Các Yếu Tố Ảnh Hưởng Tới Việc Ra Quyết Định Sự Lựa Chọn Giữa Bảo Tồn

hộ gia đình, các nhà tài trợ, các nhà đầu tư, các tổ chức quốc tế, các viện nghiên cứu và đào tạo, các cơ quan bảo tồn…

Cuối cùng, tác giả cho rằng cần có những nghiên cứu sâu hơn nữa về đánh đổi ở các lĩnh vực, các điểm, các trường hợp nghiên cứu khác ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Những nghiên cứu này cần phải được truyền tải đến các cơ quan chức năng, các cán bộ lãnh đạo để họ có thể hiểu và đưa ra những quyết định phù hợp hơn trong các dự án bảo tồn cũng như các dự án phát triển. Song song với việc truyền thông nâng cao nhận thức đối với cộng đồng và các bên liên quan, việc đào tạo, nâng cao năng lực triển khai các hoạt động nghiên cứu, đánh giá và ra quyết định cũng cần phải được chú trọng.

Nghiên cứu của Trần Chí Trung (2009)-“Đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển: Trường hợp khai thác than ở Quảng Ninh”- Bằng việc áp dụng cách tiếp cận về đánh đổi của dự án ACSC như đã nêu trên, khi lấy trường hợp khai thác than ở Quảng Ninh làm ví dụ đã đưa ra một loạt các đánh đổi cần cân nhắc đó là:

Tích cực

Tiêu cực
 An ninh năng lượng	 Thay đổi cảnh quan
 Phục vụ cho phát triển ngành khác (phân bón, xi măng…)	 Mất rừng
 Việc làm - 80,000 người	 Ô nhiễm nước
 Tạo thu nhập	 Ô không khí
 Doanh thu từ xuất khẩu	 Xói mòn đất
 Đóng góp 40% GDP của tỉnh	 Tác động đến phát triển du lịch

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 97 trang tài liệu này.

Tác giả cũng đã đưa ra các bất cập liên quan đến quá trình ra quyết định, quyền lực và lượng giá như sau: Về khía cạnh quá trình ra quyết định, đánh giá cho thấy quy hoạch khai thác khoáng sản mang tính từ trên xuống và thiếu sự tham gia từ cấp tỉnh và cấp huyện, tham vấn cộng đồng chưa được thực hiện nghiêm túc trong ĐTM. Về khía cạnh quyền lực tác giả đã nêu lên thách thức giữa quản lý tài nguyên (do TKV) và quản lý lãnh thổ hành chính (do UBND tỉnh). Về khía cạnh

lượng giá, các bất cập đưa ra là: Tác động tích cực của than dễ dàng đo đếm và xác định trong khi tác động tiêu cực mang tính lâu dài tới môi trường khó đo đếm và xác định; Tác động giữa than tới phát triển du lịch, nông và lâm nghiệp ít được tính toán và xác định; Chia sẻ lợi ích và chi phí còn bất cập; Chính sách phục hồi môi trường chưa được thực hiện nghiêm túc. Cuối cùng tác giả đã có một số nhận định như sau:

• Tiếp cận tổng hợp xem xét vấn đề ra quyết định ở nhiều chiều và nhiều khía cạnh trên cơ sở khách quan;

• Tiếp cận tổng hợp có thể là thúc đẩy quá trình thảo luận giữa các bên, lắng nghe quan điểm của các bên và tìm sự đồng thuận;

• Tiếp cận tổng hợp đưa ra các đánh đổi có thể rõ ở cấp độ này nhưng không rõ ở cấp độ khác.

1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng tới việc ra quyết định sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển

Các nghiên cứu của Hoàng Văn Thắng et al. (2010) cho thấy ở cả cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện, các yếu tố tác động đến sự đánh đổi hay lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển về cơ bản là như nhau và được thể hiện ở các khía cạnh:

a. Thể chế chính sách

- Các kế hoạch và chương trình phát triển kinh tế-xã hội quốc gia thiếu đồng bộ và thường là không gắn với mục tiêu bảo tồn, không mang tính tổng hợp đa ngành và liên ngành;

- Các chính sách bị chồng chéo và mang tính đơn ngành;

- Đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường chưa đầy đủ (thiếu nội dung cho bảo tồn), chưa được thực hiện một cách hoàn chỉnh;

- Các quy định cũng như quy trình và phương pháp thực hiện còn hạn chế;

- Những bất cập trong việc phân cấp; cơ chế phối hợp giữa trung ương và địa phương chưa rõ ràng, nhất là trong việc phân cấp quản lý các khu bảo tồn;

- Xung đột giữa các quy định của nhà nước và các phong tục tập quán địa phương.

b. Kinh tế

- Chuyển dịch cơ cấu kinh tế: từ sản suất tự cung, tự cấp sang sản xuất cung cấp hàng hóa, thương mại-kinh tế thị trường;

- Chia sẻ lợi ích không công bằng giữa các bên liên quan (chẳng hạn như người dân không được hưởng lợi hoặc được lợi rất ít từ các dự án bảo tồn hay các dự án khai thác tài nguyên khoáng sản);

- Chưa lượng giá được giá trị kinh tế và giá trị các dịch vụ sinh thái; các công cụ và phương pháp lượng giá còn thiếu và yếu;

- Tăng trưởng kinh tế đối lập với suy giảm về đa dạng sinh học;

- Hội nhập và gia nhập các hiệp định thương mại như WTO, AFTA.., cũng như các hiệp định song phương khác;

- Tăng xuất khẩu nông-lâm nghiệp và thủy sản dẫn đến phá rừng, đắp đầm nuôi trồng thủy sản, khai thác quá mức, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; du nhập các giống cây trồng, vật nuôi mới.

c. Về xã hội

- Đói, nghèo;

- Chêng lệch về thu nhập;

- Phản biện xã hội còn hạn chế, tiếng nói của các tổ chức nhân sự còn mờ nhạt, chưa có sức nặng;

- Vai trò của các bên liên quan chưa rõ ràng;

- Kiến thức bản địa chưa được khai thác có hiệu quả;

- Nhận thức và kiến thức về bảo tồn và phát triển còn thiếu và yếu.

d. Về sinh thái

- Đa dạng sinh học đang bị suy giảm cả về chất và lượng. Tài nguyên thiên nhiên bị khai thác một cách quá mức. Các chủng quần bị suy thoái đến mức khó phục hồi-một số loài có nguy cơ bị tuyệt diệt; suy giảm số lượng và chất lượng rừng;

- Hiểu biết về hệ sinh thái rừng nhiệt đới còn hạn chế. Các dịch vụ hệ sinh thái cụ thể chưa được xác định; các công cụ nghiên cứu sinh thái còn thiếu và yếu;

- Các chỉ tiêu về bảo tồn chưa rõ ràng hoặc không sát với thực tế;

- Việt Nam có nhiều hệ sinh thái và các loài có tầm quan trọng quốc gia, quốc tế, nhiều loài mới được phát hiện và mô tả thời gian gần đây;

- Không xác định hoặc định lượng được lợi ích giữa bảo tồn và phát triển.

Một số nhận xét:

Quy trình ra quyết định bao gồm các bước cơ bản như: định nghĩa vấn đề, xác định và cân nhắc các giải pháp giải quyết vấn đề, đưa ra quyết định, thực hiện và đánh giá quyết định. Quy trình xây dựng chính sách cũng bao gồm các bước cơ bản như: phân tích, xây dựng chính sách, và thực hiện chính sách. Phân tích chính sách dựa trên định nghĩa vấn đề, xác định công cụ, xác định các bên liên quan. Xây dựng chính sách là xác định những vấn đề cần thay đổi, phương tiện tạo ra thay đổi và các giải pháp, các thể chế giúp thay đổi. Thực hiện chính sách là ra các quy chế, thực hiện quy chế, thương thuyết sửa đổi quy chế, hệ thống pháp lý thực thi.

Như vậy, tác động của các yếu tố nêu trên xảy ra như sau: Do nhu cầu phát triển kinh tế, nguồn tài nguyên thiên nhiên trở nên cạn kiệt. Cơ chế thị trường tự do sơ khai và thiếu chính sách thuế hợp lý càng làm tăng sự suy thoái tài nguyên. Sự thay đổi về thể chế sở hữu tài nguyên một mặt tạo khuyến khích phân cấp phân quyền trong bảo tồn, một mặt gây ra những vấn đề trong phát triển. Chính phủ và người dân nhận thức được vấn đề này. Các điều luật và bộ luật để bảo tồn tài

nguyên được ban hành dựa trên cơ sở nhận thức này. Như vậy những yếu tố này có tác động đến bước đầu của quá trình ra quyết định – đó là bước xác định vấn đề.

Trong khi thực hiện các bộ luật, những hạn chế của hành chính công và những vấn đề nảy sinh do thay đổi cơ chế kinh tế và thể chế sở hữu, mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên tham gia được xã hội dân sự phát hiện và phản ánh thông qua truyền thông. Sự tham gia của xã hội dân sự có vai trò như một sự phản biện hoặc đánh giá sự thực hiện chính sách /quyết định về bảo tồn, giúp cho chính phủ sửa đổi lại quyết định. Những yếu tố này tác động đến bước xây dựng quyết định.

Hạn chế của hành chính công, xã hội dân sự (mất cân bằng giới), thiếu chính sách thuế tài nguyên hợp lý gây ra khó khăn cho quá trình thực hiện các quyết định này. Do những hạn chế của hệ hành chính công và xã hội dân sự, sự giám sát và phản biện các quyết định này còn rất mờ nhạt. Như vậy, các yếu tố kinh tế, thể chế, sinh thái và xã hội nêu trên đều có tác động đến việc ra quyết định về sự lựa chọn, mỗi yếu tố riêng rẽ có ảnh hưởng đến mỗi giai đoạn trong quá trình ra quyết định. Và cùng nhau, chúng tạo nên sự cộng hưởng tác động đến toàn bộ quá trình ra quyết định.

1.2. Một vài nét về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam.

Với một dải đất hẹp và dài suốt từ bắc vào nam, trên một nền địa hình bị chia cắt mạnh bởi các dãy núi cao, thung lũng sâu và đặc biệt qua nhiều khu vực có tính đa dạng sinh học cao. Việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông khó tránh khỏi những ảnh hưởng đến các khu vực sinh thái này ví dụ: dự án đường Hồ Chí Minh, cảng Cái Lân (vịnh Hạ Long),… Vấn đề dặt ra là khi quyết định thực hiện các dự án phát triển này các nhà hoạch định chính sách đã cân nhắc ra sao về bảo tồn và phát triển. Qua tìm hiểu một số trường hợp có thể nhận thấy rằng: việc ra quyết định giữa bảo tồn và phát triển chủ yếu bị chi phối bởi các yếu tố như “quá trình ra quyết định như thế nào?, việc xem xét vấn đề môi trường sinh thái ra sao? (thực hiện ĐTM như thế nào?). Dưới đây là một số nhận định tổng quan về các yêu tố này:

1.2.1. Quá trình ra quyết định

a. Đối với dự án quan trọng quốc gia

Dự án, công trình quan trọng quốc gia là dự án đầu tư, dự án một công trình độc lập hoặc một cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau. Dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư và được xác định tại Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 bao gồm:

(1). Quy mô vốn đầu tư từ hai mươi nghìn tỷ đồng Việt Nam trở lên đối với dự án, công trình có sử dụng từ ba mươi phần trăm vốn nhà nước trở lên.

(2). Dự án, công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm:

- Nhà máy điện hạt nhân;

- Dự án đầu tư sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ đầu nguồn từ hai trăm ha trở lên; đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ năm trăm ha trở lên; đất rừng đặc dụng từ hai trăm ha trở lên, trừ đất rừng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; đất rừng sản xuất từ một nghìn ha trở lên.

(3). Dự án, công trình phải di dân tái định cư từ hai mươi nghìn người trở lên ở miền núi, từ năm mươi nghìn người trở lên ở các vùng khác.

(4). Dự án, công trình đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh hoặc có di tích quốc gia có giá trị đặc biệt quan trọng về lịch sử, văn hóa.

(5). Dự án, công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định.

Quy trình ra quyết định của dự án quan trọng quốc gia được thể hiện như hình 1.1. dưới đây:

Bộ GTVT lập dự án nghiên cứu tiền khả thi

Chính phủ thông qua

Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư

Lập báo cáo nghiên cứu khả thi (Bộ GTVT)

Thủ tướng Chính phủ ra quyết định đầu tư

Thực hiện (Bộ GTVT)

Hình 1.1: Quy trình ra quyết định của dự án quan trọng quốc gia

b. Đối với các dự án thông thường

Dự án thông thường bao gồm các dự án không thuộc đối tượng là “dự án, công trình quan trọng quốc gia”, các dự án do Bộ, Ngành ra quyết định đầu tư. Quy trình ra quyết định đầu tư dự án loại này được thực hiện như hình 1.2.dưới đây:

Lập dự án đầu tư (Ban QLDA)

Ban QLDA lấy ý kiến bộ, ngành và địa phương liên

Bộ GTVT thẩm định

Vụ KHĐT chủ trì thẩm định

Bộ trưởng phê duyệt dự án đầu tư

Thực hiện

Hình 1.2. Quy trình ra quyết định dự án đầu tư thông thường

Nhận định sơ bộ:

Về cơ bản ở tầm vĩ mô, các vấn đề được đưa ra xem xét trong quá trình ra quyết định thực hiện các dự án phát triển nói chung, các dự án giao thông nói riêng đã quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường và bảo tồn (được thể hiện trong các văn bản như: Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 nêu trên, Luật Xây dựng và luật Bảo vệ môi trường…). Tuy nhiên, trong quá trình ra quyết định các vấn đề lại được xem xét ở các mức độ khác nhau và có thể thấy rằng công tác đánh giá tác động môi trường cho dự án ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình ra quyết định.

1.2.2. Tình hình đánh giá tác động môi trường các dự án giao thông

a. Khâu lập báo cáo ĐTM

Cùng với nhịp độ phát triển của toàn ngành GTVT, hoạt động tư vấn đánh giá tác động môi trường (ĐTM) theo đó cũng được chú trọng phát triển. Theo quy định tại điều 18 của Luật Bảo vệ môi trường. Chủ đầu tư hoặc chủ dự án phải chịu trách nhiệm về việc lập báo cáo ĐTM đối với dự án do mình quản lý. Tuy nhiên, hầu hết các Chủ đầu tư đều phải thuê tư vấn về môi trường tiến hành công việc này.

Qua tìm hiểu ở Vụ Môi trường-Bộ GTVT, thực tế cho thấy trong thời gian qua hoạt động ĐTM đã có nhiều tiến bộ bảo đảm chất lượng và các nội dung cần thực hiện theo quy định. Tuy nhiên qua thẩm định vẫn còn một số báo cáo ĐTM có chất lượng chưa cao, thậm chí phải chỉnh sửa nhiều lần. Có những báo cáo ĐTM chưa tư vấn được cho cơ quan quản lý dự án những biện pháp giảm thiểu các tác động xấu của môi trường có tính khả thi cao, các biện pháp đưa ra còn chung chung, thiếu cụ thể.

Cũng có những báo cáo ĐTM đưa ra những biện pháp bảo vệ môi trường không khả thi không phù hợp với điều kiện công nghệ và kinh tế của Chủ đầu tư, không phù hợp với điều kiện thực tế về địa lý, địa hình của công trình, điều kiện tự nhiên của khu vực công trình, trong khi Chủ đầu tư không có chuyên gia đủ năng lực kiểm soát được việc này dẫn đến các biện pháp đó bị vô hiệu hoá.