Đầu Tư Xây Dựng Cơ Bản Có Vốn Ngân Sách Nhà Nước Và Pháp Luật Trong Đầu

trong đó có có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến yêu cầu, giải pháp phòng chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn vốn nhà nước. Nhiều công trình trực tiếp nghiên cứu về vi phạm pháp luật dưới góc độ hình sự, hành chính… Hầu hết các công trình đều cho rằng chống tham nhũng là hết sức cần thiết nhưng chúng chưa cung cấp đầy đủ và thuyết phục cơ sở lý luận để thực hiện những công việc đó.

Biểu hiện của vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam chưa được phân tích một cách cụ thể và toàn diện về từng yếu tố của vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản cũng như các yếu tố tác động như pháp luật, ý thức pháp luật, môi trường xã hội, môi trường đầu tư chưa đánh giá khách quan, toàn diện và chỉ ra những nguyên nhân. Vì vậy, cần luận giải cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, từ đó xác định các quan điểm mang tính khoa học và toàn diện, đề xuất các giải pháp cụ thể, phù hợp và khả thi cho việc phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước.

Chương 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1. ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước

2.1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 172 trang tài liệu này.

* Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản

Quan niệm về đầu tư được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau như kinh tế học, luật học, xã hội học.

Dưới góc độ kinh tế, đầu tư là thuật ngữ chỉ sự “bỏ ra các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt kết quả đó” [18, tr.16]. Hay nói cách khác, đầu tư chỉ bao gồm “những hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại, nhằm đem lại cho nền kinh tế xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó” [18, tr.17].

Dưới góc độ luật học, đầu tư được hiểu là “việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư” . Trong đầu tư có hai hình thức, đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp. Theo Điều 4, Luật Đầu tư công (2014) “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế-xã Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng hay hẹp, theo cách tiếp cận nào thì đầu tư hay đầu tư công cũng được hiểu một nghĩa chung là việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định.

Xây dựng là việc sử dụng vốn để tạo mới các công trình phục vụ cho các hoạt động kinh tế - xã hội như: Cầu, đường, nhà máy, xí nghiệp, các công trình thủy lợi, cơ quan, trường học, bệnh viện... Công trình xây dựng là sản phẩm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất đai (bao gồm cả khoảng không, mặt nước, mặt biển, thềm lục địa) được tạo thành bằng vật liệu xây dựng, thiết bị và lao động, đồng thời, đó cũng là kết quả sử dụng vốn đầu tư cho công trình xây dựng.

Xây dựng cơ bản là xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thật, hạ tầng cơ sở kinh tế - xã hội có tính chất xây dựng như xây dựng công trình giao thông, thủy lợi thủy điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản xuất phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa công viên rạp chiếu...phục vụ phát triển của xã hội. Như vậy XDCB có đặc thù riêng đó là lợi ích của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành trong xã hội, nguồn vốn đấu tư lớn cần có sự đầu tư của Nhà nước. Trong những năm qua Nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho ĐTXDCB. ĐTXDCB của Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động ĐTXDCB của nền kinh tế ở Việt Nam. ĐTXDCB của Nhà nước đã tạo ra nhiều công trình, nhà máy, đường giao thông… quan trọng, đưa lại nhiều lợi ích kinh tế xã hội thiết thực, tuy vậy, hiệu quả ĐTXDCB của Nhà nước ở nước ta còn thấp thể hiện trên nhiều khía cạnh như: Đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng...

Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các TSCĐ. Trong hoạt động đầu tư, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các yếu tố: Sức lao động, tư liệu lao động, đối tượng lao động. Khác với đối tượng lao động (nguyên vật liệu, sản phẩm dở dang, bán thành phẩm...) các tư liệu lao động (như máy móc thiết bị, nhà xưởng, phương tiên vận tải,...) là những phương tiện vật chất mà con ngươì sử dụng để tác động vào đối tượng lao động, biến đổi nó theo mục đích của mình. Bộ phận quan trọng nhất trong các tư liệu lao động là các TSCĐ. Đó là các tư liệu lao động chủ yếu được sử dụng một cách trực tiếp hay gián tiếp trong quá trình sản xuất kinh doanh như máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải, nhà xưởng, các công trình kiến trúc, TSCĐ vô hình...Thông thường một tư liệu lao động được coi là một TSCĐ phải đồng thời thoả mãn hai tiêu chuẩn cơ bản: Phải có thời gian sử dụng tối thiểu

và phải đạt giá trị tối thiểu ở một mức quy định. Tiêu chuẩn này được quy định riêng đối với từng nước và có thể được điều chỉnh cho phù hợp với giá cả của từng thời kỳ. Những tư liệu lao động không đủ các tiêu chuẩn quy định trên được coi là những công cụ lao động nhỏ, được mua sắm có vốn lưu động. Tài sản cố định được chia thành hai loại: Tài sản cố định có hình thái vật chất (TSCĐ hữu hình) và TSCĐ không có hình thái vật chất (TSCĐ vô hình). Để có được TSCĐ, chủ đầu tư có thể thực hiện bằng nhiều cách như: Xây dựng mới, mua sắm, đi thuê...

Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản với kết quả đạt được là tạo ra các TSCĐ được gọi là ĐTXDCB. XDCB chỉ là một khâu trong hoạt động ĐTXDCB. Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể để tạo ra tài sản cố định (như khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt...). Đầu tư xây dựng là một lĩnh vực kinh tế đặc biệt sản phẩm của đầu tư xây dựng là nhũng công trình có quy mô lớn (hoặc rất lớn), quá trình thực hiện đầu tư rất lâu dài (từ vài năm tới vài chục năm). Một công trình đầu tư xây dựng đòi hỏi tập trung một lực lượng vật chất hết sức lớn, kết cấu xây dựng phức tạp, cần huy động nhiều ngành sản xuất vật chất (như: công nghiệp, xây dựng, thuỷ lợi, giao thông, chế tạo vật liệu v.v…) cùng phối hợp tham gia. Đồng thời, đầu tư công trình xây dựng là lĩnh vực bao gồm nhiều giai đoạn được tiến hành theo trình tự thống nhất rất chặt chẽ từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, lựa chọn nhà thầu thi công xây lắp cho đến nghiệm thu đưa công trình vào khai thác sử dụng. Tất cả các giai đoạn này đều có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.

* Nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản và vốn ngân sách nhà nước

Vốn của dự án ĐTXDCB nói chung được cấu thành bởi các nguồn như vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tư nhân và nguồn vốn đầu tư nước ngoài. Nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cư vì lợi ích cộng đồng, kể cả đóng góp công lao động, của cải vật chất để xây dựng các công trình phúc lợi. Nguồn vốn đầu tư nước ngoài bao gồm đầu tư gián tiếp và đầu tư trực tiếp. Đầu tư gián tiếp của nước ngoài tại Việt Nam là nguồn vốn do nước ngoài cung cấp thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của Việt Nam, nhưng không tham gia công việc quản lý trực tiếp. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Inverstment - FDI) ở Việt Nam là nguồn vốn nước ngoài trực tiếp đầu tư vào Việt Nam dưới hình thức tự đầu tư 100% vốn hoặc liên doanh. Ngoài ra còn có nguồn

vốn viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ (Non- Government Organization - NGO. Nguồn vốn của Nhà nước bao gồm (1) ngân sách nhà nước cấp phát; (2) vốn của các doanh nghiệp Nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, bao gồm vốn từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến,... được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; (3) vốn góp của Nhà nước trong liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước mà Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi có vốn tự có hoặc Nhà nước đi vay để cho vay lại đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế; (4) vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào ngân sách đầu tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.

Như vậy, đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước là quá trình đưa vốn ngân sách của Nhà nước vào quá trình đầu tư xây dựng cơ bản nhằm phát triển kinh tế quốc dân, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần cho mọi thành viên trong xã hội, phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, bảo đảm các mục tiêu quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững.

2.1.1.2. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản

Thứ nhất, đầu tư công trình xây dựng là tổng thể các biện pháp, cách thức có mối liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đưa nguồn vốn vào để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời gian nhất định đáp ứng các nhu cầu của toàn xã hội.

Thứ hai, hoạt động xây dựng đa dạng, phức tạp bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình.

Thứ ba, kết quả của hoạt động đầu tư xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình,

được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lượng và các công trình khác.

Sản phẩm đầu tư xây dựng là những công trình có quy mô lớn, có giá trị sử dụng lâu dài (hàng chục năm, thậm chí hàng trăm năm) có có tác dụng ảnh hưởng hết sức to lớn đến đời sống kinh tế - xã hội tới một địa phương, một vùng lãnh thổ hoặc toàn bộ nền kinh tế quốc dân.

Công trình đầu tư xây dựng ở Trung ương hay địa phương đều có thể làm thay đổi căn bản đời sống kinh tế ở nơi đó như hiện đại hóa hoặc cung cấp một lượng sản phẩm hàng hoá cho thị trường phục vụ cho đời sống nhân dân, giải quyết việc làm một số lớn lao động tại địa phương, giảm tỷ lệ thất nghiệp, tăng thu nhập quốc dân, tăng thu cho ngân sách...

Một dự án đầu tư được thực hiện ở địa phương cũng có thể làm thay đổi căn bản tập quán sản xuất, kinh tế ở địa phương đó, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, miền núi. Sản phẩm xây dựng có tính chất đơn chiếc, riêng lẻ; mỗi thiết kế đều có thiết kế riêng theo yêu cầu dự án, mỗi công trình có yêu cầu riêng về công nghệ, quy phạm, về tiện nghi, mỹ quan về độ an toàn. Do đó khối lượng, chất lượng và chi phí xây dựng của mỗi công trình là không giống nhau, mặc dù về hình thức có thể giống nhau khi xây dựng công trình trên những địa điểm khác nhau. Vì vậy cần phải có dự toán cụ thể cho từng công trình, từng hạng mục công trình và dự toán chi tiết theo thiết kế tổ chức thi công. Dự án phải gắn với việc chấp hành nghiêm chỉnh quy trình quy phạm kỹ thuật. Do vậy để giảm thiểu lãng phí, thất thoát do nguyên nhân khách quan tác động nói trên đòi hỏi trước khi khởi công xây dựng công trình phải làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng. Công tác điều tra khảo sát, thăm dò các điều kiện tự nhiên không chính xác sẽ dẫn đến lãng phí nghiêm trọng vì thiết kế công trình, dự án không đảm bảo đúng yêu cầu các quy phạm kỹ thuật, kết cấu không phù hợp với các điều kiện và đặc điểm tự nhiên, môi trường dẫn đến chất lượng công trình kém. Đặc điểm này đỏi hỏi cần có các giải pháp tài chính để kiểm tra việc sử dụng và quản lý vốn đầu tư ngay từ khâu đầu

tiên là xác định chủ trương đầu tư, lựa chọn địa điểm, điều tra khảo sát để dự án đầu tư đảm bảo tính khả thi cao.

Thứ tư, các dự án đầu tư xây dựng có nhiều ngành công nghệ khác nhau cùng tham gia tiến hành, thường có nhiều nhà thầu cùng thi công xây dựng. Mỗi một nhà thầu tuỳ năng lực sở trường kinh nghiệm của mình sẽ thực hiện thi công với những hiệu quả khác nhau. Thực hiện đấu thầu giúp cho hiệu quả đầu tư là tốt nhất. Bởi lẽ, thông qua đấu thầu các nhà thầu có đủ năng lực và kinh nghiệm nhất sẽ được tham gia xây dựng và vì vậy sẽ đạt chất lượng tốt nhất cho công trình. Thông qua đấu thầu sẽ chọn được nhà thầu có trình độ tổ chức sản xuất tốt nhất, giá thành công trình là thấp nhất. Mặt khác để cạnh tranh, thắng thầu các nhà thầu thường cố giới thiệu quảng cáo mình là đơn vị có năng lực nhất nên dẫn đến các thông tin về các nhà thầu thường không phản ánh đúng năng lực thật của họ, vì vậy thực hiện tốt, tuân thủ tốt các nguyên tắc, các thủ tục về đấu thầu là vấn đề quan trọng.

Tuân thủ các quy chế đấu thầu xây lắp cũng giúp phòng, chống các hành vi gian lận, tham nhũng trong đấu thầu, giúp cho việc đấu thầu công khai, khách quan trung thực.

Thứ năm, sản phẩm đầu tư xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài. Sản phẩm xây dựng là công trình xây dựng khi đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, đưa ra trao đổi mua bán trên thị trường bất động sản là tài sản cố định nên không thể là những sản phẩm nhỏ bé, sản xuất hàng loạt như là sản xuất trong sản xuất công nghiệp. Kết cấu của sản phẩm đa dạng, phức tạp, một công trình có nhiều phần hạng mục công trình, một hạng mục có thể có nhiều đơn vị công trình, các bộ phận công trình có yêu cầu kỹ thuật khác nhau...Từ đặc điểm này đỏi hỏi khối lượng vốn đầu tư thường lớn hoặc rất lớn, vật tư lao động, máy thi công tập trung nhiều, do đó phải làm tốt công tác kế hoạch hóa, lập và quản lý chặt chẽ định mức kinh tế kỹ thuật; chu kỳ sản xuất dài nên vốn đầu tư dễ bị ứ đọng, lãng phí hoặc ngược lại nếu thiếu vốn sẽ làm công tác thi công bị gián đoạn, kéo dài thời gian xây dựng. Do đó yêu cầu công tác quản lý kinh tế, quản lý tài chính phải có kế hoạch, tiến độ thi công, có biện pháp kỹ thuật thi công tốt để rút ngắn thời gian xây dựng, tiết kiệm vật tư lao động, tiết kiệm chi phí quản lý để hạ giá thành xây dựng. Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài nên chất lượng sản phẩm

có ý nghĩa đến hiệu quả hoạt động của các ngành khác nhau như: do sản phẩm xây dựng mang tính chất là tài sản cố định nên có thời gian sử dụng lâu dài và tham gia nhiều vào chu kỳ sản xuất. Từ đặc điểm này đòi hỏi chất lượng sản phẩm công trình phải tốt, muốn vậy cần chú trọng chất lượng công tác quản lý kinh tế, quản lý tài chính và chất lượng xây dựng ở tất cả các khâu trong quá trình đầu tư. Mặt khác cũng phải có giải pháp về quản lý chi phí thi công và quản lý trong công tác thanh quyết toán vốn đầu tư cũng như phòng, chống thất thoát, lãng phí, vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng.

Do đặc điểm thời gian sử dụng lâu dài, tuổi thọ cao, nên sai lầm trong đầu tư xây dựng thường sẽ gây tổn thất lớn về giá trị và chất lượng công trình ngay trước mắt hoặc lâu dài. Do đó trong quá trình thực hiện phải thường xuyên giám sát chất lượng và khối lượng công trình, đảm bảo việc sử dụng vốn đúng mục đích hiệu quả. Sản phẩm xây dựng liên quan đến nhiều ngành nghề kinh tế, nhiều vùng địa phương, nhiều người sử dụng như các đường giao thông quốc lộ, tỉnh lộ, đường sắt, các cảng biển, hàng không. Do đó đỏi hỏi phải chú ý cân nhắc kỹ về chủ trương đầu tư nhằm hạn chế và tránh thất thoát, lãng phí, vi phạm pháp luật khi

triển khai dự án.

Thứ sáu, sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về kỹ thuật, kinh tế, xã hội, văn hóa nghệ thuật và quốc phòng dẫn đến các mâu thuẫn, mất cân đối trong quan hệ phối hợp đồng bộ giữa các khâu công tác trong quá trình chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng cũng như quá trình thi công. Do đó để khắc phục thất thoát, lãng phí có thể xảy ra chẳng những phải thận trọng về chủ trương, mà đòi hỏi có trình độ tổ chức, quản lý tốt ở các khâu từ công tác thẩm định dự án, thẩm định đấu thầu xây dựng, đấu thầu mua sắm thiết bị, kiểm tra chất lượng công trình trong quá trình thi công, nghiệm thu thanh toán, đến khi tổng nghiệm thu và quyết toán dự toán dự án hoàn chỉnh đưa vào khai thác, sử dụng. Hơn nữa, cần thấy rằng, hoạt động xây dựng chịu ảnh hưởng rất lớn của các yếu tố tự nhiên, điều kiện làm việc nặng nhọc, ảnh hưởng này thường làm gián đoạn quá trình thi công từ đó ảnh hưởng đến sản phẩm dở dang, đến vật tư thiết bị thi công. Đặc điểm này đòi hỏi quá trình đầu tư phải chính xác về thời tiết, lường trước các biện pháp, giải