So Sánh Chất Lượng Quản Lý Đầu Tư Công Của Việt Nam Với Một Số Nước Khác

Chính phủ tổ chức thực hiện giám sát và đánh giá đầu tư công. Nội dung đánh giá dự án đầu tư bao gồm đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động, và đánh giá đột xuất, trong đó đánh giá kết thúc.

Về tổ chức thực hiện đánh giá dự án đầu tư, chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện đánh giá ban đầu, giữa kỳ và kết thúc dự án đầu tư. Như vậy, cũng tương tự như khâu thẩm định dự án, việc đánh giá dự án được giao cho chủ đầu tư, và điều này hiển nhiên tạo ra nguy cơ về xung đột lợi ích. Hệ quả là việc đánh giá đầu tư mặc dù có thể được quy định hết sức chi tiết về mặt pháp lý nhưng lại được thực hiện hết sức hình thức trên thực tế. Tất nhiên, về nguyên tắc, cơ quan quyết định đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư có thể thực hiện đánh giá đột xuất dự án đầu tư thuộc quyền quản lý của mình. Tuy nhiên, như đã nhấn mạnh ở một số phần trước, nhìn chung hiệu quả và hiệu lực của hoạt động này rất thấp.

2.4. Đánh giá quản lý đầu tư công tại Việt Nam

2.4.1. Những ưu điểm

Điều dễ thấy là ĐTC trong những năm qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật của đất nước, nhờ đó đã thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của cả nước, trong đó có việc tạo điều kiện để các thành phần kinh tế ngoài nhà nước phát triển, và góp phần nâng cao đời sống nhân dân. Đầu tư kết cấu hạ tầng trong những năm gần đây là rất lớn, ước tính tổng lượng vốn đầu tư phát triển hạ tầng trong 10 năm qua đạt khoảng 1.490 nghìn tỷ VNĐ, tương đương khoảng 80 tỷ USD, chiếm khoảng 24,5% tổng đầu tư xã hội, bằng khoảng 9% GDP. Trong tổng đầu tư cho hạ tầng, phần lớn là đầu tư của Nhà nước.

Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam dựa trên nền tảng của sự gia tăng vốn đầu tư, trong đó ĐTC luôn chiếm tỷ trọng cao. Năm 2017 kết thúc với tốc độ tăng trưởng kinh tế tăng 6,81% so với năm 2016, mức tăng này cao hơn mục tiêu dự báo là 6,7%. Xét chung cả giai đoạn 2010-2017 thì năm 2017 có mức tăng cao nhất và thấp nhất là vào năm 2012.

Bảng 2.16. Đầu tư công và tăng trưởng kinh tế

Năm

2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Tỷ trọng vốn ĐTC/tổng vốn đầu tư toàn xã hội (%)	33,9	40,6	38,1	36,9	40,2	40,4	39,9	38,0
Tốc độ vốn ĐTC (%)	5,6	37,6	9,9	8,0	19,0	8,7	10,2	6,7
Tốc độ tăng trưởng kinh tế (%)	6,78	5,89	5,03	5,42	5,98	6,68	6,21	6,81

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

Nguồn: Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả theo giá thực tế Qua số liệu và biểu đồ trên cho thấy, trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2017, tình hình kinh tế thế giới phức tạp, rơi vào khủng hoảng trên quy mô toàn cầu, kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn. Điều hành kinh tế vĩ mô linh hoạt, nhất là chính sách tài khóa, có thời điểm Chính phủ phải kích cầu đầu tư mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (năm 2010) nhưng cũng ngay sau đó phải tiến hành rà soát, điều chỉnh, cắt giảm, kiểm soát chặt chẽ ĐTC để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô (từ năm 2011 đến năm 2014). Nên trong giai đoạn này, ĐTC không thể hiện rõ nét vai trò, tác động đối với tăng trưởng kinh tế. Mặc dù vậy, cũng không thể phủ nhận hoàn toàn vai trò và hiệu quả nhất định của

ĐTC đối với duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức khá trong thời gian qua.

Hạ tầng giao thông đã phát triển vượt bậc trong 10 năm qua. Mạng lưới vận tải được mở mang đã thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh hơn. Việc mở rộng mạng lưới giao thông ở các vùng, đặc biệt là miền núi, Tây Nguyên, Đồng bằng sông Cửu Long, đã tạo điều kiện và thúc đẩy các vùng này phát triển, góp phần giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng. Năng lực của các hệ thống hạ tầng thủy lợi được nâng cao hơn đã góp phần quan trọng trong thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn và đáp ứng cơ bản nhu cầu nước cho phát triển công nghiệp dịch vụ và đô thị. Tổng năng lực tưới của toàn hệ thống đảm bảo cho khoảng 90% đất canh tác. Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh. Nhiều công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị như giao thông, cấp nước, thoát nước, chiếu sáng, cây xanh, thu gom và xử lý chất thải rắn được cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới.

Trong quá trình quản lý đầu tư công chính phủ cũng banh hành các văn bản

hướng dẫn, các chính sách, pháp luật liên quan đến đầu tư theo thẩm quyền. Tất cả các bước “cần phải có” trong quy trình quản lý đầu tư công hiệu quả đều đã được thực hiện trong thực tế

2.4.2. Những tồn tại

*Chất lượng chung về quản lý đầu tư công còn kém

Dựa trên các nghiên cứu tình huống về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, tác giả Brumby đa đưa ra một bảng so sánh về hiệu quả và hiệu lực của quản lý đầu tư công ở một số quốc gia, trong đó có Việt Nam . Nhìn vào sự so sánh này, có thể thấy rằng chất lượng của tất cả các khâu trong quy trình quản lý đầu tư công ở Việt Nam đều từ mức trung bình trở xuống, trong đó có tới 5/8 khâu ở mức yếu và kém. Việc khắc phục yếu kém ở các khâu này vì vậy sẽ phải trở thành một ưu tiên quan trọng trong nỗ lực tái cơ cấu đầu tư công nói chung cũng như cải thiện hiệu quả quản lý đầu tư công nói riêng ở Việt Nam.

Bảng 2.17. So sánh chất lượng quản lý đầu tư công của Việt Nam với một số nước khác

Các chức năng quản lý đầu

Chile	Ireland	Hàn Quốc	Brazil	Belarus	Trung Quốc	Việt Nam	Nigeria
Định hướng, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
Thẩm định dự án chính thức
Đánh giá độc lập đối với thẩm định
Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Triển khai dự án
Điều chỉnh dự án
Vận hành dự án
Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

Nguồn: Brumby, J. (2008). Efficient Management of Public Investment Ghi chú: Ký hiệu màu sắc được quy ước như sau:

Tốt

Khá	Trung bình	Yếu	Ké

*Quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công bất cập, kỷ luật thấp

Quy hoạch, kế hoạch là công cụ quản lý nhà nước quan trọng nhằm đảm bảo phát triển kinh tế xã hội theo đúng định hướng, đạt được mục tiêu đã đề ra trên cơ sở nguồn lực nhất định trong từng giai đoạn cụ thể. Tuy nhiên, chất lượng các quy hoạch phát triển KT-XH còn nhiều hạn chế, chưa có tầm nhìn dài hạn, chưa có đủ các căn cứ vững chắc, nhất là các thông tin về dự báo (các dự báo tác động của các yếu tố bên ngoài như thị trường thế giới, tiến bộ khoa học công nghệ, sự cạnh tranh của các quốc gia và doanh nghiệp) và thường xuyên phải điều chỉnh bổ sung nhiều khi do ý muốn chủ quan của lãnh đạo hoặc của các nhóm lợi ích. Công tác lập quy hoạch, kế hoạch thiếu sự điều phối của Trung ương cũng như sự phối hợp giữa các cấp và giữa các bộ, ngành, địa phương. Mỗi Bộ, ngành và địa phương chỉ chú trọng tới quy hoạch đầu tư trong ngành mình. Trong nhiều trường hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ – mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tư trong các bộ ngành và địa phương khác. Chưa thực sự chú trọng đến việc phân bổ nguồn lực một cách hợp lý giữa các vùng, ngành, lĩnh vực để tạo sự lan tỏa, làm động lực cho nền kinh tế; còn tập trung vào một số ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân sẵn sàng tham gia đầu tư. Hệ quả là quy hoạch đầu tư luôn vượt xa khả năng ngân sách. Thứ tự ưu tiên trong các định hướng ĐTC theo quy hoạch còn chưa rõ ràng, chưa phù hợp với thực tế và nhất quán với khả năng huy động nguồn lực để thực hiện. Công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công còn nhiều bất cập, yếu kém, không chú ý đến cân đối tổng thể tài chính quốc gia, tính hiệu quả KT- XH, vẫn mang nặng bệnh thành tích, tư duy nhiệm kỳ dẫn đến sự chồng chéo, lãng phí, kém hiệu quả của ĐTC.

* Đầu tư dàn trải, đầu tư vào ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được

Thực tế, ĐTC ở Việt Nam đang bị phân tán, dàn trải ra tất cả 19 ngành kinh tế, trong khi đó, không phải ngành kinh tế nào cũng cần phải có sự tham gia đầu tư của nhà nước. Khi nhà nước đầu tư vào các ngành, lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân hoặc kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài có thể đảm nhận được, có hiệu quả hơn sẽ dẫn đến tác động hay hiện tượng thoái lui đầu tư tư nhân và sẽ không đạt được hiệu quả do không vận hành theo cơ chế thị trường. Thực tế ĐTC có xu hướng ưu tiên phân bổ vào phát triển CSHT kỹ thuật và trực tiếp sản xuất vật chất nhưng chưa dành sự quan tâm đúng mức, phù hợp đối với phát triển khoa học

công nghệ, CSHT xã hội như giáo dục, y tế,…dẫn đến hạn chế trong cải thiện phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững. ĐTC, nhất là đầu tư cho CSHT, đòi hỏi vốn lớn nhưng do đầu tư dàn trải trong khi nguồn lực NSNN luôn bị hạn chế dẫn đến tình trạng vốn đầu tư không được bố trí đầy đủ, kịp thời theo tiến độ, phân kỳ dự án; chậm tiến độ hoàn thành và đưa công trình vận hành, đi vào hoạt động; tình trạng công trình chờ vốn, bố trí vốn không đầy đủ, kịp thời còn phổ biến. Hệ quả tất yếu là HQĐT công thấp.

ĐTC dàn trải còn được thể hiện ở sự trùng chéo trong thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, đặc biệt là các chương trình liên quan đến xóa đói, giảm nghèo. Đó là, sự trùng chéo về nội dung, mục tiêu; đầu tư chồng chéo, dàn trải, thiếu sự gắn kết, phối hợp giữa các chương trình; tình trạng không thể thống kê được đầy đủ, chính xác tổng vốn đầu tư do nằm ngoài cân đối đối NSNN trong dài hạn; việc quyết định đầu tư mang nặng tính chủ quan mà thiếu sự tuân thủ các tiêu chí, chuẩn mực của phân bổ đầu tư từ NSNN. Thực tế có tình trạng một đối tượng được nhận hỗ trợ từ nhiều dự án với cùng một mục tiêu và nhiều hỗ trợ không cần thiết, không thiết thực, không có tác dụng gì trong việc cải thiện điều kiện sống của người dân. Theo thống kê, có tới 19 Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án, chính sách có liên quan trực tiếp đến xoá đói giảm nghèo trên địa bàn xã đặc biệt khó khăn. Chính sách đầu tư chưa quan tâm đến việc hỗ trợ người nghèo phát triển sản xuất, phát triển thị trường, phòng ngừa thiên tai, thảm họa do biến đổi khí hậu; phần lớn thiên về vấn đề an sinh xã hội, chạy theo số lượng công trình trong khi đó chất lượng các công trình CSHT được đầu tư và tính hiệu quả của các dự án đầu tư giáo dục, y tế, dạy nghề... vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải do nguồn lực hạn chế nhưng cùng một lúc phải thực hiện quá nhiều mục tiêu (thậm chí có những mục tiêu vượt quá khả năng hiện có) mà không có sự tính toán, ưu tiên đã làm giảm hiệu quả của ĐTC đối với công tác xóa đói, giảm nghèo. Tâm lý thành tích, chạy theo phong trào trong công tác xóa đói, giảm nghèo dẫn đến việc coi nhẹ các yếu tố kinh tế kỹ thuật của chương trình, dự án đầu tư và công tác giám sát đầu tư mang tính hình thức đã làm giảm đáng kể chất lượng, hiệu quả của chính sách ĐTC nhằm xóa đói giảm nghèo bền vững.

Mặc dù, thời gian qua, tỷ trọng vốn ĐTC trong tổng mức đầu tư toàn xã hội

ở Việt Nam đã có xu hướng giảm xuống nhưng hiện vẫn còn ở mức cao so với đầu tư của khu vực ngoài nhà nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Điều này một mặt xuất phát từ nhu cầu đầu tư của Nhà nước nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội, môi trường; mặt khác cũng là do Nhà nước vẫn đang có xu hướng đầu tư vào những ngành nghề, lĩnh vực mà khu vực tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm, thực hiện được. Trong khi đó, nguồn lực của Nhà nước luôn bị giới hạn và không đáp ứng đủ các nhu cầu đầu tư dàn trải ở tất cả mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội. Điều này dẫn đến tình trạng ĐTC ngày càng kém hiệu quả, lấn át đầu tư tư nhân, trong khi đó ở một số lĩnh vực nếu để khu vực tư nhân đảm nhiệm sẽ đạt được HQĐT cao hơn, nhất là hiệu quả tài chính.

Ngoài ra, những tồn tại của cơ chế tài chính cũng làm một trong nguyên nhân cản trở, làm giảm HQĐT công theo hình thức hợp tác công tư (PPP). Công cụ tài chính đối với các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT ở Việt Nam bước đầu đã hỗ trợ cho các dự án BOT, BTO, BT trở lên khả thi về mặt tài chính, tạo sự đảm bảo nhất định cho các nhà đầu tư. Tuy nhiên nhiều nhà đầu tư cho rằng Chính phủ cần phải có nhiều cơ chế hỗ trợ trực tiếp cũng như phải xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư hơn nữa. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ- CP ngày 14/02/2015 quản lý đầu tư dự án PPP để khắc phục được tình trạng thiếu thống nhất, sửa đổi, bổ sung những quy định phù hợp với thực tế và hy vọng có thể tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài có đủ niềm tin để tham gia vào các dự án PPP trong phát triển CSHT. Đồng thời, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 tạo ra khung pháp lý để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án PPP minh bạch, cạnh tranh, hiệu quả, phù hợp với thông lệ quốc tế. Nhưng về tổng thể, hệ thống hành lang pháp lý cho PPP vẫn chưa đủ mạnh, nay chưa có quy định nào cho phép các hoạt động đầu tư PPP được phép thực hiện theo kết quả đầu ra; quy trình lập kế hoạch vốn đầu tư của nhà nước tham gia vào các dự án PPP phức tạp khiến các nhà đầu tư gặp nhiều rủi ro nếu dự án sử dụng vốn đầu tư của nhà nước; chưa cho phép sử dụng thêm các công cụ bảo lãnh mới giúp

các nhà đầu tư có thể tự tin hơn khi tham gia vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng; khả năng hỗ trợ của nhà nước cho các dự án PPP còn hạn chế do khó khăn về ngân sách cũng như sự phức tạp của quy trình lập kế hoạch, phân bổ vốn, hỗ trợ từ NSNN...

*Lập dự toán, phân bổ, giải ngân vốn không đáp ứng được yêu cầu đầu tư

Trong giai đoạn trước khi Luật ĐTC được ban hành, công tác bố trí vốn ĐTC theo niên độ ngân sách hàng năm đã gây ra sự tách rời giữa việc quyết định đầu tư và đảm bảo vốn cho dự án đầu tư; giữa việc bố trí vốn theo kế hoạch hàng năm với tiến độ thực hiện dự án dẫn đến đầu tư dàn trải, nợ đọng kéo dài, thất thoát lãng phí, kém hiệu quả. Bộ Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm huy động nguồn vốn cho các dự án; song vai trò của Bộ Tài chính trong việc tham gia vào quyết định đầu tư, lập và phân bổ dự toán rất hạn chế. Việc lựa chọn dự án không đi đôi với cân đối nguồn lực, sự phối hợp thiếu chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính là những nguyên nhân chính dẫn đến việc rất nhiều dự án đã được quyết định đầu tư song không thể triển khai được theo kế hoạch

2.4.3. Nguyên nhân những tồn tại

a) Phân cấp Đầu tư công:

Việc phân cấp ĐTC chưa đồng bộ giữa phân cấp nhiệm vụ, phân cấp quyền lực, tài chính, phân cấp về quản lý nhân sự; các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa quản lý nhà nước đối với đô thị và nông thôn. Cơ chế phân cấp quyết định đầu tư tách rời với việc bố trí vốn cho những dự án được quyết định. Thực tế, các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư, nhưng về vồn thì đều ghi là “nguồn vốn từ ngân sách” và xin vốn từ Trung ương. Hậu quả là diễn ra sự dàn trải về đầu tư: rất nhiều dự án được quyết định, nhưng đều lâm vào tình trạng thiếu vốn, thực hiện cầm chừng chờ “chạy vốn”. Đồng thời, cũng diễn ra quá trình “chạy vốn cho dự án” một cách quyết liệt giữa các địa phương, và việc phê duyệt cấp vốn, cho vay vốn một cách chủ quan của các cơ quan có thẩm quyền. Việc “phân cấp trắng” là nguyên nhân quan trọng gây nên tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, công trình thi công chậm, thiếu đồng bộ, sản phẩm dở dang nhiều dẫn đến HQĐT công

thấp hiện nay ở các ngành và các địa phương. Do phân cấp quá rộng lại thiếu các biện pháp quản lý đồng bộ dẫn tới tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ, thời gian thi công kéo dài, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, HQĐT kém, gây phân tán và lãng phí nguồn lực của Nhà nước.

b) Lập, thẩm định dự án Đầu tư công:

Công tác khảo sát, lập dự án đầu tư thường sơ sài, thiếu chính xác, chưa phản ánh đúng thực tế địa hình, địa chất công trình dẫn tới phải điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện dự án làm tổng mức đầu tư của dự án thay đổi, chất lượng công trình thấp. Bên cạnh đó, việc chủ đầu tư chưa xác định rõ về quy mô, công năng sử dụng và thời gian thực hiện dự án ngay từ khi lập dự án nên khi triển khai thực hiện phải phê duyệt lại quy mô dự án vì không phù hợp, phải điều chỉnh thiết kế hoặc thay đổi toàn bộ thiết kế hoặc phải điều chỉnh theo quy hoạch. Công tác tư vấn xây dựng nhiều bất cập, năng lực chuyên môn còn hạn chế, hồ sơ dự án thiết kế - dự toán chất lượng còn thấp, thiết kế thường vượt quá yêu cầu của dự toán đầu tư, dự báo chưa đầy đủ chuẩn xác dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung quy mô tổng mức đầu tư, làm chậm tiến độ xây dựng dự án công trình, làm giảm HQĐT.

Trên thực tế thời gian qua, cơ quan thẩm định thường rất thiếu thông tin và thẩm quyền đủ mạnh để có thể đề xuất hoặc quyết định đình chỉ hoặc loại bỏ các dự án Đầu tư công không có hiệu quả đối với xã hội. Trong quá trình thẩm định các dự án Đầu tư công, cơ quan thẩm định thường không dành sự quan tâm thích đáng để xem xét các chỉ tiêu về hiệu quả kinh tế, tài chính, tác động xã hội và môi trường dưới góc độ định lượng mà chủ yếu tập trung vào việc đánh giá mối tương quan giữa chi phí đầu tư với quy mô xây dựng công trình có phù hợp hay không. Theo ước tính, hiện có khoảng 45-50% dự án Đầu tư công phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện, nhiều dự án điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư quá lớn làm giảm HQĐT hoặc không còn HQĐT. Số dự án Đầu tư công chậm tiến độ chiếm khoảng 11% tổng số dự án được đầu tư. Có những dự án Đầu tư công nội dung trùng lắp, chồng chéo, gây cản trở, hoặc làm mất hiệu quả của các dự án đầu tư trước đó.

Bên cạnh đó, tồn tại xung đột lợi ích trong hoạt động thẩm định dự án.