Về Trình Tự, Thủ Tục Điều Tra, Xử Lý Và Khiếu Nại

cụ thể về việc áp dụng phạt cảnh cáo. Hình thức phạt này chỉ được áp dụng đối với hành vi vi phạm quy định về cung cấp thông tin, vi phạm quy định liên quan đến quá trình điều tra và xử lí vụ việc cạnh tranh được quy định tại Điều 37, 38 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP. Quy định như vậy quá chú trọng đến việc phạt tiền làm giảm doanh thu và lợi nhuận của doanh nghiệp mà chưa tạo điều kiện giúp doanh nghiệp thoát khỏi khó khăn về tài chính khi thực hiện hành vi hạn chế cạnh tranh nhưng có nhiều tình tiết giảm nhẹ, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp mới thành lập vi phạm quy định của Luật do chưa tìm hiểu kĩ các quy định của Luật Cạnh tranh [1, tr.5].

Ba là: Đối với các biện pháp phạt bổ sung, khắc phục hậu quả

Các biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật cạnh tranh Việt Nam được thiết kế dưới dạng liệt kê cụ thể, nên đã gây khiên cưỡng khi áp dụng cùng một biện pháp khắc phục hậu quả đối với các vụ việc có điều kiện, hoàn cảnh thị trường và đặc thù hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp khác nhau. Trong khi đó, nhiều nước trên thế giới như Mỹ, các nước Châu Âu quy định khái quát thành các biện pháp hành vi và biện pháp cấu trúc, dẫn dến tác động xử lý một cách linh hoạt trong việc áp dụng đa dạng các trường hợp vi phạm.

Bốn là: Các biện pháp bồi thường

Theo quy định tại khoản 3 Điều 117 Luật Cạnh tranh, thì tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác thì phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Như vậy, Luật Cạnh tranh đã chuyển trách nhiệm phạt bồi thường thiệt hại cho Tòa án bởi cơ quan quản lý cạnh tranh chỉ là cơ quan hành chính, không can thiệp vào thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án là xử lý các vấn đề liên quan đến bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, việc này có thể khiến thời gian giải quyết vụ việc cạnh tranh bị kéo dài hơn bởi bên yêu cầu bồi thường thiệt hại còn phải tiến hành tiếp các thủ tục tố tụng trước Tòa án. Có thể thấy cách làm như vậy tương đối phức tạp, mất thời gian.

Năm là: Về chế tài hình sự

Các chế tài ở Việt Nam chủ yếu là hành chính và dân sự, còn về chế tài hình

sự không được điều chỉnh một cách trực tiếp, thậm chí có thể nói rằng là không có. Luật Cạnh tranh năm 2004 và các văn bản luật hướng dẫn không quy định trách nhiệm hình sự mà chỉ dẫn chiếu tới việc xử lý hình sự đối với những vụ việc có tính chất nghiêm trọng, có dấu hiệu cấu thành tội phạm. Tuy nhiên, tra cứu trong Bộ luật Hình sự Việt Nam lại không có một tội nào về hành vi hạn chế cạnh tranh. Suy cho cùng, muốn xử lý bằng hình sự chỉ có thể quy đến tội “cố ý làm trái các quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế” (Điều 165 Bộ luật Hình sự năm 1999). Điều này khác biệt với pháp luật Cạnh tranh của Mỹ, Canada, Nhật và nhiều nước khác. Ở Việt Nam, dường như phạt tù hay phạt hình sự nói chung, thực tế không áp dụng đối với các vi phạm cạnh tranh.

Việc không quy định cụ thể tội phạm về hạn chế cạnh tranh mà chỉ dẫn chiếu một cách mơ hồ rằng “có dấu hiệu tội phạm” sẽ chuyển sang xử lý vụ án hình sự như vậy khiến cho Điều 94 dường như thiếu tính khả thi trong quá trình áp dụng. Bởi không có quy định về tội phạm hạn chế cạnh tranh, nên thiếu các cơ sở pháp lý để xác định dấu hiệu tội phạm và định tội danh đối với loại vi phạm này. Bên cạnh đó, nếu xử lý theo Điều 165 Bộ luật Hình sự năm 1999 “Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây thiệt hại từ một trăm triệu đồng đến dưới ba trăm triệu đồng hoặc dưới một trăm triệu đồng, đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ một năm đến năm năm” [36], thì cũng rất khó xác định các dấu hiệu phù hợp với tội này.

Một doanh nghiệp vi phạm về hạn chế cạnh tranh có thể đã bị cơ quan quản lý nhà nước xử lý về mặt hành chính với tư cách là pháp nhân. Tuy nhiên, Điều 165 nói riêng và Bộ luật Hình sự nói chung lại chỉ quy định trách nhiệm hình sự với cá nhân. Thế nên, thực tế rất khó đưa ra được các căn cứ để xử lý hình sự đối với tội phạm thực hiện hành vi hạn chế cạnh tranh trên thị trường. Ngoài ra, nếu cá thể hóa trách nhiệm hình sự đối với tội phạm về kinh tế thì không hợp lý, bởi đối với vi phạm về kinh tế, đặc biệt là hạn chế cạnh tranh thì tổn thất về kinh tế là rất lớn, do vậy chỉ áp dụng chế tài phạt tù và hình phạt tiền khác đối với cá nhân thì sẽ không

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 125 trang tài liệu này.

thể bù đắp hết được những tổn thất đối với nhiều doanh nghiệp đối thủ, người tiêu dùng… Không những thế, hành vi của một pháp nhân - một thực thể pháp lý nhưng trách nhiệm hình sự chỉ áp đặt lên cá nhân, điều này là một sự bất hợp lý. Thực tế hiện nay, nhiều doanh nghiệp trong quá trình hoạt động vi phạm hành chính, bị xử phạt nhưng sau đó họ vẫn vi phạm, đơn giản vì xử phạt hành chính chưa đủ sức răn đe. Tức là họ quan niệm thà bị xử phạt vẫn “lãi” hơn không thực hiện những thủ đoạn cạnh tranh bất hợp pháp. Dễ thấy rằng khi một pháp nhân bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì đây là sự lên án mạnh mẽ và nghiêm khắc nhất mà xã hội dành cho pháp nhân đó.

Sáu là: Về chính sách khoan hồng

Việc phát hiện và điều tra các vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, tập trung kinh tế thường rất phức tạp do khó phá vỡ và tìm hiểu về những thỏa thuận, liên kết nội bộ của các doanh nghiệp. Vì vậy, chính sách khoan hồng được coi là một công cụ mềm tác động vào chính những thành phần tham gia vi phạm hạn chế cạnh tranh, để khuyến khích họ thông báo vi phạm và hợp tác điều tra. Do vậy, Luật Cạnh tranh cũng có quy định các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ làm căn cứ tính mức phạt, tuy nhiên lại không có hướng dẫn cụ thể. Điều này gây nhiều tranh cãi về việc áp dụng; có thể kéo theo sự tùy tiện của cơ quan cạnh tranh trong quá trình cân nhắc và xử phạt.

Thực tế xử lý vi phạm cho thấy các quy định về tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng không giúp cơ quan cạnh tranh khám phá ra các vụ việc vi phạm do chưa tạo được động cơ và áp lực lớn để doanh nghiệp tham gia vào các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh cung cấp thông tin vi phạm. Tuy nhiên, pháp luật cạnh tranh Việt Nam hiện nay, thiếu quy định cụ thể về miễn, giảm trách nhiệm cho các doanh nghiệp tham gia vào các thoả thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm nhưng tự nguyện khai báo với cơ quan quản lí cạnh tranh, dẫn đến chưa thực sự khuyến khích việc báo cáo về vi phạm, chưa đạt được mục tiêu phá vỡ liên kết từ bên trong đối với xử lý các vụ việc thỏa thuận cạnh tranh. Vì vậy, chính sách khoan hồng cần phải được mở rộng và thể hiện rõ ràng hơn nhằm tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật cạnh tranh.

Bảy là: Về chủ thể bị xử lý vi phạm

Các quy định về xử lý vi phạm đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh chưa xem xét các chế tài đối với Hiệp hội ngành nghề. Khoản 2 Điều 2 Luật Cạnh tranh quy định: “Hiệp hội ngành nghề là đối tượng áp dụng của Luật Cạnh tranh” [37]. Thực tế cho thấy, hiệp hội ngành nghề trong nhiều trường hợp đóng vai trò tổ chức cho các bên tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, giám sát việc thực hiện các điều khoản mà các bên đã cam kết, thỏa thuận, thậm chí thực hiện các hình thức phạt đối với các doanh nghiệp không tuân thủ theo thỏa thuận, nhưng không phải chịu bất kỳ một chế tài xử phạt nào. Trong vụ việc thỏa thuận trên thị trường bảo hiểm vật chất xe ô tô, Hiệp hội bảo hiểm Việt Nam là bên đứng ra tổ chức các sự kiện để doanh nghiệp có cơ hội gặp gỡ, bàn thảo các vấn đề liên quan đến giá dịch vụ [18]. Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh, Nghị định số 120/2005/NĐ-CP và Nghị định thay thế đã không quy định cụ thể hành vi nào của hiệp hội sẽ bị kiểm soát cũng như không có chế tài áp dụng đối với các hành vi của hiệp hội gây cản trở cạnh tranh trên thị trường. Luật Cạnh tranh chỉ có một điều cấm hiệp hội không được phân biệt đối xử và hành vi này thuộc hành vi cạnh tranh không lành mạnh chứ không thuộc hành vi hạn chế cạnh tranh (Điều 47, Luật Cạnh tranh). Do đó, cơ quan cạnh tranh không có cơ sở pháp lí để áp dụng chế tài đối với hiệp hội khi hiệp hội là chủ thể quan trọng dẫn đến hình thành các hành vi hạn chế cạnh tranh. Đây là điểm thiếu sót cần bổ sung trong Luật Cạnh tranh.

Tám là: Sự chồng chéo trong các quy định của pháp luật khác với pháp luật cạnh tranh dẫn tới việc có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau ảnh hưởng đến tính hiệu lực và mục đích của pháp luật cạnh tranh

Hiện nay, bên cạnh Luật Cạnh tranh thì còn nhiều văn bản chuyên ngành khác điều chỉnh hoạt động cạnh tranh của doanh nghiệp, do sự quy định một cách rải rác trong nhiều văn bản không tránh khỏi những chồng chéo, mâu thuẫn dẫn đến khó khăn trong việc xử lý vi phạm.

Ví dụ, một hành vi có bản chất như nhau như hành vi thỏa thuận ấn định giá nhằm hạn chế cạnh tranh (khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh năm 2004) và hành vi

thông đồng giá dưới mọi hình thức (điểm d khoản 2 Điều 10 Luật Giá năm 2012), do hai cơ quan là Cục Quản lý thuộc Bộ Tài chính và Cục Quản lý cạnh tranh thuộc Bộ Công thương có thẩm quyền xử lý. Hay cùng hành vi thông thầu được quy định tại khoản 8 Điều 8 Luật Cạnh tranh và khoản 3 Điều 89 Luật Đấu thầu năm 2013, hành vi này có thể bị áp dụng chế tài xử phạt theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP hoặc Điều 121 Nghị định số 64/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu.

Bên cạnh đó, trong lĩnh vực viễn thông, Chính phủ vừa ban hành Nghị định số 174/2013/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin và tần số vô tuyến điện. Trong đó, mức phạt cao nhất tới 200.000.000 đồng với các nhà mạng vi phạm các quy định về cạnh tranh của các nhà mạng. Theo Điều 21 của Nghị định số 174/2013/NĐ-CP, sẽ phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với doanh nghiệp viễn thông có vị trí thống lĩnh thị trường, doanh nghiệp viễn thông nắm giữ phương tiện thiết yếu không cung cấp kịp thời cho doanh nghiệp viễn thông khác thông tin kỹ thuật về phương tiện thiết yếu hoặc thông tin thương mại liên quan cần thiết để cung cấp dịch vụ hoặc để cản trở việc thâm nhập thị trường, hạn chế, gây khó khăn cho hoạt động cung cấp dịch vụ viễn thông của các doanh nghiệp viễn thông khác [15]. Như vậy, cùng xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm về việc lạm dụng vị trí thống lĩnh để hạn chế cạnh tranh, tuy nhiên lại chịu sự điều chỉnh của hai văn bản là Nghị định số 71/2014/NĐ-CP và Nghị định số 174/2013/NĐ-CP, do hai cơ quan nhà nước có thẩm quyền là Bộ Thông tin và truyền thông, Bộ Công thương xử lý. Không những vậy, Nghị định số 71/2014/NĐ-CP quy định xử phạt tính trên phần trăm doanh thu của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm của doanh nghiệp, tuy nhiên Nghị định số 174/2013/NĐ-CP lại quy định mức tiền phạt cố định. Sự chồng chéo và không thống nhất về thẩm quyền và biện pháp xử phạt sẽ gây khó khăn cho quá trình thực thi, dẫn đến đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan xử lý.

Ngoài ra, cũng theo khoản 3 Điều 21 của Nghị định số 174/2013/NĐ-CP thì doanh nghiệp sẽ bị phạt tiền từ 100.000.000 đồng đến 140.000.000 đồng đối với

hành vi không thông báo cho Bộ Thông tin và Truyền thông trước khi tiến hành tập trung kinh tế có thị phần kết hợp từ 30% trở lên trên thị trường dịch vụ liên quan. Trong khi đó, theo Điều 20 Luật Cạnh tranh năm 2004 và Điều 27 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP thì doanh nghiệp có thể bị phạt đến 10% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm của doanh nghiệp đối với hành vi tập trung kinh tế mà không thực hiện nghĩa vụ thông báo cho cơ quan quản lý cạnh tranh trước khi tiến hành tập trung kinh tế. Như vậy, một câu hỏi đặt ra là trường hợp doanh nghiệp chỉ thông báo cho cơ quan quản lý cạnh tranh mà không thông báo cho Bộ Thông tin và Truyền thông thì có bị xử phạt theo Nghị định số 174/2013/NĐ-CP hay không. Sự quy định một cách chồng chéo như vậy đang gây khó cho các doanh nghiệp.

Chín là: Một số bất cập khác trong quy định về xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh

Đối với quy định về chế tài xử lý hành vi lạm dụng vị trí độc quyền, có thể thấy rằng theo pháp luật cạnh tranh Việt Nam thì chế tài tái cấu trúc doanh nghiệp chỉ được áp dụng đối với doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh mà không áp dụng đối với doanh nghiệp lạm dụng vị trí độc quyền. Điều này là không hợp lý vì cơ cấu doanh nghiệp tạo dựng nên vị trí độc quyền.

Ngoài ra, đối với quy định về chế tài xử lý hành vi tập trung kinh tế, Điều 27 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP quy định về chế tài xử phạt đến 10% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm của các doanh nghiệp đối với hành vi tập trung kinh tế mà không thực hiện nghĩa vụ thông báo theo quy định tại Điều 20 của Luật Cạnh tranh. Tuy nhiên, Nghị định này lại thiếu điều chỉnh về xử lý đối với doanh nghiệp có thông báo tập trung kinh tế nhưng thông tin thông báo không trung thực.

2.3.1.2. Về trình tự, thủ tục điều tra, xử lý và khiếu nại

Theo Điều 58 của Luật Cạnh tranh, “tổ chức, cá nhân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm do hành vi vi phạm của Luật Cạnh tranh” có quyền khiếu nại đến cơ quan cạnh tranh [37]. Tuy nhiên, trách nhiệm của người khiếu nại là

phải cung cấp cho cơ quan cạnh tranh chứng cứ về hành vi vi phạm, chịu trách nhiệm về tính trung thực của chứng cứ đã cung cấp cho cơ quan cạnh tranh.

Quy định về thủ tục khiếu nại với những đòi hỏi về chứng cứ chứng minh nhằm ngăn chặn các khiếu nại vô căn cứ, giảm sức ép về công việc cho cơ quan quản lý cạnh tranh. Song chính những yêu cầu và trách nhiệm này lại gây ra những khó khăn và gánh nặng cho bên khiếu nại khi rất khó, thậm chí không thể thu thập tài liệu, chứng cứ chứng minh cho hành vi vi phạm. Những trở ngại này dẫn đến việc bên khiếu nại dễ dàng bỏ qua hành vi vi phạm do những rườm rà trong thủ tục khiếu nại.

Một số quốc gia trên thế giới như Nhật Bản, Mỹ, Úc hay Cộng đồng châu Âu, cơ quan cạnh tranh sẽ trực tiếp khởi xướng điều tra các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật cạnh tranh trên cơ sở các dấu hiệu vi phạm tự phát hiện hoặc từ thông tin thông báo của bên thứ ba. Cơ quan cạnh tranh sau đó sẽ có chức năng xem xét, đánh giá thông tin và tiếp tục thu thập bằng chứng, tài liệu để quyết định có chính thức điều tra vụ việc hay không. Người đi khiếu nại, hoặc cung cấp thông tin không bị ràng buộc chịu trách nhiệm về tính xác thực của thông tin, mà đây là trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh. Vì vậy, sẽ khuyến khích việc tố giác các vụ việc vi phạm [21].

Bên cạnh đó, mặc dù Luật Cạnh tranh vẫn quy định quyền khiếu nại của các tổ chức, cá nhân nhưng pháp luật lại chưa có cơ chế đảm bảo cho người khiếu nại thực hiện quyền này một cách đầy đủ. Nếu người bị xâm hại là cá nhân thì việc khiếu nại, khiếu kiện rất ít khi được thực hiện, nhất là sẽ phải chịu mức phí là 10 triệu đồng [11, Điều 53]. Điều này sẽ dẫn đến tâm lý không kiên quyết đấu tranh của các doanh nghiệp nhỏ và người tiêu dùng.

2.3.1.3. Về các cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc hạn chế cạnh tranh Thứ nhất: Sự quá tải trong chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý cạnh tranh Theo quy định tại Điều 7, Điều 49 Luật Cạnh tranh và Nghị định số 06/2006/NĐ-

CP, thì Cục Quản lý cạnh tranh là cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành chính - Bộ Công thương. Cục vừa là cơ quan hành chính, vừa là cơ quan điều tra và vừa là cơ quan xử lý. Cục Quản lý cạnh tranh được quy định “ôm đồm” quá nhiều chức năng, từ

điều tra xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế. Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục Quản lý cạnh tranh trong thời gian qua.

Trong khi đó, ở nhiều quốc gia trên thế giới các chức năng bảo vệ người tiêu dùng và phòng vệ thương mại thường được giao cho các cơ quan đảm trách độc lập bởi tính chất công việc của chúng.

Thứ hai: Về vị trí pháp lý của Hội đồng Cạnh tranh

Điều 2 Nghị định số 05/2006/NĐ-CP đã quy định Hội đồng Cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước độc lập có chức năng xử lý vụ việc cạnh tranh, tuy nhiên chưa khẳng định rõ ràng về việc trực thuộc cơ quan nào trong bộ máy hành pháp.

Điều 6 Luật Cạnh tranh đã nghiêm cấm cơ quan quản lý nhà nước thực hiện bốn nhóm hành vi có thể dẫn tới cản trở cạnh tranh trên thị trường. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là liệu Hội đồng Cạnh tranh có thẩm quyền xem xét, xử lý quyết định hành chính, hành vi hành chính, cũng như các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành hay không.

Quá trình tố tụng hiện nay diễn ra quá dài, gây ra những tốn kém về mặt thời gian, tiền bạc và công sức của các bên có liên quan. Trong khi đó, giá trị pháp lý của quyết định xử lý vụ việc của Hội đồng Cạnh tranh lại không cao, do có thể bị kiện ra Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo con đường tố tụng hành chính. Điều này có thể khiến cho các bên ngần ngại khi tiến hành yêu cầu Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh điều tra, xử lý những pháp nhân có hành vi vi phạm luật cạnh tranh.

Thứ ba: Mối quan hệ thẩm quyền giữa Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh còn nhiều điểm chưa hợp lý

Mặc dù là cơ quan có quyền cao nhất trong việc xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh, tuy nhiên, Hội đồng Cạnh tranh chỉ có thẩm quyền tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý vụ việc, giải quyết khiếu nại các quyết định xử lý vụ việc, các hoạt động tố tụng (từ khởi xướng cho tới điều tra vụ việc) đều do cơ quan quản lý