Vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam

chuẩn cũ, lạc hậu. Pháp luật được ban hành chậm, dẫn đến thiếu đồng bộ, không phù hợp, thiếu nhất quán giữa các qui phạm pháp luật liên quan gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật và làm nguyên nhân cho những vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn vốn ngân sách nhà nước.

- Luật Xây dựng năm 2003 có quy định không phù hợp với thực tiễn, nhiều tư tưởng thị trường hóa quá được đề cao, quá coi trọng các chủ đầu tư… thiếu các chế tài tăng cường quản lý chéo, quản lý việc gây lãng phí, tham nhũng, pháp luật còn tạo ra khả năng dễ nâng khống khối lượng công trình nên còn thiếu quy định pháp luật quản lý các nguồn vốn khác nhau; thiếu chế định cụ thể xác định năng lực chủ đầu tư, ban quản lý, nhà thầu… một thời gian dài có quy định bảo hành công trình, nhưng thiếu quy định giải quyết trường hợp nếu doanh nghiệp không còn tồn tại nữa sẽ không còn người bảo hành. Đồng thời có giai đoạn dài thiếu Luật Đầu tư công nên thiếu quy định cụ thể những vấn đề kế hoạch hóa đầu tư, phân bổ, kiểm soát phân hóa nguồn vốn đầu tư. Mặt khác, còn thiếu quy định về quy hoạch vùng lãnh thổ, vùng liên tỉnh, liên huyện, liên xã… dẫn đến các công trình xây dựng bị dàn trải, phân tán, lãng phí nguồn lực, nhất là công trình đầu tư xây dựng vốn nhà nước.

- Luật Đầu tư công (ra đời năm 2014) vẫn còn thiếu nhiều quy định về quyền và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến đề xuất chủ trương đầu tư nên trong thực tế đơn vị đề xuất không có trách nhiệm về tính khả thi của việc đề xuất chủ trương đầu tư nên nhiều chủ trương đầu tư đưa ra thực hiện thiếu khả thi, hiệu quả và vô cùng lãng phí. Hơn nữa, không quy định về quyền và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến đề xuất chủ trương đầu tư dẫn đổ dồn trách nhiệm về cho đơn vị thẩm định và người quyết định đầu tư trong khi người đề xuất chủ trương lại không có trách nhiệm về vấn đề này. Do đó, chủ trương đầu tư thiếu rõ ràng và trách nhiệm của người ban hành chủ trương đầu tư thiếu cụ thể là nguyên nhân của những vi phạm trong quá trình thực hiện và triển khai dự án. Trong Luật Đầu tư công cũng còn thiếu quy định đối với trường hợp được điều chỉnh chương trình đầu tư công theo quy định bởi nếu Luật chỉ quy định “Nếu việc điều chỉnh chương trình đầu tư công chỉ vì lý do điều chỉnh hoặc dừng chủ trương đầu tư của cấp thẩm quyền thì điều này còn chưa rõ hoặc chưa đáp ứng được mục tiêu phát

triển kinh tế. Hơn nữa, một trong các nguyên nhân vi phạm về tăng quy mô, tăng tổng mức đầu tư là do thiếu quy định về điều chỉnh chương trình đầu tư công, dẫn đến vi phạm trong việc cân đối được nguồn vốn.

- Các quy chế, qui định về lựa chọn nhà thầu còn có kẽ hở làm nảy sinh những vấn đề phức tạp cho các bên trong quá trình quản lý thực hiện dự án. Hiện tượng bỏ giá thầu thấp hơn so với giá trần đã được các cấp có thẩm quyền xác định, hiện tượng đấu thầu mang tính chất đối phó chứ chưa phản ánh đúng bản chất của công tác đấu thầu vẫn còn tồn tại, điều này dễ dàng nhận thấy trong hồ sơ dự thầu do mắc phải những lỗi rất cơ bản.

- Do các quy định của từng cơ quan chủ quản về thời gian thực hiện và triển khai dự án phải tuỳ thuộc vào kế hoạch phân bổ vốn mà chưa căn cứ vào khối lượng thực hiện công việc nên vẫn còn hiện tượng chia nhỏ gói thầu để được chỉ định thầu từ đó tạo ra nhiều tiêu cực trong việc tổ chức lựa chọn nhà thầu. Việc giảm giá thầu quá mức để trúng thầu dẫn đến các hậu quả cho công tác quản lý dự án của chủ đầu tư. Bên cạnh đó hiện tượng ‘quân xanh’, ‘quân đỏ’ trong quá trình đấu thầu là vấn đề hết sức phổ biến hiện nay.

- Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân lập và thẩm định thiết kế - dự toán chưa được quy định cụ thể, rõ ràng bằng những chế tài về pháp luật - kinh tế. Chưa có cơ chế bảo hành sản phẩm thiết kế và cơ chế thưởng phạt vật chất hoặc có các chế tài xử phạt ở mức cao hơn đối với các tổ chức, cá nhân thiết kế nhằm nâng cao trách nhiệm.

- Do đặc điểm, tính chất của sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thuỷ văn, khí hậu nên việc thi công phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, chất lượng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên...nên việc thực hiện pháp luật dễ dẫn đến vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 172 trang tài liệu này.

- Do chế độ, chính sách của Nhà nước trong XDCB có nhiều thay đổi, điều chỉnh nên gây khó khăn cho CĐT trong thực hiện chức năng quản lý giá. Việc thay đổi giá dự toán làm đảo lộn kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước, nợ nần giữa các chủ thể kinh tế tăng lên. Làm tăng nợ công của Nhà nước.

- Do hạn chế của cơ chế quản lý nhà nước lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản và cơ chế quản lý, sử dụng, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật về sử dụng ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản.

- Do cơ chế quyết định đầu tư: Trong đầu tư xây dựng có nguồn vốn nhà nước ở nước ta hiện nay thì việc quyết định đầu tư là hết sức quan trọng, nó có tác động quyết định đến tất cả các khâu thực hiện đầu tư, quyết định tính công khai minh bạch, việc chấp hành qui định của pháp luật về đầu tư và hiệu quả đầu tư. Vốn đầu tư xây dựng nhà nước hiện nay đang thực hiện theo cơ chế người quyết định đầu tư (Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, Chủ tịch UBND huyện thành phố trực thuộc tỉnh…); người quyết định đầu tư chỉ định chủ đầu tư (tổ chức thực hiện đầu tư - các ban quản lý hiện nay); người quyết định đầu tư chỉ định người sử dụng (tiếp nhận khai thác sử dụng). Cơ chế này mang lại hậu quả: Việc quyết định đầu tư được thực hiện từ nguồn vốn ngân sách nhà nước nhưng lại hoàn toàn do cá nhân quyết định phụ thuộc vào ý chí chủ quan do lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm chi phối dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, không đồng bộ, giá thành xây dựng cao, lãng phí, vi phạm pháp luật và tham nhũng nhiều, dự án công trình luôn chậm tiến độ. Trong thực tế thì có rất nhiều các dự án đầu tư có vốn ngân sách nhà nước đều có liên quan đến lợi ích của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư. Nguy hại hơn là không có ai chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư, khi dự án đầu tư không có người chủ thật sự. Thực tế đã có quá nhiều công trình đầu tư có quá nhiều vi phạm pháp luật, không hiệu quả, gây lãng phí, quá nhiều công trình kém chất lượng công trình bị thất thoát vốn tài sản của Nhà nước với số lượng rất lớn nhưng không có cá nhân nào phải chịu trách nhiệm.

- Do cơ chế quản lý, giám sát việc sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng:

Vốn chi cho đầu tư xây dựng chiếm tỷ trọng rất lớn trong cơ cấu chi ngân sách nhà nước, tuy nhiên việc quản lý và giám sát thanh toán vốn đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước lại không được coi trọng và bị buông lỏng đã tạo điều kiện cho các hành vi vi phạm pháp luật xâm hại tài sản nhà nước diễn ra ở hầu hết các dự án công trình.

3.3.2. Nguyên nhân chủ quan

- Do việc thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước theo một đường dây "khép kín" trong một bộ, một tổ chức từ khâu đưa vào kế hoạch thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, do đó đã xảy ra tình trạng giới quyền lực và giới kinh doanh chia chác cho nhau tiền ngân sách nhà nước

- Do công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật trong thực hiện đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước:

Trước hết, do chủ đầu tư lựa chọn tư vấn giám sát thi công chưa có đủ năng lực, kinh nghiệm, chưa trang bị đủ những công cụ, thiết bị cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra, nghiệm thu tương tứng với từng công đoạn và họ phải chịu trách nhiệm vật chất khi phạm sai sót.

Thứ hai, trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, công tác giám sát, thanh tra chưa được tiến hành thường xuyên, chặt chẽ về khối lượng và chất lượng công trình nên chưa đảm bảo việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước đúng mục đích, hiệu quả.

Thứ ba, nhiều cuộc thanh tra của các cơ quan chức năng như Thanh tra Chính phủ, thanh tra xây dựng, kiểm toán nhà nước tiến hành phát hiện ra vi phạm song việc xử lý chưa tương xứng với hành vi vi phạm.

Thứ tư, do chức năng giám sát, kiểm tra trong đầu tư xây dựng của CĐT còn nhiều khuyết tật, CĐT (thông qua các ban QLDA) chưa thực hiện nghiêm túc giám sát hiện trường về trình tự thi công và quy trình quy phạm; chưa quán triệt quan điểm “phòng ngừa sự cố hơn là khắc phục sự cố” để loại trừ các sai phạm kỹ thuật, bảo đảm chất lượng công trình theo yêu cầu, tiết kiệm, hiệu quả; thực hiện tốt công tác giám sát - nghiệm thu trong giai đoạn xây lắp có thể sớm phát hiện và kịp thời sửa đổi, bổ sung thiết kế cho phù hợp điều kiện thực tế của hiện trường, chỉnh lý các tài liệu thiết kế trong trường hợp có sai sót.

- Sự tha hoá của một bộ phận cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách nhà nước và xây dựng cơ bản. Theo Giáo sư Nguyễn Trường Tiến (Hội Khoa học - Kỹ thuật xây dựng) thì lỗi sai phạm của chủ đầu tư và các nhà

quản lý đầu tư trong quá trình thực hiện các dự án chiếm khoảng gần 60%, trách nhiệm của các nhà thầu xây lắp, cung cấp vật tư, thiết bị trên 30% và do các nhà quản lý tư vấn là hơn 10%. Bởi vậy, nguyên nhân cơ bản, trực tiếp dẫn đến các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước là lỗi của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc quản lý và thực hiện các giai đoạn của dự án đầu tư đặc biệt là cá nhân những người đứng đầu: Chủ đầu tư và các nhà quản lý đầu tư, các nhà thầu xây lắp, tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát, các nhà thầu cung cấp trang thiết bị, các cơ quan tổ chức thực hiện chi đền bù giải phóng mặt bằng

- Do công tác phòng ngừa và xử lý vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được coi trọng, chưa được tiến hành thường xuyên.

- CĐT vì mục đích nhằm phục vụ tiến độ giải ngân kế hoạch năm, đã bỏ qua những sai sót, bất hợp lý của hồ sơ thiết kế; có nhiều CĐT lại không đủ năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức để thẩm định, khắc phục những sai sót của hồ sơ, thường có tư tưởng khoán trắng cho tư vấn thẩm định trong khi trên thực tế trách nhiệm của các tổ chức tư vấn thẩm định là không lớn nên không đáp ứng được sự kỳ vọng của các CĐT; Sản phẩm thiết kế có nhiều sai lệch so với thực tế triển khai do giai đoạn chuẩn bị đầu tư không thực hiện nghiêm túc, có những công trình phương án thi công và mức đầu tư không khả thi;

- Chất lượng đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác thẩm định dự án còn rất hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu, điều này xuất phát từ công tác tổ chức cán bộ chưa thực hiện nghiêm túc, nhiều lúc vì nể nang cấp trên hoặc vì các mối quan hệ cá nhân nào đó để tuyển người mà chưa căn cứ vào đòi hỏi công việc, chưa thực sự là “vì công việc để tuyển người”.

- Do phần lớn các CĐT đều không có năng lực chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng, do vậy giám sát hiện trường đều thuê các tổ chức tư vấn giám sát thực hiện nên vấn đề chất lượng công trình hầu như khoán trắng cho đơn vị giám sát.

- Do trình độ năng lực của CĐT trong việc xử lý các mối quan hệ giữa CĐT với thiết kế, các đơn vị tư vấn CĐT, với nhà thầu (A-B), và giữa nhà thầu xây lắp với tư vấn giám sát tư vấn quản lý dự án, không có khả năngxử lý kịp thời hiệu quả các tình

huống nẩy sinh trong quá trình quản lý, thực hiện dự án, hạn chế dẫn đến vi phạm pháp luật gây thất thoát lãng phí, chậm tiến độ.

- Do chưa có quy định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi giám sát, nghiệm thu từng phần và toàn bộ công trình nên chất lượng hạn chế. Nếu có quy định thì việc triển khai thực hiện chưa được nghiêm khắc nên tổ chức, cá nhân được giao trách nhiệm luôn có thái độ “dĩ hoà vi quý” để được nhà thầu có sự quan tâm.

- Do chất lượng khảo sát thiết kế chưa tốt thể hiện là nhiều công trình có sự phát sinh lớn mà giá trị phát sinh tăng lên là do khâu khảo sát không đảm bảo.

- Do việc lập các hợp đồng giao nhận thầu kinh tế còn sơ sài, tính ràng buộc pháp lý chưa cao, chưa đầy đủ điều khoản cụ thể về quản lý chất lượng xây dựng nên các vi phạm pháp luật xảy ra song rất khó khăn trong việc xác định lỗi thuộc bên nào.

- Do thực tế vẫn còn tồn tại dạng thực thanh, thực chi nhất là cơ chế thoả thuận giá giữa CĐT và các tổ chứcnhà thầu xây lắp nên các quy định pháp luật về vấn đề này không được áp dụng và nhiều trường hợp bị vi phạm nghiêm trọng.

- Do chất lượng nghiệm thu còn hạn chế như việc bỏ qua nhiều công đoạn, nghiệm thu qua loa, khoán gọn cho nhà thầu lập thủ tục nghiệm thu… đã tập hợp các chứng từ pháp lý lỏng lẻo, thiếu chính xác nên chất lượng công trình không được đánh giá một cách chính xác và là cơ hội để các bên lợi dụng việc hoàn chỉnh hồ sơ thanh toán khối lượng khống gây ảnh hưởng thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế cho Nhà nước.

- Vi phạm pháp luật do thất thoát vốn đầu tư XDCB của Nhà nước trong khâu nghiệm thu là đáng kể và là một thiệt hại ‘kép’ vì chính khâu nghiệm thu không chính xác nhà thầu thu lợi bất chính một khoản tiền.

- Do công tác thanh quyết toán vốn đầu tư còn nhiều bất cập, sai phạm như chưa thực hiện thanh toán theo dự toán, hợp đồng nhằm khuyến khích tiến độ thực hiện dự án nên dẫn đến sự đầu tư dàn trải không tập trung và kém hiện quả. Có trường hợp việc nghiệm thu khối lượng khống để giữ kế hoạch vốn, không ít CĐT đã thông đồng ký hợp thức các chứng từ. Hoặc do Kho bạc nhà nước chưa tổ chức bộ phận thẩm định một cách khách quan trước khi thanh toán. Việc chậm quyết toán đã gây những khó khăn cho CĐT: CĐT trở thành con nợ của các nhà thầu và đến

lượt mình nhà thầu là con nợ của các đơn vị cung ứng vật liệu và ngân hàng. Trả lãi ngân hàng thì lợi nhuận của nhà thầu sẽ bị ảnh hưởng, phải chăng có khoản thu nào đó sẽ được hình thành trong quá trình quản lý lỏng lẻo hiện nay và điều đó có thể lý giải cho việc chất lượng các công trình mau xuống cấp. Bên cạnh đó, do khối lượng tài liệu, hồ sơ hoàn thành công trình để phục vụ báo cáo quyết toán vốn đầu tư là rất lớn, phải lập thành nhiều bộ hồ sơ là một trong các nguyên nhân của chất lượng hồ sơ hoàn công thiếu chính xác, ngoài ra việc không thực hiện nghiêm công tác nghiệm thu hoàn thành công việc theo quy định nên chất lượng hồ sơ hoàn công cũng rất hạn chế.

- Do việc quyết toán công trình không thực hiện nghiêm túc các qui định của Nhà nước còn dây dưa kéo dài.

- Do quá trình công tác kiểm toán trong lĩnh vực kiểm toán đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước của KTNN mới chỉ thực hiện được số ít trong tổng số dự án được đầu tư và chỉ tập trung kiểm toán báo cáo tài chính, báo cáo thực hiện vốn đầu tư hay quyết toán vốn của dự án; kiểm toán tuân thủ trong thực hiện quy chế quản lý đầu tư và xây dựng mà chưa chú trọng nhiều đến kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế và hiệu quả của dự án. Đặc biệt là trong đánh giá, phân tích nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư thì chưa đi sâu để làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức liên quan trong việc để xảy ra sai phạm làm căn cứ đưa ra kiến nghị xử lý triệt để, hoặc một số ít dự án có đưa ra song việc thực hiện kiến nghị kiểm toán của các đối tượng kiểm toán còn chưa nghiêm túc và kịp thời. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hệ quả là nhiều vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh.

Kết luận chương 3

Qua nghiên cứu thực tiễn đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, luận án đã đi đến kết luận như sau về thực trạng vi phạm pháp luật:

Thứ nhất, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu chủ trương đầu tư: nhiều dự án đầu tư xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu tư kém, nhiều dự án do xác định sai chủ trương đầu tư dẫn tới

không đưa vào hoạt động hoặc hoạt động không đúng mục đích dẫn đến thất thoát, lãng phí nghiêm trọng... Như vậy, sai lầm, vi phạm các bước nghiên cứu, phân tích chính sách và chủ trương đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thoát nghiêm trọng nhất, cả về lãng phí trực tiếp và lãng phí gián tiếp.

Thứ hai, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu khảo sát thiết kế

Khảo sát không đảm bảo chất lượng, chưa đủ mẫu, chưa sát với thực tế hoặc không đúng với những tiêu chuẩn, quy chuẩn dẫn đến việc phải khảo sátlại hoặc phải phải thay đổi, bổ sung, điều chỉnh thiết kế, phương án thi công nhiều lần, kéo theo là làm thay đổi dự toán, làm chậm tiến độ thi công,... gây lãng phí thời gian, tiền của của dự án; thiết kế không đảm bảo chất lượng, không đồng bộ gây lún, nứt phải phá đi làm lại; phương án thiết kế không hợp lý, sử dụng vật tư, vật liệu không phù hợp với loại công trình (sử dụng vật liệu quá đắt tiền cho công trình cấp thấp); việc chọn hệ số an toàn quá cao, tính toán không chặt chẽ gây lãng phí vật liệu xây dựng và làm lợi cho các bên có lợi ích liên quan.

Thứ ba, vi phạm pháp luật trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng thể hiện trong các hành vi bớt xén tiền đền bù của dân; đền bù không thoả đáng, không đúng đối tượng; chi trả tiền đền bù không theo định mức, khung giá của Nhà nước và địa phương ban hành; khai khống diện tích, khối lượng tài sản được đền bù; làm giả hồ sơ đền bù... từ đó làm tăng thêm vốn đầu tư xây dựng công trình và chính việc đền bù không thoả đáng, hợp lý, không tuân theo quy định làm cho việc bàn giao mặt bằng xây dựng không đúng thời hạn quy định, dẫn đến chậm tiến độ thi công công trình, gây lãng phí, thất thoát vốn.

Thứ tư, vi phạm pháp luật trong công tác triển khai và điều hành kế hoạch đầu tư hàng năm: Bố trí danh mục các dự án đầu tư quá phân tán, dàn trải, không sát với tiến độ thi công của dự án đã được phê duyệt, bố trí kế hoạch đầu tư cho dự án không đủ điều kiện dẫn đến kéo dài thời gian thi công, chậm đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả đồng vốn đầu tư; bố trí kế hoạch đầu tư chỉ chú trọng kế hoạch khối lượng, không xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến phát sinh mất cân đối giữa kế hoạch khối lượng và kế hoạch vốn dẫn đến hiện tượng thừa thiếu vốn giả tạo cho các dự án; bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu tư thực hiện dự án đã được cấp thẩm quyền phê duyệt trong quyết định đầu tư...