề liên quan đến cạnh tranh ở Việt Nam nhằm xây dựng một môi trường kinh doanh lành mạnh, ổn định. Đặc biệt, các quy định về xử lý các vi phạm cạnh tranh đã tạo cơ sở pháp lý trong việc áp dụng xử phạt các vi phạm, giải quyết các hành vi xâm phạm tới lợi ích của các doanh nghiệp, người tiêu dùng và môi trường kinh doanh, có vai trò quan trọng trong việc trừng trị, răn đe, giáo dục nhằm chấm dứt vi phạm, hạn chế các vi phạm và khắc phục, bồi thường thiệt hại do các vi phạm về cạnh tranh gây ra.

Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh vẫn còn là một lĩnh vực mới nên hiệu quả thực tiễn của luật vẫn còn nhiều điểm cần bàn. Nguyên nhân chính có thể bắt nguồn từ chính sự thiếu rõ ràng, hợp lý, minh bạch trong các quy định pháp lý, sự bất cập trong mô hình cơ quan cạnh tranh, cơ chế thực thi, hay từ sự hạn chế nguồn lực… Trong đó còn một số vấn đề tồn tại, bất cập về quy định liên quan đến việc xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh, liên quan đến quy định về biện pháp chế tài, trình tự, thủ tục xử lý, cơ quan xử lý vụ việc.

2.3.1. Đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về chế tài xử lý hạn chế cạnh tranh

2.3.1.1. Về các hình thức chế tài Một là: Đối với quy định phạt tiền

Sự đổi mới của Luật Cạnh tranh so với các ngành luật khác về hình thức phạt tiền đó là Luật Cạnh tranh không đưa ra một mức phạt cố định như các quy định phạt tiền thường thấy, mà đưa ra mức phần trăm trên doanh thu của doanh nghiệp vi phạm để quy ra mức phạt tiền mà doanh nghiệp có hành vi vi phạm phải nộp. Điều này tương tự như pháp luật cạnh tranh của nhiều nước trên thế giới và cũng phù hợp với thực tế. Do mỗi doanh nghiệp vi phạm, phạm vi thị trường liên quan nơi xảy ra

hành vi vi phạm rộng hẹp khác nhau, quy mô các doanh nghiệp cũng lớn nhỏ khác nhau nên việc quy định tỉ lệ phần trăm mức phạt đảm bảo tác động của hình phạt đối với doanh nghiệp vi phạm các quy định về chống hạn chế cạnh tranh là vừa đủ, không quá nặng mà cũng không quá nhẹ.

Nghị định 71/2014/NĐ-CP đã tăng mức phạt tiền đối với các vi phạm liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh. Như tăng mức phạt từ “30.000.000 –

50.000.000 đồng” lên tới “100.000.000 - 200.000.000 đồng” đối với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, tập trung kinh tế trước khi có quyết định cho hưởng miễn trừ của cơ quan có thẩm quyền. Hay phạt tiền tới “2.000.000 – 5.000.000 đồng” đối với những hành vi cố tình không hợp tác, từ chối cung cấp thông tin, cung cấp thông tin sai lệch hay hủy tài liệu chứng cứ thay vì mức phạt rất nhẹ là “500.000 -

3.000.000 đồng” theo Nghị định 120/2005/NĐ-CP [16, Điều 37]. Điều này đã góp phần nâng cao tính răn đe của chế tài hành chính. Ngoài ra, một điểm mới nổi bật của Nghị định này là điều chỉnh mức phạt giảm hoặc tăng 15% đối với mỗi tình tiết giảm nhẹ hoặc tăng nặng, nhằm đảm bảo các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng có thể được áp dụng một cách dễ dàng và tăng tính minh bạch của quá trình xử lý vụ việc. Tuy nhiên, xét trên góc độ lý luận và thực tiễn xử lý, các quy định về chế tài hiện hành còn tồn tại một số hạn chế sau:

Thứ nhất, về quy định mức phạt tiền tính trên tỷ lệ phần trăm tổng doanh thu. Theo quy định của định 120/2005/NĐ-CP thì mức phạt tiền được tính trên tỷ lệ phần trăm tổng doanh thu của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Trên thực tế, có những doanh nghiệp thực hiện kinh doanh đối với nhiều sản phẩm, dịch vụ mà chỉ vi phạm và gây tác động tiêu cực trên một thị trường sản phẩm, dịch vụ nhất định; doanh thu phát sinh từ việc kinh doanh hàng hóa, dịch vụ có liên quan trực tiếp đến hành vi vi phạm chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong tổng doanh thu của doanh nghiệp. Do vậy, quy định này chưa phản ánh đúng mức độ tác động của hành vi vi phạm và không tương xứng với thiệt hại trên thị trường do hành vi vi phạm gây ra. Để khắc phục bất cập trên, Nghị định 71/2014/NĐ-CP ra đời, bên cạnh việc kế thừa quy định cũ, khoản 1, khoản 2 Điều 4 đã quy định xác định mức phạt tính

trên tỷ lệ phần trăm doanh thu của hàng hóa, dịch vụ liên quan đến hành vi vi phạm. Tuy nhiên, xuyên suốt các quy định tại mục 1,2,3 Chương II của Nghị định 71/2014/NĐ-CP đều trực tiếp quy định rằng “phạt tiền đến 10% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm của doanh nghiệp” [16]. Quy định như vậy, sẽ dẫn tới cách hiểu chỉ áp dụng một hình thức tính mức phạt là trên “tổng doanh thu”của doanh nghiệp vi phạm, và dường như loại trừ biện pháp xác định tỷ lệ tiền phạt trên doanh thu hàng hóa, dịch vụ liên quan đến hành vi vi phạm. Điều này sẽ gây lúng túng trong việc áp dụng chế tài.

Thứ hai, căn cứ để xác định mức phạt tiền đối với các doanh nghiệp thực hiện hành vi vi phạm chưa cụ thể. Đối với hình thức phạt tiền, hiện nay pháp luật cạnh tranh quy định khung xử phạt tương đối rộng, từ 0 - 10% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Có thể thấy, việc quy định mức phạt tính trên tỷ lệ phần trăm doanh thu sẽ tạo ra sự linh hoạt trong xử lý vi phạm, giải quyết được bất cập về tạo ra sự bất bình đẳng trong việc nộp phạt của doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp nhỏ trong việc áp đặt mức phạt cố định. Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh lại không đưa ra căn cứ rõ ràng để xác định mức tỷ lệ như thế nào cho hợp lý. Điều 7 Nghị định 120/2005/NĐ-CP trước đây và Khoản 4 Điều 4 Nghị định 71/2014/ NĐ-CP hiện hành có quy định căn cứ xác định mức độ xử lý đối với các vi phạm quy định về kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh, trong đó bao gồm: Mức độ gây hạn chế cạnh tranh do hành vi vi phạm gây ra, mức độ thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra, khả năng gây hạn chế cạnh tranh của các đối tượng vi phạm, thời gian thực hiện hành vi vi phạm, phạm vi thực hiện hành vi vi phạm, khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm, các yếu tố cần thiết khác trong từng vụ việc cụ thể [16]. Mặc dù vậy, các căn cứ mà cả hai Nghị định này đưa ra cũng chỉ dừng lại ở việc mang tính định hướng chung, mà không có hướng dẫn cụ thể nào về các mức độ hạn chế, khả năng hạn chế, và các tỷ lệ xử phạt như thế nào áp dụng đối với mỗi mức độ vi phạm. Thực tế, trong vụ việc thỏa thuận ấn định giá trên thị trường bảo hiểm vật chất xe ô tô, nhóm điều tra viên đã kiến nghị mức phạt tiền đối với 19 doanh nghiệp bảo hiểm tham gia thỏa thuận là 0,1% tổng doanh thu

của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Tuy nhiên, tại Phiên điều trần, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh đã quyết định thay đổi mức phạt tiền đối với doanh nghiệp vi phạm xuống còn 0,025% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm, với lý do đây là vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh đầu tiên tại Việt Nam [18]. Do vậy, sự thiếu điều chỉnh cụ thể có thể dẫn tới việc khó xác định mức xử lý của cơ quan có thẩm quyền, thậm chí sẽ dẫn tới sự tuỳ tiện trong việc ra quyết định mức xử phạt.

Thứ ba, chưa có quy định về mức phạt tiền tối thiểu. Nội dung của Nghị định số 71/2014/NĐ-CP quy định khá đầy đủ và chi tiết, bao gồm các nội dung liên quan đến việc xử lý vi phạm, căn cứ xử lý, các biện pháp và mức độ xử lý. Theo đó, tùy từng hành vi hạn chế cạnh tranh mà áp dụng những biện pháp xử phạt và biện pháp khôi phục khác nhau. Biện pháp xử phạt cơ bản là phạt tiền, ngoài ra, hầu hết các hành vi đều có thể bị áp dụng những hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả. Mức phạt cao nhất lên tới 10% doanh thu của năm tài chính trước đó. Ngoài ra có thể áp dụng một số hình phạt bổ sung hoặc biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, theo như quy định hiện nay, không quy định mức phạt tối thiểu dẫn tới những doanh nghiệp mà năm tài chính kinh doanh lỗ (hay còn gọi là doanh thu không tồn tại) sẽ không phải nộp phạt. Thực tiễn thi hành, Hội đồng Cạnh tranh đã áp dụng mức xử phạt rất nhỏ là 0,025% tổng doanh thu của năm tài chính (đối với vụ 19 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ tham gia thoả thuận), hay 0,05% tổng doanh thu của năm tài chính trước đó (đối với vụ việc Vinapco lạm dụng vị trí độc quyền). Mức phạt như vậy là không đáng kể so với phần lợi nhuận thu được từ hành vi vi phạm. Nhiều doanh nghiệp vẫn sẵn sàng chịu phạt để thực hiện hành vi hạn chế cạnh tranh.

Hai là: Thiếu sự điều chỉnh đối với hình thức phạt cảnh cáo

Khoản 1 Điều 117 Luật Cạnh tranh có quy định hai hình thức xử phạt chính đó là cảnh cáo và phạt tiền. Đồng thời, khoản 1 Điều 119 cũng quy định thẩm quyền của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh trong việc phạt cảnh cáo. Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh và Nghị định số 71/2014/NĐ-CP lại không có quy định